公共文化設(shè)施PPP建設(shè)路徑研究

林君榮 李新鵬

（1.臺(tái)州市圖書館 浙江臺(tái)州 318000）

（2.清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院 北京 100089）

1 引言

社會(huì)力量參與公共服務(wù)建設(shè)，能有效彌補(bǔ)政府功能失靈，提高公共設(shè)施建造運(yùn)營(yíng)的效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的雙贏[1]。2017年7月21日，國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》，這表明政府對(duì)于社會(huì)力量參與公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的大力支持。近年來(lái)，各地在公共文化服務(wù)中引入PPP（Public-Private-Partnership，政府和社會(huì)資本合作）模式的探索出現(xiàn)了許多鮮活的案例。郭峰、李艷芳等人結(jié)合實(shí)際情況，認(rèn)為PPP模式適用于我國(guó)的公共文化建設(shè)領(lǐng)域，能夠有效節(jié)省政府在文化建設(shè)領(lǐng)域投入的資金，減少文化場(chǎng)館的建設(shè)時(shí)間并提高質(zhì)量，提高文化經(jīng)營(yíng)的效率，推動(dòng)文化事業(yè)的發(fā)展[2-3]。張曉敏等人對(duì)文化設(shè)施如何使用PPP模式進(jìn)行了探索，為引入社會(huì)力量進(jìn)入公共文化設(shè)施建設(shè)提供參考[4]。而張惠、劉倩等人主要分析了民間資本進(jìn)入公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的障礙和難點(diǎn)，并有針對(duì)性地提出對(duì)策[5-6]。溫嶺市檔案館、麗水市圖書館和溫嶺市橫峰街道文化站（以下簡(jiǎn)稱“橫峰文化站”）作為當(dāng)前有限的幾個(gè)公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目，具有極大的研究?jī)r(jià)值。本文主要分析了溫嶺市檔案館、麗水市圖書館和橫峰文化站這3個(gè)公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目，總結(jié)了公共文化項(xiàng)目使用PPP模式的優(yōu)點(diǎn)以及公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，并對(duì)今后的公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)路徑提出建議。

2 公共文化設(shè)施項(xiàng)目使用PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

2.1 有效解決了政府在文化設(shè)施建造時(shí)的融資難問(wèn)題

麗水市圖書館總建筑面積約34 000m2（包括地下停車庫(kù)17 000m2），整體概算3.036億元。溫嶺市檔案館總建筑面積約14 000m2（包括地下停車庫(kù)2 000m2），整體概算1.065億元。如果上面兩個(gè)項(xiàng)目直接由政府出資建造，對(duì)于政府的財(cái)政壓力十分巨大，而運(yùn)用了PPP模式之后，項(xiàng)目建造由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)提供資金、開展設(shè)施建設(shè)，政府在設(shè)施建造完成之后一定期限內(nèi)（麗水市圖書館13年，溫嶺市檔案館10年）分期付完前期測(cè)算好的款項(xiàng)。橫峰文化站從建造到運(yùn)營(yíng)共花費(fèi)0.19億元，建筑面積約8 000m2，至今政府補(bǔ)助只有14萬(wàn)元，基本沒有增加政府的財(cái)政壓力。可見，公共文化設(shè)施項(xiàng)目采用PPP建設(shè)模式，既緩解了政府融資難題，而項(xiàng)目的建造由項(xiàng)目公司自負(fù)盈虧，又解決了政府單獨(dú)建造時(shí)所需要承擔(dān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。政府只負(fù)責(zé)政策風(fēng)險(xiǎn)，有效提高了社會(huì)力量的資金利用效率，形成了政府和社會(huì)力量雙贏的局面。

2.2 有效提高公共文化設(shè)施建設(shè)效率

溫嶺市檔案館建造期間，根據(jù)所支出的資金給予8%的利息補(bǔ)助，而在檔案館建成即在項(xiàng)目公司交鑰匙之后，政府每年歸還本金的10%和9%的利息補(bǔ)助。這意味著，設(shè)施建造越快完成，項(xiàng)目公司越快回籠資金。如果項(xiàng)目公司按期建造完成并通過(guò)安全驗(yàn)收，國(guó)家財(cái)政部將對(duì)項(xiàng)目公司直接獎(jiǎng)勵(lì)人民幣80萬(wàn)元。麗水市圖書館預(yù)計(jì)建設(shè)時(shí)間為2年，建成后給予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)13年（主要是地下停車庫(kù)），并且每年返還3 200萬(wàn)，同溫嶺市檔案館項(xiàng)目一樣，項(xiàng)目公司越快完成建造就能越快回籠資金。經(jīng)濟(jì)效益推動(dòng)項(xiàng)目公司更加有效率地完成設(shè)施的建設(shè)。正是在這樣的利益驅(qū)動(dòng)下，項(xiàng)目公司發(fā)揮出主觀能動(dòng)性，更快更好地完成項(xiàng)目建設(shè)。溫嶺市檔案館原預(yù)計(jì)最長(zhǎng)30個(gè)月完成設(shè)施建造，現(xiàn)在僅花21個(gè)月就完成了。

2.3 有效提高公共文化設(shè)施運(yùn)營(yíng)效能

橫峰文化站[7]合理運(yùn)用PPP模式，使其文化事業(yè)蓬勃發(fā)展。文化站在2013年至2015年期間開展各類文化體育培訓(xùn)活動(dòng)187期，培訓(xùn)5 000多人，免費(fèi)播放電影660場(chǎng)，開展各類文藝演出450多場(chǎng)（其中公益性演出280多場(chǎng)）。這樣規(guī)模的文化活動(dòng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級(jí)別的文化站極為少見。橫峰文化站PPP項(xiàng)目的收入來(lái)源分為3個(gè)部分：①政府購(gòu)買文化服務(wù)。文化站項(xiàng)目公司于2007年創(chuàng)辦了一個(gè)依托市場(chǎng)生存的文藝團(tuán)體——“臺(tái)州東海明珠藝術(shù)團(tuán)”。藝術(shù)團(tuán)成立后經(jīng)營(yíng)良好，打造了優(yōu)質(zhì)文化品牌，承接了很多當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)的文化活動(dòng)。②文化產(chǎn)業(yè)。項(xiàng)目公司下設(shè)影視娛樂、文藝培訓(xùn)、廣告?zhèn)鞑ァ⑽幕a(chǎn)業(yè)四大服務(wù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行了電影、藝術(shù)團(tuán)體表演等文化產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)收。③非文化產(chǎn)業(yè)。項(xiàng)目公司聯(lián)合社會(huì)力量創(chuàng)辦了超市、美容、皮革等多家經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在當(dāng)?shù)貜V受歡迎，收入良好。橫峰文化站通過(guò)各種文化和非文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，平均年創(chuàng)利約180萬(wàn)元。其一直按照4:3:3分配經(jīng)營(yíng)收入，即40%用于專業(yè)人才的工資福利和修繕經(jīng)費(fèi)，30%用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和還貸付息，30%用于公共文化活動(dòng)。也就是說(shuō)，經(jīng)營(yíng)收入的70%用于文化事業(yè)發(fā)展，30%用于還款。政府針對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷奈幕枨螅瑢?duì)文化活動(dòng)有選擇性地向社會(huì)擇優(yōu)購(gòu)買，能夠保持文化站的文化活力。在文化設(shè)施運(yùn)營(yíng)當(dāng)中，如能將政府購(gòu)買規(guī)范化、競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)化服務(wù)普遍化、民眾的文化需求公開化，必然能達(dá)到政府節(jié)省開支、社會(huì)力量贏得利益和民眾獲得更豐富文化生活的三贏結(jié)果。

3 公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)

3.1 社會(huì)性

文化活動(dòng)能夠提升民眾的素質(zhì)，而素質(zhì)的提升能促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，故政府應(yīng)該將文化發(fā)展納入到社會(huì)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中去。這種隱形的提升對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的區(qū)域來(lái)說(shuō)是非常重要的。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使人們過(guò)上了富足的生活，而富足的人需要提升自己的精神境界。精神文明應(yīng)該和經(jīng)濟(jì)文明共同發(fā)展，這樣才能走得更快更遠(yuǎn)。假如一個(gè)區(qū)域有圖書館、文化館、大劇院等設(shè)施的存在，所在區(qū)域的民眾會(huì)更加地文明而有素質(zhì)，這也是文化設(shè)施建設(shè)的社會(huì)性體現(xiàn)。

公共文化設(shè)施建設(shè)對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，是一項(xiàng)惠民工程。如何讓這些公共文化設(shè)施更受民眾的歡迎，讓整個(gè)工程建設(shè)更加有效，讓政府的資金投入更能發(fā)揮惠民作用，讓民眾有更多的文化成果獲得感，這些都需要社會(huì)參與。PPP項(xiàng)目的一大特點(diǎn)就是社會(huì)資金、社會(huì)力量的參與。一個(gè)文化項(xiàng)目只有受到當(dāng)?shù)孛癖姷某浞终J(rèn)同，才能避免場(chǎng)所閑置和資金浪費(fèi)，也能使其更具社會(huì)性。

3.2 獨(dú)特性

公共文化設(shè)施PPP具有聚集人氣、帶動(dòng)周邊房產(chǎn)、促進(jìn)商業(yè)繁榮的作用。橫峰文化站經(jīng)常在站內(nèi)舉辦各種文化體育活動(dòng)，使橫峰文化站附近成為了新的人口聚集地。文化站沒有建立時(shí)，附近的一間房屋拍賣，8萬(wàn)元的保底價(jià)流拍兩次；文化站建成開放后，該房屋隨即以16萬(wàn)元的價(jià)格拍賣出去，現(xiàn)在已經(jīng)升值至500萬(wàn)元，由此可見橫峰文化站對(duì)所在地人氣的帶動(dòng)作用之大。而橫峰文化站主體大樓一層臨街的商鋪出租，一間商鋪一年的租金在十幾萬(wàn)到二十幾萬(wàn)不等，這筆資金反哺文化事業(yè)，能提供更好的文化活動(dòng)。因此，文化設(shè)施（圖書館、文化館、大劇院等）建設(shè)能夠帶動(dòng)城市新區(qū)的吸引力，提升城市整體的品位。

公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目應(yīng)該考慮到文化設(shè)施提升城市品質(zhì)、聚集人氣這一特點(diǎn)，將文化設(shè)施附近地塊的升值考慮到文化設(shè)施的收益當(dāng)中去。文化項(xiàng)目本身大多是公益項(xiàng)目，公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目應(yīng)該考慮這種隱形的升值。所以文化設(shè)施的建設(shè)應(yīng)該劃入政府建設(shè)規(guī)劃，將公共文化設(shè)施的PPP項(xiàng)目連帶附近的場(chǎng)所，打包成一個(gè)更大的項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)。例如麗水市圖書館，其選址在一個(gè)公園當(dāng)中，其地下停車庫(kù)總面積約1 7000m2，除員工使用的3 000m2外，其余均可進(jìn)行商業(yè)營(yíng)利，而地面上的約400m2商鋪的特許經(jīng)營(yíng)更是能夠進(jìn)行更好的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這樣的“打包”（即打包文化設(shè)施及其附近的場(chǎng)所成一個(gè)綜合性PPP項(xiàng)目），才能吸引更多的社會(huì)力量參與到公共文化設(shè)施PPP建設(shè)當(dāng)中來(lái)，發(fā)揮社會(huì)力量的能動(dòng)性，提升文化設(shè)施附近商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的繁榮程度。

3.3 形式的多樣性

（1）不同的文化設(shè)施具有不同的聚集人氣的效果。公共文化設(shè)施的多樣性決定了公共文化PPP項(xiàng)目形式的多樣性。麗水市圖書館本身基本沒營(yíng)利項(xiàng)目，因地制宜地提供了地下停車庫(kù)進(jìn)行創(chuàng)收。橫峰文化站針對(duì)附近居民對(duì)于藝術(shù)的熱衷開展文藝培訓(xùn)活動(dòng)進(jìn)行創(chuàng)收。不同的文化設(shè)施會(huì)吸引不同性質(zhì)的人流。比如圖書館更多的是對(duì)于房地產(chǎn)品質(zhì)的提升，文化廣場(chǎng)對(duì)于人流量有一定的提升，電影院帶來(lái)消費(fèi)人群，博物館帶來(lái)旅游人群，文化館帶來(lái)文藝人群。而公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目應(yīng)該針對(duì)吸引過(guò)來(lái)的不同性質(zhì)的人群開展不同的經(jīng)營(yíng)方式。

（2）不同的文化設(shè)施建設(shè)需要不同的市場(chǎng)模式。以演藝和娛樂為主的文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目本身就是一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，而許多公益性的文化項(xiàng)目同樣能營(yíng)造和實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的文化產(chǎn)業(yè)氛圍。比如，文化館、博物館可以采用藝術(shù)培訓(xùn)以及文物、字畫鑒賞等方式帶動(dòng)藝術(shù)品市場(chǎng)和文創(chuàng)產(chǎn)品的興旺和發(fā)展。即使像圖書館、檔案館這類純公益性的設(shè)施，也能提供一定面積和期限的特許經(jīng)營(yíng)，提供如文化用品、電腦耗材、咖啡店、書店等特色文化商品公共服務(wù)，以項(xiàng)目公司打包經(jīng)營(yíng)的方式，達(dá)到一定的PPP項(xiàng)目的服務(wù)收入，減少政府的補(bǔ)貼支出。一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目應(yīng)該是和文化設(shè)施相輔相成、相互促進(jìn)的，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)該為人們參加文化活動(dòng)提供便利，從而吸引更多的人參與到這個(gè)文化活動(dòng)當(dāng)中。

（3）不同文化設(shè)施盈利多少有差異。根據(jù)盈利的多少，可將公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目分為“使用者付費(fèi)”“政府補(bǔ)貼”和“政府付費(fèi)”3種形式，大部分的公共文化設(shè)施采用的是“政府付費(fèi)”和“政府補(bǔ)貼”的形式。例如，麗水市圖書館和溫嶺市檔案館使用的就是“政府付費(fèi)”的形式，而橫峰文化站屬于“政府補(bǔ)貼”的形式。公益性的文化設(shè)施不能強(qiáng)硬地改變?yōu)闋I(yíng)利性的文化設(shè)施，畢竟文化設(shè)施最重要的功能還是提供公共文化服務(wù)，除此之外的營(yíng)利行為只是為了反哺文化活動(dòng)。所以，政府應(yīng)該針對(duì)不同的文化設(shè)施，提供不同的財(cái)政扶持計(jì)劃。

4 公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)路徑

4.1 總體規(guī)劃、分步實(shí)施公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目

公共文化設(shè)施是政府項(xiàng)目，在具體建設(shè)過(guò)程中，公共文化設(shè)施采用PPP項(xiàng)目，具有緩解融資難、提升建造運(yùn)營(yíng)效率的優(yōu)點(diǎn)。區(qū)域內(nèi)的文化設(shè)施布局需要總體規(guī)劃，對(duì)于這些設(shè)施建設(shè)，哪些需要采用PPP方式建設(shè)，同樣需要有一個(gè)總體規(guī)劃。在編制規(guī)劃時(shí)需要進(jìn)行充分的論證，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)需求以及社會(huì)總體發(fā)展規(guī)劃，按照時(shí)間先后分步實(shí)施。編制規(guī)劃時(shí)，既要在PPP總量上進(jìn)行有效的總體規(guī)劃，避免一哄而上導(dǎo)致總量失控，又要按照社會(huì)對(duì)不同文化設(shè)施的需求作一個(gè)輕重緩急的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，盡快升級(jí)改造社會(huì)急需的文化設(shè)施，滿足社會(huì)的文化需求。一旦形成總體規(guī)劃，就要嚴(yán)格分步實(shí)施。

4.2 注重公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目規(guī)模化

社會(huì)力量對(duì)于公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目輕視的一個(gè)原因就是很多公共文化項(xiàng)目體量小、盈利少。可以采用“打包”的形式，將文化設(shè)施連同周邊的地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)服務(wù)、公共服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目一起“打包”，讓使用者負(fù)擔(dān)一部分的建造運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，這樣既能夠擴(kuò)大公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目的體量，又能夠使公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目具有一定的營(yíng)利性；還可以將設(shè)施PPP延伸到該設(shè)施建成后開展服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的PPP，采用社會(huì)購(gòu)買的方式，將該設(shè)施的社會(huì)公益服務(wù)外包出去，培育更多的社會(huì)服務(wù)組織，吸引更多的社會(huì)力量參與到公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目中來(lái)，為文化事業(yè)發(fā)展作貢獻(xiàn)。

4.3 建立并完善公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)體系

當(dāng)前，我國(guó)針對(duì)公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)還比較少[8-9]。溫嶺市檔案館建造之前，相關(guān)政策文件都是從英國(guó)翻譯過(guò)來(lái)的。因此，國(guó)家層面應(yīng)該盡快出臺(tái)針對(duì)公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)，以規(guī)范項(xiàng)目中各參與方的行為。地方政府應(yīng)該建立公正公開的制度環(huán)境，本著公私合作、多方獲利的宗旨，從廣大民眾的精神文化需求出發(fā)，維護(hù)公共文化服務(wù)PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)行。同時(shí)，政府也要發(fā)揮自己的服務(wù)職能，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置社會(huì)力量進(jìn)入公共文化設(shè)施建設(shè)的門檻，對(duì)于符合條件的社會(huì)資本，應(yīng)盡可能幫助其順利進(jìn)入，高效開展PPP項(xiàng)目。而對(duì)于有可能會(huì)對(duì)未來(lái)各方產(chǎn)生利益沖突的地方，應(yīng)該盡早協(xié)商，簽訂各方都滿意的合同、協(xié)議，保證PPP項(xiàng)目的順利完成。

4.4 因地制宜設(shè)計(jì)特許經(jīng)營(yíng)方式

在“打包”項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，特許經(jīng)營(yíng)的空間會(huì)大于之前的公共文化設(shè)施PPP項(xiàng)目。這時(shí)需要有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)研究如何去特許經(jīng)營(yíng)，這個(gè)機(jī)構(gòu)可以是隸屬于項(xiàng)目公司的，也可以是由項(xiàng)目公司向外界付費(fèi)購(gòu)買的。總之，需要有專業(yè)人士來(lái)負(fù)責(zé)開發(fā)特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域，以獲得更好的盈利、節(jié)約更多資金。

5 結(jié)語(yǔ)

公共文化設(shè)施使用PPP項(xiàng)目有緩解政府融資難、提高設(shè)施建設(shè)效率、提高公共文化設(shè)施運(yùn)營(yíng)效能的優(yōu)點(diǎn)。公共文化設(shè)施采用PPP路徑，對(duì)于全面提升我國(guó)目前文化設(shè)施特別是基層和農(nóng)村的文化設(shè)施具有重要意義。文化設(shè)施建設(shè)采用PPP建設(shè)模式，是解決現(xiàn)階段我國(guó)文化設(shè)施不平衡、不充分問(wèn)題的一個(gè)選項(xiàng)。同時(shí)，將文化設(shè)施PPP建設(shè)與運(yùn)行相結(jié)合，以文化設(shè)施的PPP為基礎(chǔ)，推動(dòng)社會(huì)力量積極參與公共文化服務(wù)，提升基層公共文化服務(wù)效能。

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