我國水權交易的探索與實踐

石玉波，張 彬

（中國水權交易所，100053，北京）

水權交易是通過政府與市場兩手發力，促進水資源節約保護、優化配置的重要途徑。為應對和解決水資源供需矛盾，我國的水資源管理理念不斷創新，以往單一的行政化管理手段也逐漸發生改變。從2000年起，我國一些地區相繼開始了對水權交易的實踐探索。黨的十八屆三中全會明確提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。黨中央、國務院對推進水權交易制度作出系列重要部署。水利部認真貫徹落實中央改革部署，開展了水權交易試點，制定了水權交易制度，搭建了水權交易平臺，推動水權交易實踐不斷深入，取得明顯成效，水權交易正迎來重要的發展機遇期。

一、我國水權交易的發展歷程

1.探索實踐階段

我國水權交易實踐始于2000年東陽—義烏的區域水權交易，義烏市一次性出資2億元購買東陽橫錦水庫每年5 000萬m3的使用權。隨后，甘肅、內蒙古、寧夏、福建等地也相繼開展了不同形式的水權交易，引起了社會的廣泛關注。甘肅省張掖市選擇臨澤縣梨園河灌區和民樂縣洪水河灌區試行水票交易制度，灌區農戶在用水計劃內通過購買水票獲取用水量，節余水量通過水票形式進行交易。內蒙古、寧夏兩個自治區自2003年起，開展了農業與工業行業間的水權交易，通過實施引黃灌區節水工程建設，將農業節約水量轉讓給工業項目作為新增取水指標。

2.水權試點階段

2014年，習近平總書記就保障國家水安全發表重要講話，提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時代水利工作方針，并專門強調“要推動建立水權制度，明確水權歸屬，培育水權交易市場”。為貫徹落實黨中央決策部署，2014年6月，水利部印發《關于開展水權試點工作的通知》(水資源〔2014〕222 號)文件，明確在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東7個省（自治區）開展不同類型的水權試點工作，試點省（自治區）按照試點方案，大膽探索、努力實踐，試點工作取得了重要進展。寧夏開展了工業、農業取用水戶水權確權，向鄉鎮、農民用水者協會和用水大戶發放農業水權證353本，確權水量為45.64億m3，覆蓋了4 293個灌區農業直開口；內蒙古鄂爾多斯市和巴彥淖爾市開展了跨盟市水權交易，巴彥淖爾市將農業灌區節約的水資源有償轉讓給鄂爾多斯市的工業企業1.2億m3。河南依托南水北調工程，組織平頂山與新密、南陽與新鄭、南陽與登封開展了水量交易，交易水量3.24億m3；廣東以省政府規章形式出臺了水權交易管理辦法。

3.加速推進階段

在全國水權試點的帶動下，我國水權交易實踐加快推進。一是出臺了水權交易制度。水利部2016年4月印發了 《水權交易管理暫行辦法》（水政法〔2016〕156 號），填補了我國水權交易的制度空白，規范了水權交易類型，對可交易水權的范圍、交易主體和期限等作出了具體的規定。二是搭建了水權交易平臺。2015年11月，清理整頓各類交易場所部際聯席會議核準設立水權交易機構并同意使用“交易所”名稱。2016年2月，國務院正式同意水權交易所冠名“中國”字樣。2016年6月28日，中國水權交易所正式開業運營。三是各地加快推進水權確權和水權交易。河北省結合地下水超采綜合治理試點工作，將水權確權到農戶，試點區115個縣完成農業水權證發放，核發水權證1 033萬份，涉及水量73億m3；新疆昌吉回族自治州以不低于3倍的水價回購農戶節余水量，再向市場配置，2016年向工業、城市轉讓水權3 424萬m3。山東將水資源確權和交易納入了水資源管理條例。

二、國家水權交易平臺的工作進展及成效

中國水權交易所自成立以來，聚焦主營業務，扎實推進水權交易的各項工作，作為國家級水權交易平臺發揮了示范引領作用，反映了我國水權交易實踐的最新進展。

1.打造國家級水權交易平臺

一是依據《水權交易管理暫行辦法》，制定了《水權交易規則》等10項交易制度，經北京市金融局審查通過后在水交所網站正式發布實施。二是利用云計算、移動互聯網等現代信息技術，針對區域水權交易、取水權交易、灌溉用水戶水權交易3種交易類型，適應公開交易、協議轉讓兩種交易方式，自主開發了基于云平臺的水權交易系統，包括公開交易、協議轉讓、手機APP三套交易流程，實現了公開掛牌、單向競價、在線結算、成交公示等交易功能，經中國軟件評測中心測評和北京市金融局審查通過，正式上線運行。三是通過一體化運維和云服務，為內蒙古水權中心、甘肅疏勒河管理局搭建虛擬交易平臺，實現與省級平臺的互聯互通、信息共享。

2.依法規范運營

一是切實遵守水法和《關于清理整頓各類交易所切實防范金融風險的決定》等政策法規，強化自律監管，自覺接受水利部行業監管、北京市證監局和金融工作局市場監管，按時報送水權交易月報和季報信息。二是嚴格按照金融局審定的 《水權交易規則》等10項交易制度，規范場內水權交易行為，并在交易實踐中不斷完善。證監會北京監管局、北京市清理整頓工作小組按照國務院清理整頓各類交易場所部際聯席會議辦公室的統一部署，通過現場檢查和“回頭看”，認為水交所規則清晰、系統完備、運營規范。

3.開拓水權交易市場

一是制定實施 《中國水權交易所會員體系構建規劃（2016—2020）》，依托多層次會員體系，初步形成業務信息網絡，及時收集掌握全國水權供需及交易信息。二是以試點省（自治區）為重點，全面跟蹤潛在交易信息，分為“潛力、意向、撮合、簽約、后期維護”等5種類型，建立水權交易滾動項目庫。三是承擔水權交易相關項目，包括水權改革頂層設計、交易方案編制、業務培訓等，以技術咨詢為切入點，服務改革任務，跟蹤推動潛在水權交易。

4.擴大水權交易規模

中國水權交易所開業以來，共促成89單交易，交易水量27.74億m3，交易金額16.85億元，覆蓋區域水權交易、取水權交易、灌溉用水戶水權交易3種交易類型。其中區域水權交易7單，交易水量4.76億m3，主要包括永定河流域上下游山西、河北與北京之間的水量交易，和南水北調中線工程受水區平頂山—新密、南陽—新鄭、南陽—登封之間開展的水權交易。取水權交易以取水許可制度為基礎，是目前水權交易中最活躍的形式，交易共計69單，交易水量22.88億m3，占總交易水量的 82.5%，主要集中在內蒙古黃河流域，即由河套灌區節約的水資源與內蒙古水權收儲轉讓中心收儲的閑置水指標有償轉讓給鄂爾多斯、烏海、阿拉善盟等地的工業企業。此外在山西運城槐泉灌區、寧夏中寧舟塔鄉灌域也開展了節余農業水權向工業企業的有償轉讓。灌溉用水戶水權交易13單，交易水量956.4萬m3，包括寧夏惠農渠灌域農民用水者協會間水權交易、新疆呼圖壁縣村集體間水權交易，以及成安縣開展的對農戶節余水權的政府回購。

5.工作成效

中國水權交易所通過近期的探索與實踐，取得了一些成效。一是建立了水權交易規則體系，為規范水權交易行為提供了標準和依據。二是開發的水權交易系統為擴大水權交易規模、降低交易成本提供了技術支撐。三是平臺成交的水權交易發揮了市場機制優化配置水資源的示范作用，提升了基層水行政主管部門對通過市場機制參與水資源管理的認識，樹立了水資源有償調配的理念，為全面推廣水權交易提供了借鑒、積累了經驗。四是實現多方共贏，如山西運城的取水權交易，位于地下水超采區并以地下水為水源的中設華晉鑄造公司通過購買槐泉灌區水權，不僅解決了企業新增用水需求，供水結構也由原來的地下水轉變為地表水，減少了地下水的開采，節省了水資源費和自備井運行維護費，降低了運行成本，灌區也增加了穩定的工業供水收入，實現了企業、灌區、生態的三贏。

三、進一步推進水權交易工作的思路

中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，構建反映市場供求和資源稀缺程度、體現自然價值和代際補償的資源有償使用和生態補償制度。黨的十九大報告強調發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，要求建立包括水流在內的自然資源資產管理體制，強調國有自然資源資產實現有償使用，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵，要素自由流動。這要求我們進一步推進水權交易工作向前邁進：

一是服務國家節水行動。堅持節水優先，通過多種形式的水權交易激活水資源市場價值，激發節水內生動力，用市場化手段促進各地區、各行業以節水和挖潛為先導，利用節約的水資源滿足社會經濟增長新增用水需求，引導水資源流向高效益、高效率的領域。

二是支撐最嚴格水資源管理制度的落實。在用水總量控制指標逐級分解完成的情況下，嚴格總量控制，運用水權交易市場手段，一方面樹立水資源有償使用理念，促進各地區、各行業做好水資源節約、保護和挖潛工作；另一方面以水定需，盤活水資源存量，優化水資源配置。

三是推進水權交易業務。在華北地下水超采治理中，推廣河北成安政府回購農業用水戶節余水權模式，引導農業用水戶主動改變用水方式，節約灌溉用水，平衡生產與生態。結合農業水價綜合改革，在大中型灌區開展灌區節水水權交易，為提高農業水價騰出空間。以南水北調工程沿線、永定河流域、黃河上中游為重點，進一步擴大交易規模。

四是完善平臺頂層設計。借鑒其他權益類交易平臺經驗，結合當前水利改革要求，制定水權交易平臺發展規劃，完善水權交易規則，優化水權交易系統，健全水權交易監管體系、技術體系、會員體系和價格形成機制，建成交易主體明確、體系完善、制度規范、系統安全的水權交易平臺。

五是優化平臺交易系統。利用物聯網、互聯網、云計算、大數據等信息技術，提供一體化的云計算集約化水權交易平臺，逐步實現與國家水資源監控系統、取水許可臺賬系統以及地方水權登記系統等水資源管理信息系統的互聯互通，保障水權交易與交易后的取水和水量調度。

六是創新平臺交易產品。繼續探索新的水權交易模式。結合流域水生態補償，探索在南方豐水地區開展生態補償型水權交易，以及研究開展“PPP節水+水權交易”、“合同節水+水權交易”、城市公共供水管網范圍內用水指標交易；依托各地水權交易實踐，探索水權抵押、質押等，創新投融資模式。 ■