英國圖書館信息再利用政策研究*

徐 軒 孫益武

（1.武漢大學信息管理學院 武漢 430072；2.復旦大學圖書館 上海 200433；3.杭州師范大學杭州 311121）

歐盟于2013年6月17日修訂的《公共信息再利用指令》取消了對圖書館、博物館、檔案館等文化機構公共信息再利用的豁免，將圖書館（含大學圖書館）、博物館和檔案館納入公共信息再利用的范疇。英國作為歐盟第一批實施這一新政策的國家[1]，于2015年6月修改并頒布了《2015公共部門信息再利用條例》[2]，構建了新的圖書館信息再利用政策。文章基于考察這一新政策出臺背景的基礎上，研究英國圖書館信息再利用政策的內容和實施機制，以期對我國圖書館界有所參考和借鑒。

1 英國出臺圖書館信息再利用新政策的背景

1.1 頂層設計：歐盟將圖書館納入《公共信息再利用指令》

2003年歐盟頒布的《公共信息再利用指令》為各成員國提供了公共機構基于其公共職能（Public Task）的信息再利用的基本框架，并給予圖書館信息再利用的豁免，為歐盟境內公共信息的非商業性和商業性利用提供法律框架，為促進歐盟統一市場的信息產業和知識經濟打下基礎，標志著歐盟公共信息再利用制度的初步建立[3]。

隨著數字化項目在圖書館、博物館和檔案館的深入推進，歐盟日益意識到在歐盟境內促進這些文化機構所擁有的數字公共信息的充分再利用的重要性。圖書館等文化機構所擁有的海量數字化信息和元數據是歐盟數字公共信息的一部分，是構成數字內容產品和數字服務的重要基礎，在歐盟境內允許個人、機構及商業性公司充分開發這些信息，對于促進歐盟內部統一市場實現充分發展，創造新的就業機會，激發知識經濟的發展有著重要意義。

另一方面，由于不同的立法慣例和法律實踐，歐盟成員國之間實施多樣化和差異化的文化機構公共信息利用政策和實踐，缺乏統一的文化機構信息再利用框架，這已阻礙了歐盟內部市場的平穩運行和歐盟信息產業的充分發展，無法充分實現歐盟及各國政府對數字化文化項目巨大投入的效益。因此，2013年歐盟修訂了《公共信息再利用指令》中的相關規定，為圖書館等文化機構的信息再利用建立最低的統一規則，協調成員國的相關立法和實踐[4]。

1.2 外部壓力：為履行歐盟成員國義務，英國積極轉化《公共信息再利用指令》

按照規定，歐盟成員國應于2016年6月18日前在其國內實施2013年的《公共信息再利用指令》。作為歐盟的成員國，英國有義務在國內轉化實施《公共信息再利用指令》。歐盟委員會定期對各成員國實施歐盟法律的情況進行評估，如歐盟將波蘭[5]評估為在其國內未充分實施2003年《公共信息再利用指令》的國家。若未對規定期限內有效轉化《公共信息再利用指令》的新政策，根據歐盟的相關規定，成員國將可能面臨高達每年數億歐元的罰款[6]。因此，英國轉化2013年《公共信息再利用指令》是積極履行歐盟成員國義務的必然選擇。

1.3 權利保護：英國修改圖書館信息再利用政策是貫徹公民知情權的需要

2000年11月，英國發布《信息自由法案（the Freedom of Information Act 2000）》，并于2005年1月全面生效，與《數據保護法（Data Protection Act 1998）》、《公共部門信息再利用條例（Re-use of Public Sector Information Regulation 2005）》等法律一同保障公民獲取公共部門相關信息的權利，并有力增強政府部門工作的透明度，使其政策制訂更加公平、民主和開放。而在2005年《公共部門信息再利用條例》實施10年后對其進行修訂，是進一步落實公眾信息知情權，提升公共部門信息再利用的深度，推動政府信息進一步開放和利用的表現。

1.4 產業發展：圖書館信息的充分再利用對促進創意產業發展有重要意義

作為英國最重要的產業和英國全球經濟戰略的重要引擎之一，創意產業每年為英國創造168萬個就業崗位和710億英鎊的收入，占英國經濟貢獻5.2%[7]。為了推動創意產業的高速發展，實現至2020年翻一番的發展目標[8]，英國政府制定了一系列的戰略計劃。其中，圖書館、博物館等因其行業特殊性受到重視，首次作為創意產業中的單獨類別進行考量。原因如下，首先，圖書館、博物館和畫廊等每年可提供10.8萬個工作崗位；其次，這些機構收藏的作品價值巨大無法估量；再次，圖書館、博物館推進的數字化項目成為創意產業提供服務和產品創新的重要來源；最后，構建合理的圖書館信息再利用政策對于釋放英國圖書館擁有的信息潛力，增強英國創意產業在歐盟統一市場內和國際市場上的競爭力有重要意義。因此，對2005年《公共部門信息再利用條例》中的圖書館相關條款進行修改是英國創意產業發展的需要。

2 英國圖書館信息再利用政策的內容分析

英國2015年《公共部門信息再利用條例》（以下簡稱《2015條例》）在2005年《公共部門信息再利用條例》的基礎上修改，將圖書館（含大學圖書館）、檔案館和博物館等文化部門納入了公共部門信息再利用的范圍，通過明確再利用的范圍和方式、許可、收費以及救濟等內容構建了圖書館的信息再利用政策。

2.1 英國圖書館信息再利用的適用范圍及例外

英國《2015條例》規定圖書館作為公共部門，“必須（Must）依法準許公共信息的再利用”；而對圖書館擁有知識產權的信息實行非強制性（May）信息再利用政策。

即按照英國《2015條例》的規定，在公共職能范圍內，以下兩種情況下圖書館應當履行信息再利用的義務：①當信息已處于可獲取或可再利用的狀態時，圖書館必須允許這些信息的再利用。如因不受版權法保護或超過版權保護期限而處于公共領域的信息，或已經向公眾或個人公開的信息等。②當圖書館是版權或相關權的原始權利人或權利的受讓人時，圖書館可以決定信息是否被再利用。當信息可以被再利用時，應遵循透明度原則和公平交易原則，符合信息再利用的流程，依據一定的格式、許可以及收費等方面的規范。

由此可見，英國《2015條例》構建了非強制性圖書館信息再利用政策，即有條件的信息再利用政策。但以下情況，圖書館可以不允許信息的再利用：①超出圖書館履行公共職能范圍的信息。每個圖書館應通過發布其公共職能的聲明明確其館藏政策等公共職能范圍。超過該范圍的信息則不再是信息再利用范圍之列。②屬于第三方擁有知識產權的信息。圖書館的收藏中有許多作品或信息涉及第三方知識產權，或部分是權利人無法明確或尚未明確的“孤兒作品”，這些信息不能允許公共再利用。③圖書館的標志或標識。④涉及個人隱私、國家安全和商業機密的信息亦不在提供再利用的信息之列。

2.2 英國圖書館信息再利用的許可政策

英國《2015條例》鼓勵公共部門通過許可提供信息的再利用。英國政府推出了英國政府許可框架（UK Government Licensing Framework，簡稱UKGLF）。在實施信息再利用時，規定必須遵循公平交易的原則，不得對信息的再利用對象和再利用方式（包括個人使用目的或商業性目的）做出不合理的限制，如法律規定一般不能采用獨家許可方式。

同時，《2015條例》針對圖書館、博物館和檔案館做出相關例外設定。即，當圖書館的信息出于公共利益相關的必要考慮時，可以簽訂獨家許可協議，而這些獨家協議的合理性必須每隔三年做一次評估。而對于圖書館所開展的數字化項目，圖書館可以簽訂最長不超過10年的獨家許可。如果超過10年，則應在第11年以及之后每隔7年開展評估。而作為獨家許可協議的一部分，被許可方必須允許圖書館免費獲得文化數字資源副本。在獨家許可期限結束后，數字化資源的副本應允許信息的再利用。

從著作權人許可意愿的角度，許可方式可分為自愿許可和強制許可，前者如創作共同許可協議（Creative Commons），后者如合理使用和法定許可制度。從公共部門信息再利用的視角，UKGLF是政府自愿許可的一種方式，政府主動約定許可的費用和方式，自愿將全部或部分權利許可給公眾使用，因其具備權利人提供許可的主動性和自愿性、權利人單方提出許可條件的單向性、面向非特定許可對象的普遍性以及交易成本低廉性等特性，成為公共信息再利用中重要的許可方式，為圖書館信息再利用的許可提供范例。

2.3 英國圖書館信息再利用的收費政策

英國《2015條例》規定信息再利用的費用應該遵循“邊際成本”原則，即獲取資源必要的成本。英國為這一原則設置了三個例外，分別是：①機構例外，對于那些需要獲利以覆蓋履行公共職能實質性成本支出的公共機構；②文檔例外，對于特定文檔相關的成本補償；③文化機構例外，即圖書館、博物館和檔案館。因此，圖書館、博物館和檔案館的信息再利用可以在一定情況下收取信息收集、生產、復制和傳播的費用并附加合理的投資回報。根據歐盟的文件[9]解釋，“合理的投資回報”是指私營部門對相似信息或文件再利用的價格。即英國《2015條例》允許文化機構從提供資源和實現再利用中獲利。這亦符合2013年《公共信息再利用指令》的精神。

英國《2015條例》針對圖書館開展的數字化項目設計了獨特的再利用收費制度，即一方面允許其可以通過收費獲得合理的投資回報，另一方面設定了獨家許可的最長期限（10年），并要求在一定期限后保證這些數字化資源的再利用。

由此可見，英國在充分考慮圖書館在文化遺產保護方面的獨特作用，承認其在數據保護、知識存儲和版權管理方面存在特殊成本的基礎上，確認“邊際成本”原則的同時構建符合圖書館實際的信息再利用收費政策，允許圖書館在一定情況下收取信息收集、生產、復制和傳播的費用并附加合理的投資回報，并通過實施信息公平交易方案（Information Fair Trade Scheme，簡稱IFTS）對收費政策進行監管。這一政策一方面通過適當的有償再利用，一定程度減少公共財政負擔，有利于高質量公共信息的持續生產；通過信息消費收入彌補圖書館運營成本，形成自負盈虧的模式，更加符合公平正義的理念；同時兼顧圖書館和信息利用申請者的利益，以實現圖書館信息的價值最大化。

2.4 英國圖書館信息再利用的救濟方式

救濟是權利的保障。當自然人、法人或其他組織信息再利用的權利受到侵害時，法律還應提供適當的救濟渠道。英國《2015條例》規定了信息再利用的救濟程序，圖書館的信息再利用爭議也適用該規定。當申請者對圖書館駁回其信息再利用申請有異議時，其救濟程序分為幾個階段：①信息再利用申請者可以向信息持有的公共機構進行投訴。②如果申請者對投訴處理結果不滿，可向信息委員會辦公室（Information Commissioner’s Office，簡稱ICO）投訴，后者有責任調查相關爭議并作出裁決。ICO是英國為維護公眾信息權益、促進公共部門開放和保護個人數據隱私而設立的獨立的非政府公共機構，直接向英國國會報告。如果任意一方對ICO處理結果不滿，可向信息權利一審法庭（Information Rights First-Tier Tribunal，簡稱 FTT）提起訴訟，請求法庭作出具有拘束力的裁定。

公共機構信息再利用事關公民和團體的知情權，英國將行政復議和司法裁決引入信息再利用的爭議處理流程，既能充分保障相關當事方的實體權利，又能促使圖書館等公共機構信息再利用工作在程序上得到規范化保障，并通過持續不斷的司法審查，為英國信息再利用政策的適用和解釋提供實踐契機，為公共機構信息再利用規則提供更加清晰的操作指引。

3 英國圖書館信息再利用政策的實施機制

3.1 信息再利用政策的實施機構

為了全面實施信息再利用相關政策，英國成立了公共部門信息辦公室（the Office of Public Sector Information，簡稱OPSI）以專門負責相關事務。OPSI隸屬于英國國家檔案館（The National Archives），負責公共部門的信息政策及標準的制訂、公共部門信息匯總和管理、政府部門信息版權管理、指導政府部門執行有關信息法案、指導公眾利用公共部門的信息等。因為OPSI在英國公共信息再利用政策的實施中發揮了核心作用，因此成為實施歐盟指令的典型范例之一[10]。

3.2 信息再利用政策實施的監管機制

在政策實施的監管機制方面，英國實行IFTS制度。根據這一制度，接受認證的公共部門應在其官方網站宣布該組織遵守信息公平交易方案的原則，同意階段性地接受獨立審查。IFTS制度確立了六大核心原則[11]：①最大化：公共部門信息再利用的義務最大化；②簡化：信息再利用過程、政策和許可的簡化；③創新：公共信息持有者最大程度地掃除障礙，并通過創新促進信息再利用；④透明：保證所有規定如許可、收費政策的透明性；⑤公平：面向所有信息消費者的公平性；⑥保持挑戰性：有力的投訴程序保證及評估程序。這一制度已經成為英國公共部門信息持有者證明其遵守相關規則的最佳實踐。

3.3 圖書館信息再利用政策實施機制的核心元素

為了充分實施信息再利用政策，英國政府發布了針對文化機構的實施指南[12]，建議圖書館發布其公共職能聲明，建立主動提供信息再利用與信息申請再利用機制，通過圖書館網站、政府制定的信息再利用平臺、為申請人提供信息等多種方式實現信息的再利用。

3.3.1 明確圖書館的公共職能，發布公共職能聲明

“公共職能”是英國《2015條例》的一個重要概念。公共職能是決定一個公共部門產生、收集或持有的信息是否適用該條例的重要決定因素之一。通常，公共部門公共職能的確定有一定的法律依據，又與部門的特性相關聯。因此，英國政府建議圖書館通過網絡發布等方式明確本單位的公共職能。

如利物浦大學圖書館通過其網站發布了公共職能聲明，指出：利物浦大學圖書館作為利物浦大學的一部分，通過豐富的館藏、友好的專家團隊、創新的服務和舒服環境為激發創新和研究，支持各學科各領域的教師與學生的學習和研究[13]。利物浦大學圖書館將定期對其公共職能聲明進行評估。蘇格蘭國家圖書館在其網站闡述其公共職能是收藏館藏資料、文獻的副本（如數字化）、元數據和合作文件（如計劃和報告等）[14]。

3.3.2 發布圖書館再利用的信息清單（信息資產清單）

利物浦大學圖書館以負面清單形式列出不能被申請再利用的文獻。不提供再利用的信息包括：受《數據保護法》保護的文獻、依據《信息自由法案》不可獲取的文獻、本單位不擁有知識權的文獻以及文化遺產收藏等[13]。而蘇格蘭國家圖書館依據公共職能將信息分類，并通過表格詳細描述信息再利用的情況[15]，向公眾清晰表達本館的信息再利用的清單。同時通過對元數據、數字內容以及非館藏內容等的許可方式和收費政策明確不同內容的再利用方式[16]。

3.3.3 發布圖書館信息再利用的許可政策

圖書館的信息由館藏信息和非館藏信息構成。對其進行版權梳理，明確版權狀態，并結合圖書館的公共職能，設計合理有效的許可政策是信息再利用實施的關鍵之一。

如蘇格蘭國家圖書館未直接適用英國政府許可框架UKGLF，而是構建了本館許可框架。這一框架主要提供四種許可協議：創作共同署名協議（Commons Attribution 4.0 Attribution，CC-BY 4.0）、創作共同相同方式非商業性方式共享協議（Creative Commons Attribution-Non-commercial ShareAlike 4.0，CC-BY-NCSA4.0 ）、創作共同零權利協議（Creative Commons Zero license,CC0）以及蘇格蘭國家圖書館提供的非獨家的5年許可協議。分別針對圖書館的非館藏、元數據、數字內容等采用不同的許可協議。

劍橋大學圖書館、利物浦大學圖書館的信息再利用專欄下未直接介紹其許可政策，而是在具體業務相關的頁面介紹許可政策。如劍橋大學圖書館規定，除了符合版權法規定的版權例外或遵循共同創作等開放協議的內容外，個人或機構若要使用從圖書館獲取的內容，必須填寫許可申請單，完成授權。由數字化內容組負責許可事務和公眾的信息再利用請求[17]。

3.3.4 明確圖書館信息再利用的收費政策

英國《2015條例》允許圖書館的信息再利用進行收費，且一定情況下可以高于其邊際成本。劍橋大學圖書館明確，圖書館的數字化項目是為了促進信息的獲取和再利用，對圖書館數字化內容的許可進行收費以支付圖書館開展數字化項目的部分成本。劍橋大學圖書館制定了完善的內容再利用許可的收費政策，提供了收費清單[17]。

蘇格蘭國家圖書館明確界定了商業性利用和非商業性利用[18]，依據信息再利用的目的和使用對象制定收費政策。圖書館收取復制費用和許可費用，并詳細闡述收費計算方式，通常包括直接成本、間接成本以及合理的投資回報，并在其網頁詳細公示靜態圖片、動態圖片等不同資源的成本構成[18]。

3.3.5 建立暢通的信息再利用的處理流程和投訴機制

英國的圖書館通常設置特定的館員或部門負責處理信息再利用過程中的相關事務，主要包括：接受信息再利用申請、處理許可和收費的相關事務、如果無法滿足申請人的申請需要說明理由、處理投訴和建議等。如利物浦大學圖書館由許可事務主管（Licensing Managers）負責信息再利用事務，公民只需要發郵件給許可事務主管提交信息再利用申請[13]。申請人可以通過電子郵件或郵寄許可協議的方式向蘇格蘭國家圖書館提交信息再利用申請。

關于處理投訴意見，按照《2015條例》，應建立二級投訴處理機制。首先，應當在圖書館內部進行處理，如蘇格蘭國家圖書館規定，信息再利用的投訴適用圖書館的投訴流程，可通過網絡表單、郵件、電話等途徑提交相關投訴意見[19]。圖書館必須在接到投訴后的20個工作日內給出答復。如果申請人仍有異議，可提交至ICO。若經ICO裁決后不服判決的，申請人有權申請法院裁決。

3.3.6 建立信息再利用政策的評估機制

根據《2015條例》規定，圖書館應對其實施的信息再利用政策如本館的公共職能、信息再利用范圍、獨家許可協議等進行定期評估。如蘇格蘭國家圖書館每隔4年會對其信息再利用政策進行評估。

4 政府數據開放背景下構建我國圖書館信息再利用政策的建議

4.1 加大對我國圖書館信息的再利用政策構建力度，促進我國大數據戰略的深入實施

政府數據開放作為國家大數據發展戰略中重要的組成部分被提上了建設日程。2016 年3 月，中央發布的“十三五”規劃綱要提出全面實施促進大數據發展行動，加快政府數據開放共享的戰略。2015 年9 月，國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》指出要率先在氣象、環境、信用、交通、醫療、衛生等20余個重要領域，實現公共數據資源合理適度向社會開放。圖書館等文化機構的數據開放與信息再利用也應視為優先建設的重點領域，圖書館等文化機構擁有和保存大量的數字化文化資源，這些準公共信息是我國信息產業和文化創意產業的重要原料。因此，加大我國圖書館信息再利用政策的構建，規范圖書館信息再利用的行為，整合圖書館可供再利用的信息資源，對于釋放市場潛能，推進實施我國的大數據戰略有重要意義。

4.2 加強公共部門信息再利用相關立法，為圖書館行業的信息再利用制定規則

2008年我國制定了《中華人民共和國政府信息公開條例》，這一條例主要規范行政機關的信息公開行為。為了進一步提升公共信息的開放程度，激發公共信息的市場潛力，建議提升法律的位階，擴大信息公開的立法主體，我國應制定《公共部門信息公開法》。而圖書館作為準公共部門，可借鑒英國的立法模式，通過分步走的模式，構建非強制性的信息公開政策。同時，我國于2018年1月1日正式施行的《中華人民共和國公共圖書館法》，將通過國家立法規范圖書館在提供信息再利用方面的行為，促進圖書館在信息時代的健康發展。另外，在進行大數據相關立法時，建議充分考慮圖書館等公益性文化機構的立法訴求，在平衡公共利益的前提下促進圖書館館藏及非館藏信息的再利用。為維護公眾信息權益、促進公共部門開放和保護個人數據隱私，建議在國家層面建立類似信息委員會制度，確立其專門處理信息開放及再利用相關事務的身份，保障其行使調查、批評、警告、決定、起訴等獨立地位，以提高信息再利用救濟的效率，健全信息再利用的救濟制度。

4.3 完善圖書館信息的版權管理，探索多樣化的許可方式，構建合理的收費規則

版權制度、許可制度和收費制度是信息再利用政策的核心[20]。在我國現有的著作權法框架下，我國圖書館應明確本館的公共職能范圍，厘清各類型館藏資源與非館藏內容的版權歸屬，制定配套的許可方式和收費方案，積極探索館藏信息和非館藏信息的再利用途徑。針對圖書館的數字化項目，尤其應充分平衡公共利益和相關權利人的利益，制定合理的再利用政策。并通過技術手段提升信息再利用的能力；如加強數字化資源的開放和共享，確保公共信息和元數據能方便被計算機進行處理和挖掘，以最佳的信息精度和粒度促進數據的互操作，為信息再利用提供保障。

5 結語

圖書館所擁有的大量公共信息資源尤其是數字化文化資源是公共信息的重要組成部分，充分利用這些資源對于挖掘圖書館的價值、促進創意產業的發展、推動就業和市場繁榮都有著積極意義。英國政府在轉化2013年《公共信息再利用指令》的政策過程中，在《信息自由法》的框架下，結合英國圖書館的特點，構建了一套包含公開機制、許可、收費等關鍵元素的圖書館信息再利用政策，對于在全國層面形成統一的明確的圖書館信息再利用機制，進一步推動圖書館公共信息的充分利用和開發，具有積極作用。英國圖書館信息再利用政策的內容規定、例外制度的設計、實施機制的配套等，均對我國圖書館界的相關議題有切實的借鑒意義。

（來稿時間：2017年5月）

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