法治視角下我國體育公共服務政府責任研究

崔世君

（浙江工商職業(yè)技術(shù)學院體育與軍事教學部，浙江 寧波 315012）

自從國家頒布《全民健身計劃綱要》以來，中央及各級地方政府和各相關(guān)職能部門以倡導公民權(quán)力、公共利益和公共服務為宗旨，以愛民、親民、便民、利民為目標，著眼于構(gòu)建我國新形勢下的體育公共服務體系。2017年5月發(fā)布的《體育事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃》把建設健康中國和深化體育事業(yè)公共服務體系作為全面建成小康社會、協(xié)調(diào)推進“四個全面”、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要環(huán)節(jié)。這要求政府在深化行政管理體制改革，提高政府內(nèi)在的公共服務能力與水平，加強服務型政府的內(nèi)功修煉的同時，對政府在為民服務中的服務能力、服務意識和責任意識提出了更高的要求。

1 體育公共服務界定和政府責任的界定

公共服務是政府或政府委托的第三機構(gòu)為滿足公民需要而提供的各種公共物品或服務，體育公共服務是公共服務的其中一項服務。設立體育公共服務的目的是為了維護民族的強體功能、保障政府執(zhí)政手段、滿足廣大人民群眾的健康狀況、改善國民身體素質(zhì)。體育公共服務是政府在行使自身行政職能在體育與健康衛(wèi)生的延伸與實現(xiàn)。

政府責任包含政府職責和政府任務兩個方面。政府職責服務型政府在行使行政職能是所應該承擔的一種義務，政府部門和相關(guān)的公職人員本著從大眾的根本利益出發(fā)的原則，必須履行法律、國家所給予的權(quán)力和功能為人民提供必要的服務、協(xié)調(diào)體育公共服務過程中提供者、生產(chǎn)者和消費者之間的關(guān)系與矛盾，實現(xiàn)基本公共產(chǎn)品供給與服務均等化，維護體育公共服務在實施過程中的利益分配和社會秩序的維護以及承擔因其本身未能盡職所帶來的后果。政府的任務就是以公平、公正、合理、科學、效益、效率、和諧為目的，科學運用公共權(quán)力、公共資源的配置、公共信息的發(fā)布、公共關(guān)系的協(xié)調(diào)，采用多種形式的供給方式，最大限度地滿足全體公民體育公共服務需要。

2 政府在體育公共服務中的地位與責任

我國《憲法》規(guī)定，國家行政機構(gòu)的基本功能主要有2個方面：一是公共職能；二是政治統(tǒng)治功能。政府之所以有這樣的地位和權(quán)力，是現(xiàn)代政府與廣大人民群眾之間達成的一種政治契約，是公民集體賦予的，并且希望所賦予的政府提供高質(zhì)量、高效率、高標準、多層次、全方位的服務。毛澤東同志在黨的七大報告中明確指出：中國共產(chǎn)黨與其它政黨的明顯差別就在于緊密聯(lián)系群眾，全心全意為人民服務。鄧小平同志也在不同場合多次提出領(lǐng)導就是服務的思想，“責任政府”就是鄧小平思想中國化的最好縮影，進一步為政府在公共服務體系中的地位與責任奠定了堅定的思想基礎。2015年2月習近平在《中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十次會議》上強調(diào)：實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢與全民族人民身體素質(zhì)緊密相連，與中國體育強國息息相關(guān)，并在黨的十屆四中全會上進一步提出政府在繁榮經(jīng)濟、參與公共服務建設中的重要性，提出法治政府、執(zhí)法責任制等一系列有關(guān)政府地位和責任的重要論述。

隨著社會經(jīng)濟水平的不斷推進，在新的公共服務理論的影響下，國內(nèi)廣大民眾對政府的現(xiàn)有的管理模式提出了質(zhì)疑，并要求政府對現(xiàn)有的服務體系進行重構(gòu)。黨的十六大報告首次把公共服務列入到政府的基本職能，并在2004年明確提出在我國建設“服務型政府”的執(zhí)政目標。

美國著名的行政管理學家斯塔林認為政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。我國著名的政治學家蔣勁松提出：政府的責任是憲法中嚴格規(guī)定并存在的，是以政治性、法律性為基礎，其包含的政府責任除了需要履行其相應的義務，還需要承擔憲法上的不利后果與影響對政府的制裁與懲罰 。公共服務區(qū)別于其它服務最關(guān)鍵的是其具備公共性、非競爭性和非排他性，而相關(guān)憲法與法律規(guī)定政府是公共服務最主要也是最重要的提供者，因此政府部門和相關(guān)公職人員都應該遵循法律的條款，履行法律、社會、公民所要求的義務，承擔起公共服務的應為責任。

3 我國體育公共服務政府責任體系存在的問題及成因

在當今經(jīng)濟高度發(fā)展的社會中，國家的管理水平對體育公共服務的發(fā)展是至關(guān)重要的。進入21世紀以來我們國家相繼制定和出臺了一系列有關(guān)體育公共服務的方針政策，體育公共服務也因此得以迅猛發(fā)展，然而，由于缺乏政府必須的財政預算投入、法律法規(guī)政策不完善、政策措施保障機制還欠缺、監(jiān)督管理工作不到位、責任意識和追究機制不落實等一系列問題，導致體育公共服務起步低、各地發(fā)展不均衡、服務體系不健全、意識比較薄弱、遠遠不能滿足廣大人民群眾的體育文化需求。

3.1 缺乏政府必須的財政預算投入

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷深入與發(fā)展，國家、私營企業(yè)、個人和非營利機構(gòu)共同參與體育公共服務的局面已基本形成，但就現(xiàn)有的我國社會現(xiàn)狀，國家仍是體育公共服務投入的主要承擔者，而且財政投入還應隨著社會的發(fā)展和人民群眾的需求而逐年加大。（1）財政投入不斷增加，但實際有效投入仍顯不足。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，自從2001年7月北京成功申辦奧運會以來，國家每年對體育公共服務財政投入的量，從2002年的88.63億元到2013年的299.08億元，增幅達330%，但從體育公共服務財政投入占GDP的比重卻從2002年的0.074%下降到2013年的0.053%，占財政支出比重更是從2002年的0.40%下降到2013年的0.21%，并且群眾性體育事業(yè)支出只占體育事業(yè)財政支出的8%～9%。（2）體育公共服務財政投入結(jié)構(gòu)不合理。①我國東西部地區(qū)財政投入差距較大。近年來，國家加大對中西部地區(qū)的經(jīng)濟建設投入，國家采用政府財政補貼的形式對中西部地區(qū)和農(nóng)村邊遠地區(qū)的體育公共服務進行傾斜性資金投入，而對于體育公共服務財政的投入主要還依靠地方性投入，但我國的地方性財政投入與支出按照“量入為出”的原則，由于不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展等種種原因，經(jīng)濟發(fā)展水平強弱對于體育公共服務資金的投入差距明顯，如2013年，上海、北京、廣州的人均體育經(jīng)費為11.4元、5.3元和7.8元，而中西部地區(qū)卻少得可憐，貴州、安徽和青海分別為0.9元、0.8元和0.1元，差距十分巨大。②城鄉(xiāng)間體育公共服務資金投入差距較大。由于城鄉(xiāng)對地區(qū)的經(jīng)濟貢獻量不同、交通信息程度不同和城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展程度等原因，各地區(qū)在不同程度上會加大城鎮(zhèn)體育公共服務方面的投入量，而自然而然地減少農(nóng)村體育資金的投入。③項目投入不合理。各政府部門，尤其是各地區(qū)主要負責人往往十分注重自己在職內(nèi)的政績工程，往往喜歡把有限的資金投放到一些形象性體育文化工程、體育場館建設和舉辦大型體育賽事上，而對于基礎性體育設施、群眾性體育活動方面的經(jīng)費確很少，很難做到惠之于民。

成因分析：（1）我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展不均衡原因。目前我國的社會經(jīng)濟發(fā)展還處于初級階段，相對于體育公共服務發(fā)達國家還是明顯處于生產(chǎn)力不發(fā)達、財政資金收入欠缺、人多底子薄，公共服務基礎相對比較差，且政府把大量的資金用于經(jīng)濟建設和城鎮(zhèn)發(fā)展上面，對公共事業(yè)特別是體育公共服務領(lǐng)域投入的量還是偏低，長期實施的“二元制”經(jīng)濟發(fā)展模式導致各級政府重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村、重經(jīng)濟輕服務的現(xiàn)象，再加各地政府往往把有限的資源投放到城市的體育公共服務，使城鄉(xiāng)體育公共服務的差距越來越大，加速了體育公共服務事業(yè)的不均衡。（2）國家財稅投入與支出制度存在缺陷。由于我國經(jīng)濟的整體還不夠發(fā)達，國家能夠支配的財政預算還不足以滿足各地的體育公共服務事業(yè)的發(fā)展與需求，因此我們國家目前采用的體育公共服務事業(yè)預算和支出主要采用的還是財政轉(zhuǎn)移支付稅收返還制度。而近年來由于東西部地區(qū)的發(fā)展存在著不均衡的現(xiàn)象，各地可支配的經(jīng)濟總量存在著非常大的差異，因此導致了地區(qū)間的體育公共服務投入差異逐步擴大，再加上國家財政引導機制還不是很完善，地方政府從民間吸引體育公共服務資金的方式和渠道還是比較少，嚴重地影響了各地區(qū)的公共服務事業(yè)的發(fā)展。

3.2 政策保障及監(jiān)管機制不到位

（1）政策保障體系尚未建立。目前我國憲法尚未對公共服務方面的規(guī)范和實施制定相關(guān)的條例，現(xiàn)有的各類有關(guān)體育公共服務層面的制度主要是由國務院體育行政部門起草制定并實施的，從這些現(xiàn)有的法律法規(guī)從內(nèi)容上來看大部分是以規(guī)范競技性體育、體育場館的建設管理與運動項目管理為主，而對于群眾性體育文化服務內(nèi)容、權(quán)益、標準等方面描述簡單粗糙，缺乏剛性的約束和統(tǒng)一的政策保障體系。（2）行政執(zhí)法和監(jiān)管機制不到位。體育公共服務在具體實施過程中需要通過法律規(guī)制進行有效的運行，但也存在著有法不依、監(jiān)管不全、執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不嚴、違法不糾的現(xiàn)象，行政執(zhí)法意識淡薄、監(jiān)管力度不大等現(xiàn)象。

成因分析：（1）目前我國體育領(lǐng)域的法律法規(guī)在制定時民主的參與性相對比較低，造成有關(guān)體育法規(guī)的規(guī)范性、專業(yè)性、實用性和針對性不強，像2009年出臺的《體育法》在很多法律規(guī)范條文方面還存在著一些欠缺。（2）在制定過程中由于缺少群眾性意見，也缺少科學性的研究與分析，使群眾性體育文化服務內(nèi)容、權(quán)益、標準等方面表述不清，給后續(xù)的體育公共服務造成了一些障礙和影響。在具體實行過程中，由于政府信息傳遞、信息公開、信息透明度還存在著一些瑕疵，使許多公共服務不能貼近廣大人民群眾的意愿與需求，使體育公共服務供給與需求造成了嚴重的脫節(jié)，形成了體育公共服務發(fā)展嚴重的滯后。（3）體育公共服務行政執(zhí)法與監(jiān)管由于先天法律缺陷，所以在機構(gòu)設置、監(jiān)督體系等方面存在著嚴重的不完善性，各地的行政法規(guī)各異使各地區(qū)間在實行相同公共服務項目時存在不應有的差異性，給具體執(zhí)行者和享受者造成了一些阻礙和困惑。（4）體育公共服務體系缺乏有效的行政執(zhí)法和監(jiān)管機制，致使政府在政策制定、政策執(zhí)行、服務供給、績效評價等方面一直處于“裁判員與運動員”于一身的管理模式，一方面缺乏提供優(yōu)質(zhì)體育公共服務的初心和動力，另一方面也難以做到有效的職能監(jiān)督。

3.3 責任意識和追究機制不落實

我國社會經(jīng)過長久的法治建設，特別是近年來在以習近平總書記為核心的黨中央，在全面推進以法治國、以法治黨的社會主義制度建設中取得了一定的成效，各級政府和相關(guān)職能部門的服務意識有了明顯的提高，但是由于歷史的原因，“職責同構(gòu)”現(xiàn)象突出，社會上“官本位”的思想還是非常嚴重，以言代法、權(quán)大于法、責不罰權(quán)等思想在普通公務人員的身上還留著比較明顯的痕跡。盡管各級政府加大了公務員行政改革，提高了辦事效率，但隨著政府轉(zhuǎn)型的進一步推進，我國體育公共服務供給體系呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，體育公共服務活動形式和需求逐漸向橫向發(fā)展，呈現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的特征，各部門間的邊界更加模糊、責任更加不清、協(xié)調(diào)更加困難、績效更加低下，最終導致各職能部門間互相推諉、相互扯皮、推責邀功現(xiàn)象的形成，嚴重地影響了體育公共服務工作的開展。

新公共服務理論認為，行政追究機制是保障政府實現(xiàn)的重要機制之一。有責任不問責、有問題不追究，政府責任就不能得到真正的落實，要在全社會強調(diào)要有責任意識，特別是各級政府公務人員需要遵循“權(quán)力——責任——后果”意識，即職能人員在使用人民給予你權(quán)力的同時肩負著法律與行政責任，并需承擔自己在使權(quán)力、行為時可能產(chǎn)生的后果。如果在現(xiàn)實社會中不嚴格落實追究機制，必然會影響了法律的公正性、權(quán)威性和政府部門的公信性，影響了政府公共服務的可執(zhí)行性，致使政府在履行體育公共服務責任不到位。

成因分析：體育法律責任在法律的條文中存在設置邏輯不是非常嚴密、政府行政職能定型化、體育社會組織碎片化現(xiàn)象嚴重，權(quán)力與責任、權(quán)益與義務之間的對應關(guān)系不是十分清晰，問責機制在關(guān)鍵問題上缺乏規(guī)范性、科學性、合理性和有效性。在具體操作層面缺少標準化、程序化機制流程作業(yè)，在界定政府、部門和政府官員的行為時沒有明確該做什么事、應承擔什么責任；不該做什么事、應承擔什么后果，由于沒有一整套可操作的體育公共服務問責機制，使我國整體的體育公共服務責任意識和執(zhí)行能力得不到提高。

缺乏科學、完善、公正的追究制度也是導致公共服務工作順利進行的重要原因。追究制度不規(guī)范、監(jiān)督過程有缺陷、追究工作不到位，容易出現(xiàn)出了問題找誰問責、在哪些方面需承擔責任、在哪些問題上應承擔后果等問題上出現(xiàn)模糊不清、模棱兩可的局面，難以做到有效監(jiān)管、有效提醒、有效遏制。另外由于監(jiān)管單位與被監(jiān)管存在著裙帶關(guān)系、責權(quán)界面不清，因此在具體監(jiān)督、管理、督促等工作時存在責任追究不徹底、不到位等現(xiàn)象，給相關(guān)工作帶來了一定的隱患，嚴重影響了追究責任機制的進一步落實。

4 結(jié)論與建議

政府轉(zhuǎn)型將是“十三五”期間改革的關(guān)鍵，這已是職能部門和相關(guān)學者的共識。政府轉(zhuǎn)型的核心問題是如何建設成為一個具有法治性、責任性、多元性的服務型政府，而公共服務的供給和需求是擺在當前各級政府面前急需解決的一個政治和民生任務，而體育公共服務作為公共服務體系的重要部分，作為實現(xiàn)中國夢、建設體育強國的重要基礎，政府在實現(xiàn)體育公共服務體系中的地位和責任感將越來越重。

但目前政府在承擔體育公共服務的同時還存在著，如缺乏政府必須的財政預算投入、政策保障及監(jiān)管機制不到位、責任意識和追究機制不落實等問題，致使體育公共服務效率低下、不能滿足廣大人民群眾的健康需求和實現(xiàn)強國健體的中華民族偉大復興的中國夢的需求。因此，應從以下幾個方面加強體育公共服務政府責任體系的構(gòu)建：（1）強化政府行政服務、行政執(zhí)法的法治環(huán)境，努力營造一個良好的體育公共服務發(fā)展法治氛圍；（2）強化體育公共服務意識和責任意識，加強職能部門責任履行能力，提高行政執(zhí)行能力，健全政府相關(guān)法律法規(guī)，努力提高政府自身的工作時效性、便民性、高效性，把提高公共服務意識、責任意識、服務水平、服務態(tài)度、服務能力作為考核一個部門或每個個體工作業(yè)績的重要內(nèi)容，進一步完善政府部門，特別是政府主要負責人的公共服務激勵與約束機制，加大激勵和懲罰力度；（3）深化行政辦事的問責機制，建立科學、規(guī)范、健全、高效的行政問責體系；四是健全監(jiān)督、追究責任機制，打造法治政府、陽光政府、廉潔政府。

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