積極開展水權試點探索加強水權制度建設

水利部水資源管理司

2014年以來，根據中央改革要求和水利部工作部署，水資源管理司認真落實部黨組關于水權工作的部署，積極開展水權試點探索，加強水權制度建設，建立水權交易平臺，著力培育水市場，取得明顯成效。

一、水權工作總體進展

1.水權試點取得積極進展

2014年7月，水利部在寧夏等7個省（自治區）啟動了全國水權試點工作，目前各省（自治區）基本完成了試點任務。此外，河北、新疆、山東、山西、陜西、浙江等部分省（自治區）開展了省級水權試點。總體上看，試點地區大膽探索、努力實踐，試點工作取得了實質性進展。

（1）積極探索不同類型的確權

試點地區以用水總量控制指標為依據，因地制宜，探索了不同類型的確權。寧夏將區域用水總量控制指標分解到各市、縣，確認了區域取用水權益，開展了工業、農業取用水戶水權確權，向鄉鎮、農民用水者協會和用水大戶發放農業水權證353本，確權水量為45.64億m3，覆蓋了4 293個灌區農業直開口；通過規范取水許可管理，向60家企業發放取水許可證，確權水量1.27億m3。江西在新干、高安、東鄉3個試點縣（區），對納入取水許可管理的取用水戶、灌區內用水戶及農村集體經濟組織水塘和水庫中的水資源分類進行確權，共發放水權證400余本，確權水量0.74億m3。湖北宜都結合農村小型水利工程產權制度改革，對農村集體經濟組織的堰塘水資源進行確權，已建立了8 136口堰塘的基本信息電子檔案，完善了計量設施，目前正在發放水權證。甘肅疏勒河流域將用水總量控制指標細化到農業、工業等用水行業，明確到地表和地下水源，將水權確權到農業用水戶協會，其中發放農業地表水水權證221本，換發農業地下水取水許可證2 976本。河北省在地下水超采綜合治理試點地區將地下水可開發利用量細化到灌區，確權到農戶，1 033萬戶農民全部取得水權證。總體上看，試點地區主要從區域和取用水戶兩個層面開展了確權，探索了不同類型的確權方式。

（2）探索形成多種行之有效的水權交易模式

一是跨區域水權交易。內蒙古鄂爾多斯市和巴彥淖爾市開展了跨盟市水權交易，巴彥淖爾市將農業灌區節約的水資源有償轉讓給鄂爾多斯市的工業企業1.2億m3。二是跨流域水量交易。河南依托南水北調工程，組織平頂山與新密、南陽與新鄭、南陽與登封開展了水量交易，交易水量3.24億m3。三是行業間和用水戶間水權交易。寧夏中寧縣開展了節余農業水權向工業企業的有償轉讓，交易水量33.45萬m3；惠農渠灌域開展了農民用水者協會間的水權交易，已累計交易水量347萬m3。甘肅武威市涼州區開展了農戶間水權交易，2016年交易水量603.9萬m3。四是流域上下游間的水權交易。廣東東江流域上游惠州將節余的東江水有償轉讓給下游的廣州，年交易水量1.02億m3。五是政府回購（或收儲）水權后向市場釋放。新疆昌吉州以不低于3倍的水價回購農戶節余水量，再向市場配置，2016年向工業、城市轉讓水權3 424萬m3。

2.積極開展水權制度建設

水利部出臺了《水權交易管理暫行辦法》，明確了水權交易的類型、程序及有關要求；印發了《加強水資源用途管制的指導意見》，明確水權交易要符合用途管制要求。各試點地區出臺了一批制度辦法：寧夏、江西、山東均將水資源確權和交易納入了水資源條例；廣東以省政府規章形式出臺了水權交易管理辦法；內蒙古自治區政府出臺了閑置取用水指標處置辦法、水權交易管理辦法，盤活閑置水權指標，規范水權交易行為；河南圍繞南水北調節余指標處置、水量交易價格確定、水權收儲轉讓、交易風險防控等方面出臺了一系列的制度辦法；河北出臺了農業水權、工業水權交易辦法；甘肅酒泉出臺了疏勒河流域水權交易管理辦法；湖北宜都制定了農村集體水權確權登記辦法。這些制度辦法的出臺，為水權試點工作提供了重要制度保障，也為推動全國水權工作提供了重要經驗和借鑒。

3.有序推進水權交易平臺建設

2016年中國水權交易所正式成立，充分發揮了國家水權交易平臺的引領和示范作用。開發運行了在線水權交易系統，實現了公開掛牌、單向競價、成交公示等交易功能；與內蒙古、甘肅、寧夏、河南等地開展合作，利用已建系統，為地方搭建省級虛擬交易平臺，有力支撐了水權試點工作。中國水權交易所成立2年多來，已促成89單交易，交易水量27.74億m3，交易金額16.85億元。部分試點地區也搭建了地方水權收儲和交易平臺。交易平臺的建立為水權交易搭建了載體，推動了水權交易的公開、規范、有序進行。

4.夯實水權改革的基礎工作

通過落實最嚴格水資源管理制度，實施水資源消耗總量和強度雙控行動，推動夯實水權改革基礎。一是區域取用水權益逐步明晰。建立了覆蓋省、市、縣三級行政區域的用水總量控制指標體系；加快推進跨省江河流域水量分配，33條跨省江河水量分配方案得到批復。二是水資源監控能力進一步加強。國家水資源信息管理系統基本建成并投入應用，中央、流域、省三級平臺實現互聯互通，建成1.5萬個國控取用水監測點，實現對全國70%以上的許可水量在線監控。三是取水許可管理進一步規范。印發實施了《加強農業取水許可管理工作的通知》《關于做好取水許可和建設項目水資源論證報告書整合審批工作的通知》，建立了取水許可臺賬系統，實現了取水許可的動態監管；每年組織開展水資源管理專項監督檢查，推動各級水行政主管部門提高規范化管理水平。

二、水權工作取得初步經驗

通過4年的水權工作，探索出了一批可復制可推廣的經驗，也深化了對水權的認識。

1.基本探明了確權的主要路徑

水資源屬國家所有，水權確權確的是水資源的使用權。總體上看，試點主要采取了四個步驟：一是明確區域取用水權益，將國家確定的區域用水總量控制指標和江河水量分配指標分解到市、縣，建立省、市、縣三級用水總量控制指標體系；二是在總量控制的框架下，制定水資源行業配置方案，明確生活、農業、工業、人工生態環境補水等水量份額，以此作為確權水量的邊界約束條件；三是在留足生活、人工生態環境補水的前提下，將農業用水指標細化到各灌區、農民用水者協會、農戶等，將工業用水指標細化明確到各工業企業；四是在水量平衡、復核的基礎上，通過發放水權證確認農業用水水權，通過發放取水許可證確認

2.基本探明了水權交易需要把握的關鍵環節

試點經驗表明，水權交易應把握四個重點環節：一是科學公平地確權，這是開展水權交易的前提條件。二是建設水權交易平臺，這是水權公開公平公正交易的主要載體。三是確定合理的交易價格，這是交易雙方得以順利達成協議的關鍵。從各地實踐看，大多是在進行測算的基礎上采用了政府指導價方式。如河南新密市與平頂山市之間的交易，根據南水北調工程基本水價、供求關系、交易成本、交易收益等因素確定交易價格；內蒙古、寧夏在開展農業向工業水權交易過程中，主要根據灌區節水改造工程建設、運行維護、更新改造等方面的費用測算交易價格。四是加強制度建設和交易監管，這是水權交易規范有序進行的重要保障。水利部以及各試點出臺制度辦法，強化政府監管，為規范水權交易起到了重要作用。

3.統籌推進水權與相關改革，發揮改革組合拳作用

一是水權和水價改革相結合。農業水價綜合改革將明晰農業水權作為水價改革的首要環節，以水權為依據實行差別化水價。甘肅疏勒河流域對水權額度內的農業用水，執行基本水價；超水權額度的，按基本水價的2倍收取。二是水權和農村小型水利工程產權制度改革相結合。湖北宜都將農村堰塘工程確權與水權確權相結合，水權與工程產權相互匹配，水權成為有源之水，工程成為有水之源，兩權落在一處，充分調動了農民用水、管水的積極性。三是水權和地下水超采治理相結合。河北在地下水超采綜合治理試點地區，將地下水可開發利用量細化到灌區，確權到農戶，倒逼用水戶調整種植結構和節水，有力推動了地下水壓采。實踐證明，凡是改革統籌結合越好的地方，水權水市場建設越容易開展，效果也越為明顯。四是水權改革和水資源稅改革相統籌。河北作為全國第一個水資源稅改革試點，將水資源稅改革和水權改革統籌考慮。對工業用水戶，以取水許可（確權水量）為依據，根據來水豐枯等情況下達用水計劃，超計劃按3倍征收水資源稅；對農業用水戶，以水資源可利用量為依據確權，超水權指標用水實行高水價；如果進一步超限額，在高價水的基礎上征收水資源稅。

三、水權工作中存在的主要困難和問題

1.水資源監控能力不足

試點地區取用水計量尤其是農業取水計量安裝率普遍偏低，已有計量手段較為粗放，水權交易和監管缺乏基礎支撐。從全國來看，雖然已經實施了國控項目，但總體上監控計量距離要求還有很大差距，這成為推動水權工作的重要制約。

2.確權仍面臨一些困難

需水量差距較大，落實過程中存在阻力；水資源相對豐沛地區用水矛盾不突出，短期內無交易需求，用水戶對確權的積極性不高。部分試點地區還存在確權做法不夠規范、水權證樣式各異、確權期限長短不一、確權時對水資源用途管制考慮不到位等問題。

3.水權市場不發育

當前水權交易數量總體較少，市場機制在優化水資源配置、促進節約用水等方面的作用發揮還不充分。確權不到位，可交易水權還不清晰；不少地區和企業還習慣于通過行政配置獲得水權，從市場購買水權的意愿不強；水權交易市場主體準入機制、定價機制、第三方影響評價機制等尚未健全。

4.水權理論研究滯后于實踐需要

如政府與市場作用各自的邊界、水資源資產管理和水權的關系、水權水市場與最嚴格水資源管理制度的銜接、水權交易定價機制、風險防控措施等還需進一步研究。

四、下一步工作打算

4年來，水權試點工作已取得明顯成效，下一步，我們將深入學習貫徹落實習近平生態文明思想和習近平總書記關于保障國家水安全的重要論述，按照水利部對水權工作的部署，總結提煉并積極推廣試點經驗，加快推進水流產權確權試點工作。

一是抓緊完成試點驗收工作。2017年5月水利部已印發了《關于開展水權試點評估驗收工作的通知》，明確了試點驗收的程序和要求。內蒙古要加快節水工程核驗，力爭年底前完成行政驗收，湖北宜都要盡快完成水權證發放，在試點任務完成后抓緊開展自評估。已完成技術評估的試點地區，要做好行政驗收的各項準備工作。水利部發展研究中心、中國水利水電科學研究院等技術評估單位要認真組織好技術評估，全面客觀評價試點工作。

二是制定出臺相關政策文件，鞏固并擴大水權改革成果。在深入總結提煉試點地區可復制可推廣經驗的基礎上，研究制定水權確權方面的指導性文件，明確開展水權確權的總體要求、確權對象、確權路徑和方式方法、用途管制要求等。在全國層面積極穩妥推進水權確權工作，重點在水資源緊缺地區加快推進。

現有水權試點地區要在已有工作基礎上，進一步拓展工作范圍，提高探索深度，為全國其他地區提供更多的經驗借鑒。寧夏、湖北宜都、甘肅疏勒河流域近期重點是做好水流產權確權工作；內蒙古要積極有序開展全自治區水權確權和更大范圍的跨區域水權交易；河南、河北、山西、山東要結合地下水超采區治理工作，同步開展水權確權和交易；廣東要進一步推動東江流域上下游和其他區域的水權交易；江西、貴州要按照國家生態文明試驗區實施方案的要求，認真做好水權交易試點工作；新疆要落實退地減水和用水總量控制的要求，深入推動水權工作；陜西等其他省（自治區）要充分結合本地實際，積極開展水權工作。

三是進一步推動和規范水權交易。深入實施最嚴格水資源管理制度，加快落實雙控行動，發揮紅線指標倒逼作用，激發水市場活力。對用水總量達到或超過區域總量控制指標、江河水量分配指標的地區，原則上要通過水權交易解決新增用水需求。鼓勵工業企業通過投資農業節水獲得水權，鼓勵灌區內用水戶間開展水權交易，鼓勵地方政府投資節水回購水權。充分發揮中國水權交易所交易平臺作用，完善服務功能，引導鼓勵各地通過水交所進行水權交易。進一步規范水權交易行為，落實《水權交易管理暫行辦法》，加強對水權交易活動的監督管理，強化水資源用途管制，防止以水權交易為名套取用水指標，變相擠占生活、生態和合理農業用水。

四是推進水流產權確權試點。指導幫助寧夏、甘肅、湖北宜都等地，按照中央對水流產權確權試點工作要求和試點實施方案，加快落實各項措施，及時幫助解決試點過程中存在的困難和問題，研究水資源使用權物權登記途徑、方式、內容、信息共享機制，確保如期完成試點目標任務。

五是進一步夯實工作基礎。加快推進跨省江河水量分配，強化水資源計量監控，結合國控項目二期建設，加快完善計量監控體系。加強監督檢查，規范水資源管理。繼續組織技術支撐單位，加強水權基礎理論研究。 ■