全域視角下城市綠地系統層級構建探析

何煒 徐敏

城市綠地系統的構建與完善是“解決城市化水平不斷提高帶來的城市環境問題”，“促進城市可持續發展的目標”的重要保障。

隨著我國城市化進程的不斷加快，城市綠地系統不僅在建設、管理和發展等方面面臨著這種迅猛發展態勢帶來的諸多新情況，而且指導其發展的規劃自身也面對臨著一些新問題。探析綠地系統與綠地系統規劃編制存在的主要問題，有利于我們規劃設計人員進一步提出完善城市綠地系統規劃編制的方法，科學合理地指導城市綠地系統的建設活動。

一、城市綠地系統構建存在的主要問題

國內大多數城市的城市綠地系統建設起步較晚，認識與理解存在著一個逐步深化的過程，使得城市綠化建設中存在天然的不足，其主要問題有：

1.對城市綠地系統的空間尺度理解不足，只關注中心城區的綠地建設。

大多城市的綠地系統建設只關注中心城區及周邊郊區，在市域、（城鎮）建成區尺度上關注不足，對于各自建設的重點不夠明晰；對交通干道沿線、河流水系等生態敏感區域的保護與生態培育，小城鎮的公園綠地、風景區綠化建設，以及農田林網的建設等方面均缺乏關注與重視。

2.對城市綠地系統的存在價值與意義理解不足，只關注城市中與產業發展相關的用地。

城市綠地作為城市中富有生命力的空間，在多數城市被壓縮的幾乎失去了存在的空間，其主要原因在于以往對綠地系統的認識不足，中心城區（老城區）基本上沒有留下足夠的綠地空間，雖然近年來對其存在價值的認識逐步加深，但隨著國內經濟大跨步的發展，土地資源進一步緊張，在寸土寸金的中心地段難以騰挪出一小塊綠地卻是不爭的事實，而更多的情形是為了實現人均公園綠地指標的達標，多數城區的大型公園布局在現狀建成區邊緣。

3.對城市綠地系統的功能性與系統性理解不足，只關注公園等“顏面”景觀建設。

城市綠地系統的功能是豐富的，一般來說城市綠地的功能主要包括景觀功能、生態功能、社會功能三種，而其生態效益、社會功能是隱性的，國內大多城市的管理部門，更認可的是其景觀功能，愿意將城市綠地系統建設理解為中心城區的公園綠化建設，并作為提升城市形象以及政績工程的一項行之有效的措施，因此，往往忽視城市綠地的系統性，大多只關注大型綜合性公園與道路綠化景觀的建設，中心城區綠地零碎，無法形成系統與合理等級結構，公園綠地布局的不甚合理，使綠地難以形成系統，城市整體品質不高。

二、城市綠地系統規劃存在的主要問題

作為一項社會活動，城市綠地系統規劃的編制應該強調規劃與實施并重，但大多數綠地系統在可實施性與可操作性上存在一定的不足：

1.可實施性不強

（1）為完成任務的運動式編制

城市綠地系統規劃作為省級以及國家級園林城市申報與評選必備的材料，大多數城市都積極組織規劃的編制，對我國城市綠地系統的建設起到了推動與促進作用，使得園林城市的數量不斷增多，但為數不少的新晉園林城市卻在實際環境水平上有下降的趨勢。其原因在于不少城市實際的綠化水平與按《園林城市評比標準》要求制定的目標相距甚遠。為評優制定的指標不能結合實際，降低了規劃嚴謹性的同時，實現不了目標也成了一種被業界默認的常態。

（2）無視公共政策導向下的市場性特點

城市綠地系統規劃作為飽含公共政策屬性的規劃，其編制應充分平衡與協調“政府、企業、公眾”各方的訴求，實現公共利益最大化，而實際編制中往往容易偏重一方的訴求：或是政府意志為主導——強大的推動力與執行力的體現，或是企業開發行為主導——以開發者的利益為核心，或是以公眾利益最大化的面貌出現——理論與理想結合的極致，均未達到利益的平衡，其結果是實施時推進阻力較大。

（3）缺乏法制化的意識與管理

法律法規作為廣義上公共政策的一種，相對于其他公共政策具有更嚴謹、規范的意義，從有序、公正發展的角度來看，規劃要得以很好的貫徹與實施，應制定相應的法律法規，確保規劃目標的實現。但由于缺乏相應的法律地位與效力，城市綠地系統規劃并未明確和規定強制性的保護內容，無論是對綠化管理還是城市綠地建設均不能起到很好的保障作用。

2.可操作性不強

（1）規劃編制的“層次性”不清

從《城市綠地系統規劃編制綱要(試行)》 中的規定來看，其規劃的空間層次涉及了“市域”、“城市”，但并未明確地指出“市域”的內涵，以及“城市”與“城市規劃區”、“中心城區”的關系，例如有些城市綠地系統中的“市域”主要指其行政區劃的全域，由中心城區與外圍的郊區組成，如首都、省會城市等；還有些諸如地級市的政府所在“城市”的“市域”范圍，更多的時候應該屬于城市總體規劃中“城市規劃區”的范圍。

因此，多數綠地系統規劃在編制時，若對照《綱要》按規劃編制者的理解對“市域”、“城市”兩個層面進行劃分，會使該城市《城市總體規劃》與《綠地系統規劃》的這幾個范圍出現不同表達與劃定，含混不清的空間層次定然讓管理部門無所適從。

在以往的城市綠地系統規劃理論研究中，一些學者對層次的劃分也有著不同的見解：姜允芳將城市綠地系統劃分為三個層面：城市背景區、城市規劃建成區和中心城區綠地。云南大學李暉等人提出，綠地系統可分為城鎮集聚區域綠地系統、市（縣）域綠地系統、城市綠地系統、鎮綠地系統和村綠地系統等五個層次(李暉，2009)。這些劃分都有其合理性，筆者比較認同姜允芳的觀點，但目前大多城市的綠地系統編制“嚴格”以《綱要》為準繩，使用兩個層次的規劃編制，與城市總體規劃層次缺乏對應，特別是對中心城區以外地區綠地建設的指導缺乏系統性，在具體實施的操作中給管理部門帶來實施指導上的混亂，影響城市綠地系統的整體構建。

（2）規劃編制的“強制性”不強

我國綠地系統規劃作為總體規劃層面的專項規劃，在編制時常常未體現其在我國目前編制體系中的作用。

綠地系統規劃在對總規進行細化與深化的同時，本應對控制性詳細規劃進行引導，但常常過份強調規劃控制的彈性原則，極少在規劃編制時指明規劃實施的強制性內容，往往在控規編制過程中因為種種不便于近期實施的原因，草率的對其進行調整，或縮減綠地面積，或置換位置，或直接舍棄，使綠地系統規劃所構建系統的整體性、均質性等被破壞。

（3）規劃編制的“空間性”不高

我國城市綠地系統規劃編制的一般目標是為了實現城市綠地在各級“園林城市”評比中達標，因此確保綠地“量”的綠地率與人均公園綠地面積指標較受關注與追捧，規劃編制時常考慮的是落在地面上的綠化（且具有一定的規模），往往忽略的是諸如引導城市開敞空間形成的風道、立體空間中覆蓋的植被等，形成的多是“平面”而非“空間”的城市綠地系統。

其實以綠地的功能而論，無論其生態功能、景觀功能，還是社會功能，都不應忽視垂直綠化、陽臺綠化、屋頂綠化等豐富城市景觀的“空間綠化”，非“指標”規定的“空間”中的綠化要素對城市生態環境的改善，以及對生活在空間中的人之重要性。

三、結語

分析目前國內大多數中小城市綠地系統及綠地系統規劃存在的問題及原因，作者提出關于完善綠地系統規劃體系的兩個方向的建議——

1.完善空間層次，更好地與城市總體規劃的要求相銜接，強化綠地系統規劃的法制性。

2.構建規劃層次，更好地與城市規劃體系中多層面的規劃對接，加強綠地系統規劃的可實施性。

作為規劃技術人員，我們應該為城市制定出空間層次清晰、規劃層次明確的城市綠地系統規劃，使綠地系統更好地發揮其功能，維護城市的動態平衡，創造優美的城市景觀，為城市居民提供怡人的生活場所。