《水權交易管理暫行辦法》解析

水利部政策法規司

2016年4月19日，水利部印發了《水權交易管理暫行辦法》（水政法〔2016〕156 號）（以下稱《辦法》）。 《辦法》共六章三十二條，對可交易水權的范圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成機制、交易平臺運作規則等作出了具體的規定，對當前水權水市場建設中的熱點問題作出了正面回答，體現了現階段水權交易理論研究的深度和實踐經驗的總結?！掇k法》的出臺，填補了我國水權交易的制度空白。對保障和規范水權交易行為，充分發揮市場機制在優化配置水資源中的重要作用，提高水資源利用的效率與效益，具有十分重要的意義。

黨中央、國務院對水權交易市場建設高度重視，黨的十八大、十八屆三中和五中全會，中央財經領導小組第5次會議，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》對建立完善水權制度、推行水權交易、培育水權交易市場有明確要求。貫徹中央決策部署和國家相關法律法規要求，及時出臺《辦法》十分必要。在實踐層面，《辦法》出臺也具有較為堅實的基礎。20世紀末至21世紀初以來，全國各地積極開展了水權交易的實踐探索，涌現了京冀應急供水、寧夏內蒙古水權轉換、張掖水票交易等一大批形式豐富多彩的水權交易實例?！掇k法》對水權交易的各個典型樣例進行了分析提煉和總結提高，充分吸收了十余年來水權交易實踐取得的重要成果。

《辦法》核心內容主要體現在以下幾個方面。

第一，水權交易定義。水權交易定義是《辦法》遇到的第一個難點問題。水權包括水資源的所有權和使用權，其中水資源屬國家所有，水權交易的客體是水資源使用權。水權交易定義為 “在合理界定和分配水資源使用權基礎上，通過市場機制實現水資源使用權在地區間、流域間、流域上下游、行業間、用水戶間流轉的行為”。

第二，水權交易的類型?！掇k法》按照水資源使用權確權類型、交易主體和程序，將水權交易分為區域水權交易、取水權交易、灌溉用水戶水權交易三大類型。其中區域水權交易的主體均為地方人民政府或者其授權的部門、單位；取水權交易是法律法規明確規定的水權交易類型，也有取水許可證這一具有法律效力的載體作為交易依據，是當前實踐中最為活躍的交易類型；灌溉用水戶水權交易則主要指灌區內部用水戶或者用水戶組成的組織等不辦理取水許可證但實際用水的主體之間的交易。

第三，水權交易平臺。《辦法》作出了以下規定：一是明確水權交易平臺的定義和基本要求；二是規定區域水權交易或者交易量較大的取水權交易，應當通過水權交易平臺進行；三是規定區域間水權交易應當通過水權交易平臺公告交易意向、尋求交易對象，以水權交易平臺評估提出的基準價格為協商或者競價的基礎；四是規定取水權交易可以通過水權交易平臺進行，可以通過水權交易平臺公告意向、參考水權交易平臺評估提出的基準價格。

第四，區域間水權交易。區域間水權交易是政府對政府的交易,《南水北調工程供用水管理條例》第十五條規定，工程受水區省、直轄市可授權部門或者單位協商簽訂轉讓協議，確定轉讓價格，并將轉讓協議報送國務院水行政主管部門?！掇k法》參考此條作出以下規定：一是明確區域間水權交易必須以現實的水量轉讓為基礎，禁止單純買賣指標，這就要求這種交易必然發生在同一流域，或者具有跨流域調水的工程條件；二是明確了交易程序，與南水北調區域間交易程序大致相同，但要求協議應由共同的上一級人民政府水行政主管部門或者流域管理機構備案；三是規定轉讓方占用本方指標，受讓方不占用本方指標。

第五，取水權轉讓?！度∷S可與水資源費征收管理條例》第二十七條對取水權轉讓作出了原則性規定，規定可轉讓的取水權應系節約而來，且須經原取水審批機關批準。《辦法》一是對申請材料、交易程序進行了細化規定；二是為體現高效便民、鼓勵交易原則，《辦法》要求原取水審批機關在20個工作日內完成申請報告審查、節水措施現場核查工作；三是本著實事求是原則，對實踐中廣泛存在的雙方約定的交易期限超出取水許可證有效期的情形作出了特別規定；四是對取水權回購和競爭性再配置作出了規定。

第六，灌區農戶用水權轉讓。灌區與農戶是典型的“取用分離”關系，灌區管理單位辦理取水許可證、具有取水權，但“取而不用”；農戶不辦理取水許可證，但實際上通過渠系既取又用，農戶具有事實上的用水權益。

《辦法》根據五中全會精神，將其稱之為灌區農戶用水權，并作出以下規定：一是必須先確權后交易，確權形式并不強求一致，水權證、水票、登記簿等形式均可以，只要這種形式是有管轄權的水行政主管部門認可的；二是這種交易一般自主開展，無需審批，只是超過1年的需要事前備案；三是規定了灌區權利義務，特別是規定灌區可以回購用水權，用以重新配置或者對外交易。

需要說明的是，《辦法》對實踐中已經出現且比較成熟的3種水權交易類型進行了規范，但并不意味著對其他水權交易類型的排斥。目前，我國水權水市場建設方興未艾，處于蓬勃發展期，應積極鼓勵各地充分拓寬思路，結合自身實際，不拘一格地開展實踐探索，以積累新經驗、探索新模式。我們將對此持續予以關注，不斷豐富完善制度設計。 ■