農村扶貧開發與農村最低生活保障制度銜接問題研究

司順文+張躍國

引言

H縣是典型的農業大縣，鄉村人口占全縣人口的80.56%，實施農村扶貧開發與農村最低生活保障制度銜接工作，有利于實現社會公平，維護社會穩定，促進城鄉融合和共同發展。本文通過對H縣“兩項制度”銜接工作的調查分析，指出了其中存在的問題，并對進一步完善農村扶貧開發與農村低保制度銜接提出相應的參考建議。

2010年5月7日，國務院力公廳轉發扶貧辦等部門《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接擴大試點工作意見的通知》（國辦發[2010]31號）之后，全國各地相續開展了農村扶貧開發與低保制度的銜接工作，旨在調查貧困人口底數，科學識別農村貧困群體，做到對貧困家庭的應扶盡扶、應保盡保。H縣啟動實施“兩項制度”銜接工作以來，該項工作取得了顯著的成效，并對全縣的減貧工作起到了積極的促進作用。然而，現今該縣貧困狀況依然嚴峻，貧困人口比例依舊較大，縣域經濟的落后難以給反貧工作提供有力的支持，制度的推行面臨諸多障礙因素。因此，促使農村低保與扶貧的有效銜接，使“兩項制度”各司其職，并通過制度銜接發揮兩種反貧行動的互補效應，這對解決H縣貧困人口的基本生存與長遠發展問題具有積極的推動作用。本文立足于H縣的實際，對“兩項制度”銜接工作現狀、問題進行探討，并針對突出的問題試圖從對象識別機制、工作機制、部門協作、人力資源等方面提出相應的參考對策建議。

1H縣“兩項制度”銜接工作運行狀況分析

1.1H縣“兩項制度”銜接政策出臺

H縣是新時期國家扶貧開發工作重點縣之一，也是典型的農業大縣，貧困面廣、貧困人口多、貧困程度深、扶貧難度大。根據2010年5月7日國務院辦公廳轉發扶貧辦等部門《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接擴大試點工作意見的通知》（國辦發[2010]31號）文件精神，以及省、州的工作部署和安排，H縣結合自身實際出臺了相關的政策措施，并積極開展了“兩項制度”銜接工作。2011年以來，通過不斷的努力探索，在對象識別和管理上建立科學的工作機制，逐漸完善了貧困農戶檔案，做到了對象分類扶持，應保盡保、應保應扶、應扶盡扶。

1.2H縣“兩項制度”工作具體做法

1.2.1積極做好“兩項制度”銜接的宣傳

H縣人民政府及相關部門在省、州的統一安排和要求下，積極開展各項工作，一是充分利用各項惠農政策下鄉宣講的機會，大力宣傳兩項制度銜接政策；二是召開全縣兩項制度有效銜接工作動員大會。會議傳達了上級關于扶貧開發與農村最低生活保障制度銜接工作的通知精神，并就如何搞好兩項制度工作提出了具體的要求。三是抽調一部分有工作經驗的人員專門從事兩項制度有效銜接工作，并對工作人員進行了相關的業務培訓和政策宣傳。四是分別召開了村民戶主會議、村民代表會議，做到群眾家喻戶曉，人人皆知，加大了宣傳力度。五是由縣委督查室帶隊分赴各鄉（鎮）宣講兩項制度的目的和意義，并督查了解工作進展情況。通過廣泛宣傳動員，做到了家喻戶曉，使廣大群眾充分認識到了農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的重要意義和黨的惠民政策。

1.2.2根據國家規定確定對象識別標準

第一步，根據農戶的貧富程度排序，符合低保條件的農村社區居民，以家庭為單位，由個人向村民（社區）委員會提出申請。第二步，由村選評領導小組按照相關指標要求調查核實農戶申請，并開展民主評議，組織評審、張榜公布，對無異議的，報鄉（鎮）人民政府審核；對有異議的，要向申請人說明情況，講清理由，做好解釋工作。第三步，經鄉（鎮）人民政府審核、公示后，群眾無異議的，報縣民政局和縣扶貧辦審批。第四步，經縣民政局和扶貧辦復審并公開公示確定，州級相關部門進行抽查驗收后，對符合條件的低保對象，核發相關證書（卡）。

通過上述四個工作環節，共識別出城鄉最低生活保障對象58315人，占總人口的16.2%；扶貧開發對象28208戶，100200人（其中：扶貧低保戶8081戶，31309人；扶貧戶13590戶，54431人），占總人口的32.7%（數據來源：2015年H縣民政局內部資料，2015年H縣扶貧辦內部資料）。具體工作中，分別對城鄉低保戶、扶貧低保戶、扶貧戶等三種類型扶持對象明確了資金支持途徑：一是應保盡保對象，對喪失勞動能力的農戶從低保資金中予以救助；二是應保應扶對象，對具有一定勞動能力，但其生活困難的特困戶，既要通過低保予以救助，又要適度予以項目扶持以及實用技術培訓；三是應扶盡扶對象，對具有勞動能力、還沒有富裕的農戶，本著“有利于發展經濟、有利于增加收入”的原則，通過產業發展項目和勞動力轉移培訓等進行扶持。對應保盡保對象進行救助的資金來源主要是民政部門的低保資金，應保應扶和應扶盡扶對象的資金來源主要是財政扶貧資金。

1.3全力抓好建檔立卡工作

自2014年年初以來，縣扶貧辦按照開展的精準扶貧建檔立卡調查表進行了建檔，共完成扶貧開發對象建檔28208戶，100200人。縣民政局在近幾年來城鄉低保工作的基礎上，按減量提標的要求完成建檔58315人，并將這些對象逐級上報及錄入信息管理系統。與此同時，根據國務院扶貧辦、省扶貧辦要求，H縣組織各鄉鎮人員，加班加點，完成了28208戶100200人的信息錄入，并及時予以逐級上報。

2“兩項制度”銜接工作存在的主要問題

2.1群眾對“兩項制度”銜接工作認識不到位

在“兩項制度”銜接工作中，雖然H縣召開了兩項制度有效銜接工作動員大會，對工作進行了統一部署，同時采取了各種不同的形式對相關政策進行了廣泛宣傳，但是部分群眾仍尚未完全理解“兩項制度”政策有效銜接的重要意義，一些群眾對該項工作的精神沒有吃透，且總認為搞兩項制度銜接就只是解決農民吃低保的問題，爭著搶著進低保；由于H縣經濟和社會發展較為滯后，加之封閉的自然環境，傳統的思維方式，僵化的思想觀念，在群眾當中普遍存在著“等、靠、要”思想，群眾對新知識、新觀念、新政策缺乏敏感和熱情。因此，農民對政府具有很強的依賴性，多數群眾普遍認為“要吃低保大家吃，要進扶貧對象大家進”，平均主義思想較為突出。endprint

2.2影響的因素較多，家庭收入難以核實準確

做好農村家庭的收入核實與評估是確定農村最低生活保障對象的第一道工序，也是首要關口。種植業收入、養殖業收入、多種經營收入、村集體補助收入等都是農村家庭收入的來源。種養殖業方面的收入容易受到自然災害的影響，多元化經營收入不穩定性較大以及一些臨時性的收入，導致農戶家庭收入的穩步定。正因為農村家庭收入的復雜性、多樣性和不穩定性，在一定程度上對家庭收入的核定帶來了困難。農村低保實行的是差額救助，因此如何準確核算低保對象的家庭收入成為關鍵的環節。目前采用“農民人均純收入”的計算辦法主要是：家庭純收入一種植收入+養殖收入+多種經營收入+其它各項收入一生產成本；人均純收入一家庭純收入÷家庭常住人口。但在實際的具體操作過程中，由于程序復雜、項目繁多、計算繁瑣而難以具體實施，工作人員在如何認真計算、核算，也很難規范。例如農村居民的隱性收入、隱性就業、人戶分離等。

2.3缺乏有效的退出機制，應保盡保效果欠佳

由于貧困的發生受到多方面因素的影響，貧困現象是一種動態的發展過程。因此，對扶貧對象的識別與認定也是一個動態的過程，一部分貧困人口可以通過各種有效幫扶措施來實現脫貧，同時也有一部分非貧困人口因病、因災、因學等而返貧。當前的農村最低生活保障制度實施過程中福利依賴現象普遍存在，導致扶貧對象的動態管理機制、退出機制還不夠完善。從當前H縣的現實情況來看，大多數農村低保對象的家庭生計僅來源于農業收入或者出賣體力勞動來維持基本生活，具有很大的脆弱性，抵御風險能力低。當他們的勞動收入低于或者略高于每月政府發放的低保金時，他們寧愿不勞動而依賴政府每月發放的低保金收入。這種福利依賴導致的結果造就了農村中的懶漢，且他們更不愿意退出低保的救助體系。具有一定勞動能力的貧困人口無法退出，而因病、因災新產生貧困人口無法及時納入救助范圍。對于扶貧對象來說，通過各方面的幫扶行動讓他們盡快擺脫貧困，實現脫貧致富是最終的目的。但是政策資源極為有限，哪些已經脫貧的對象不能及時退出扶貧政策的覆蓋范圍，不但浪費了國家的資源，而且也不利于實現整個區域的全面脫貧。

2.4工作人員變動頻繁，嚴重影響工作開展

鄉鎮社會事務工作人員是農村低保工作的主力軍，但是這部分人員的編制并不歸屬于縣級民政部門。鄉鎮在調整社會事務人員的時候，沒有征求縣級民政部門的意見，隨意性很大，導致鄉鎮社會事務辦工作人員的變動極為頻繁，從而影響了農村最低生活保障制度工作的有效開展。

3進一步完善“兩項制度”銜接工作的對策建議

3.1完善貧困人口識別機制

“兩項制度”的有效銜接必須以完善的幫扶對象識別機制為前提和起點。通過對扶貧戶和低保戶的精確識別并將其進行分類，完善數據庫中幫扶對象的基本信息，有利于提高幫扶工作的針對性和對幫扶對象進行動態管理。因此，在具體工作中，各部門相關統計口徑力爭做到標準統一；在對象的識別上，務必要嚴格按照規范的程序進行，確保該項工作流程的公開、公正、公平，堅決禁止隨意修改指標和程序。

3.2確立“發展型”扶貧工作機制

在低保制度和扶貧制度的有效銜接過程中，前者具有兜底職責，只有確保其救濟功能的發揮，扶貧開發的“發展型”工作機制才能得以確立。因此，H縣要不斷增加資金投入，建立和完善農村低保制度，在低保水平不斷提高和扶貧對象基本生活得到保障的同時，但也要做好低保標準的控制工作，著力規避由于低保標準過高而導致“養懶漢”現象的產生。在低保制度做到既維持貧困農民的基本生活，又保有其參與扶貧開發的積極性之后，扶貧開發應從傳統的“救助者”角色中解放出來，致力于發展目標的實現，努力探索“發展型”工作機制，推進全縣的經濟發展和貧困人口收入的提高。H縣可從“差額立項”的方法確立扶貧項目、加強同步小康駐村、單位定點幫扶、開展對農村貧困勞動力進行技能的培訓、突出扶貧工作重點、推行產業化扶貧等方面來實現“發展型”的扶貧工作機制。

3.3加強部門之間合作，實現資源共享

力求保證包括扶貧、民政、統計監測等在內相關部門的思路統一，明確各自工作范圍和職責，加強相互之間有效協調，從而推動“兩項制度”工作的有效對接。實際工作中，可在精簡高效的組織原則之下，加強扶貧、民政和其他相關之間的聯系議會制度建設，主導單位為扶貧部門和民政部門，其他部門主要作為參與部門，相互之間共同討論、探索和突破“兩項制度”銜接中的各種難題。通過這一制度平臺，各部門之間經常性加強信息溝通，共同協商，實現資源共享，涉及到如幫扶信息、政策法規、辦事程序等資源可互相參考和利用，確保對建檔立卡幫扶對象做到“有進有出、能進能出、動態管理”。

3.4充實人力資源力量，提高人員素質

縣民政部門要加大對農村最低生活保障制度工作人員的業務技能培訓力度，不斷提高他們的管理水平，更好地適應新形勢下低保業務的發展要求。鄉鎮農村最低生活保障制度管理部門要不斷充實人力資源，解決當前鄉鎮低保工作人員一身兼多職而導致角色沖突的問題。另外，還要加強對農村最低生活保障制度覆蓋范圍內人員的申報前、享受后的核查工作，及時發現不符合政策救助的對象，及時清理，力爭做到程序透明、公開、公平，讓群眾滿意，讓政府放心，確保各項社會救助政策、城鄉低保政策真正惠及廣大貧困群眾。endprint