關于引導農村土地承包經營權有序流轉、發展適度規模經營的調研報告

項勁松

含山縣位于長江中下游平原，瀕臨全國第五大淡水湖一巢湖，是典型的“魚米之鄉”，曾榮獲全國品牌農業示范縣稱號。全縣共有8個鎮106個村，耕地面積51.3萬畝。近年來，我縣大力培育新型農業經營主體，積極引導他們參與農村土地承包經營權有序流轉，截至2017年一季度，全縣耕地流轉面積為35.2萬畝，占耕地總面積68.6%。

1土地流轉特點

1.1流轉主體多元化

受讓方從以前單一的農戶之間自發流轉，逐步發展到專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業等新型農業經營主體，形成了多元主體參與的格局。目前，專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉土地面積分別占總流轉面積的12.5%、27.2%、11.2%、25.5%。

1.2流轉方式多樣化

全縣在以轉包、租賃為土地流轉主要形式的基礎上，積極探索股份合作、互換、轉讓等多種方式。陶廠鎮正前水稻種植專業合作社以土地承包經營權入股參與合作社經營，開辟了土地股份合作社新模式。

1.3土地經營高效化

目前，全縣有40%的耕地集中在新型農業經營主體手中，土地的適度集中，促使新型農業經營主體不斷改善農業生產設施，購置使用新設備，廣泛推行新技術，極大提升農業標準化、機械化生產水平，流轉后的土地經濟效益明顯攀升。

2推進土地有序流轉主要做法

2.1成立組織，廣泛宣傳，解決“如何發動”問題

一是組織推動，在縣鎮村三級搭建土地流轉平臺，即縣級成立土地流轉服務中心、鎮級成立土地流轉分中心、村級成立土地流轉服務站和構建土地流轉信息員服務網絡，各機構主要從事土地流轉的信息發布、政策咨詢、合同簽訂、價格評估、糾紛調處等指導服務工作。二是示范帶動，自2009年開始，先后在運漕、仙蹤等鎮的行政村開展土地流轉試點，通過業務指導、資金支持等方式對試點村進行幫扶，積極探索形式多樣、主體多元的土地流轉道路，取得了良好的示范帶動效果。三是宣傳促動，利用鎮村廣播、手機短信、宣傳手冊等方式，廣泛宣傳土地流轉相關政策。結合新型職業農民培訓，開設“土地流轉政策”等課程，讓群眾充分了解土地流轉的程序、利弊以及流轉雙方的權利義務。

2.2按規操作，妥處矛盾，解決“如何規范”問題

一是嚴格程序，建立健全嚴格的土地流轉審查制度，主要包括對受讓方的資質審查和擬建項目審查。同時，2014年還成立了縣農村產權交易中心，引導、鼓勵農村土地承包經營權進入公共平臺交易，進一步規范土地流轉行為。二是合理定租，為避免流轉雙方因物價上漲導致租金實際水平下降而產生矛盾糾紛，我們確定我縣耕地流轉租金原則上按400斤/畝左右水稻計價，并參照當年國家糧食收購最低保護價用實物折算成現金兌付，土地流轉價格在縣基準價格上可適當浮動。三是妥處矛盾，縣級成立了農村土地承包經營權糾紛調解委員會，聘請熟悉農村土地承包政策的社會人士擔任調解員，專門做好土地承包經營權糾紛調解、政策咨詢、方法指導等，此舉受到了很多矛盾群體的好評。

2.3政策支撐，資金支持，解決“如何引導”問題

一是穩定土地承包關系，全面開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，頒發權屬證書，強化物權保護，為土地流轉奠定堅實的產權基礎。二是引導土地有序流轉，2013年，縣委、縣政府出臺《關于推進全縣農村土地流轉工作的意見》，進一步明確了我縣開展土地流轉工作的目標任務、方式方法、推進機制和鼓勵措施。2014年，縣政府出臺《促進現代農業發展扶持引導資金使用辦法》，加大對土地流轉工作的資金扶持，每年給予縣、鎮兩級土地流轉服務機構各1元/畝工作經費，用于合同管理、矛盾調處和檔案建設等，并對當年新增土地流轉面積500畝以上的村，給予每畝獎勵5元。三是鼓勵適度規模經營，通過政策引導、資金支持等方式，鼓勵、支持新型農業經營主體進行適度規模經營，其中對新建集中連片的1000畝以上的糧油生產基地、500以上的蔬菜種植基地和1000畝以上的水產養殖基地，分別一次性獎補10萬元、8萬元和10萬元等。

2.4技術促進，創新驅動，解決“如何增效”問題

一是提高產出效益，為提高適度規模經營的經濟效益，我們建立了縣級農業科技特派員制度和“包村聯戶”制度，加大對廣大農民尤其是新型農業經營主體的指導、服務力度。以新型農業經營主體為依托，以建設示范基地為目標，積極實施農業部糧油高產示范片項目，大力推進農機農藝融合、良種良法配套，農業先進生產技術應用水平明顯提高，全縣科技對農業貢獻率達55%，機械化耕種收綜合水平達65.5%。二是推進資本變現，在全省率先開展農村土地承包經營權抵押貸款，最大限度釋放土地改革紅利，為規模經營的新型農業經營主體解決資金短缺困難開辟了全新的通道。縣財政設立1000萬元風險補償資金，專項用于貸款行出現償貸風險時的損失補償。目前，全縣共發放了14筆土地承包經營權抵押貸款，總金額1460萬。三是實現雙方共贏，農民可以通過流轉土地，獲得可觀的租金。據統計，全縣流轉總面積35.2萬畝，按每畝流轉租金600元/年計算，共計2.11億元，全縣36萬農民，人均可增加收入587元。

3存在問題

3.1部分農民認識不到位

部分承包土地的散戶和小經營戶滿足于目前自己手中少量土地獲取的利益，不愿意把土地再流轉給農業企業和專業大戶。一些思想保守的“老”農民不了解政策，擔心土地流轉后會喪失自己的承包經營權，也不愿將土地流轉出去。

3.2土地流轉機制不健全

我縣雖然建立了縣鎮村三級土地流轉服務平臺，但由于鎮農經機構撤并后，鎮級沒有專門機構、專項經費承擔農村經管工作職責，目前土地流轉服務工作依靠鎮農技站兼職代管，人員較少、業務不專，工作機制不夠完善。

3.3土地流轉程序欠規范

在實際操作過程中，由于農民法律意識淡薄，一些土地流轉行為都是農戶之間的私下行為，往往出現流轉雙方不簽訂合同以及簽訂合同不規范、不備案等現象，加上二輪土地承包距今時隔較長，“一書一證”遺失較多，導致出現矛盾糾紛時無據可依。endprint

3.4部分土地經營粗放化

雖然全縣農業生產機械化水平在逐年提高，但是據調查統計，全縣900個承包30畝以上土地的經營主體中，至少還有一半以上仍處在粗放式經營狀況下。因為從事農業規模開發需要較大的資金投入，而許多經營主體財力有限，流轉土地后難以在“集約化、標準化、高效化”上下功夫。

3.5就業保障制度不完善

我縣約有18萬農村勞動力，除去在外經商、務工的10萬人，還有8萬勞動力留在本地。流轉土地的農民雖然可以獲得土地租金，但是同時也失去了可以耕耘勞作的土地。無論從滿足正常勞動需求的層面，還是從提高轉讓農戶收入的角度，都必須要解決失地農民的就業問題。

4建議

4.1切實轉變思想觀念

過去抓土地流轉工作強調“行政推動”，現在要強調“政策引導”；過去強調“大規模”流轉，現在要強調“適度”規模經營；過去強調流轉“數量”，現在要強調“數量、質量、效益”并行。按照中央要求，不搞土地流轉大躍進、不搞強迫命令、不搞瞎指揮，要堅持依法自愿有償原則，尊重農民的流轉主體地位，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。

4.2把握土地經營規模

中央、省委文件針對適度規模經營的“度”，提出對“兩個相當于”要重點扶持，即土地經營規模相當于當地戶均承包地面積10至15倍、務農收入相當于當地二三產業務工收入的，應當給予重點扶持。依照我縣實際測算，全縣耕地面積51.3萬畝，農戶8.7萬戶，戶均耕地約6畝，綜合我縣農村勞動轉移程度、農業科技應用水平和社會化服務組織發展水平等多方面因素，我縣土地經營“適度”規模在500畝以下。

4.3建立風險防范機制

加快建立土地流轉準入、風險評估和監督保障制度。對受讓方特別是工商企業流轉農戶承包地的，要嚴格審查其企業性質、經營范圍、投資能力、技術水平、流轉用途、流轉價格、經營風險等關鍵要素。同時，在目前土地流轉資金一年一付的基礎上，探索流轉資金預付制度和風險保障金制度，即土地流轉協議達成后，受讓方須繳足流轉期的租金后方可用地，且流轉面積達到一定規模時，還須繳納一定的風險保障金。

4.4引導失地農民就業

不斷拓寬流出土地的農民就業途徑，促使失地農民逐漸擺脫土地的束縛。對于有一技之長，愿意進城務工的失地農民，可以通過政府、企業聯合舉辦招聘活動，優先吸納，“進城務工就業一批”；對于有經商門路，愿意創業的人員，綜合運用各種優惠政策，鼓勵其自己創業，“政策鼓勵創業一批”；對于留著當地，愿意繼續從事土地農業生產的，可以加入當地大戶承包或者企業經營的規模農業，“農場職工解決一批”；對于有年齡偏大，家庭困難，身體不好，難于實現就業的人員，勞動保障部門聯合其他各部門，通過開發公益性崗位，“政策幫扶解決一批”。endprint