水權改革要注重區域性與階段性探討

王俊杰，陳金木，王麗艷

（水利部發展研究中心，100038，北京）

推進水權水市場建設，需要考慮到水權改革的區域性與階段性。區域性主要體現在水權改革要緊密結合區情水情以及改革需求，階段性主要體現在要準確判斷我國當前水權改革所處的歷史階段，明確現階段改革面臨的困難和問題，以及需要堅持的改革方向等。

一、水權改革的區域性

我國各地區區情水情不同，探索符合實際的水權水市場建設路徑和方式，需要充分考慮不同區域的差異性和改革需求。2014年，水利部在選取7個水權試點地區、明確各試點任務時，一是考慮到了我國南北方區情水情差異，二是考慮到了地區的改革需求、積極性和工作基礎等。其中在寧夏、江西、湖北，重點探索水資源使用權確權的主體、對象、條件、程序等方式方法；在內蒙古、河南、甘肅、廣東，因地制宜探索地區間、流域間、流域上下游間、行業間、用水戶間等多種形式的水權交易流轉方式；此外，還要圍繞水權確權和交易等有針對性地開展制度建設，保障水權改革健康有序推進。

從現實看，各地水權改革需求的千差萬別以及區情水情的差異，大大增加了水權確權、交易等工作的復雜性和難度。在西北內陸河地區和華北平原地下水嚴重超采區，如甘肅省武威市、新疆維吾爾自治區昌吉回族自治州和河北省地下水超采區，為了嚴格保護脆弱的生態，這些地區需要在水權確權過程中大幅度削減現狀農業用水總量，這就要求將水權確權到農戶，進而強化對用水戶的終端管理。而在確權到農戶之后，農戶之間客觀上存在著一定的水權交易需求。對甘肅省武威市和新疆維吾爾自治區昌吉回族自治州開展的水權調研發現，這些地區的農戶間和農民用水戶協會間的水權交易是比較活躍的，特別是對于那些沒有水權的土地，農戶有著購買水權的意愿，而那些通過設施農業等方式節約用水的農戶則有臨時轉讓水權的意愿。但在這些地區，當地一般把解決工業用水作為企業招商引資的前提，因而農業向工業的跨行業水權交易基本上沒有市場。在黃河流域，如內蒙古自治區和寧夏回族自治區的引黃灌區，當地水行政主管部門普遍反映，水權確權到農戶成本過高，意義不大，難以操作，因而水權通常只能確權到農民用水戶協會或農村集體經濟組織。同時，在這些地區，由于大量的能源化工企業缺乏用水指標，因而開展農業向工業的跨行業水權交易需求比較旺盛，其做法一般是由工業企業向灌區投資節水，灌區節約的用水指標轉讓給企業。在南方豐水地區，如浙江、江西、湖北等，無論是農戶間的水權交易，還是跨行業水權交易，都幾乎沒有市場需求。然而，東陽一義烏、余姚—慈溪、紹興—慈溪之間的水權交易以及江西山口巖水庫的水權交易等案例卻表明，在南方豐水地區，由于區域間水資源分配不均，加上部分地區存在著季節性缺水，區域間有著一定的水權交易需求。同時，湖北省宜都市、江西省高安市、浙江省杭州市等地方水權改革實踐還表明，南方存在著大量的農村山塘水庫，為了加強水資源管理，對這些山塘水庫的水資源使用權進行確權也有著一定的實踐需求。上述事實和案例表明，想在地域遼闊、區情水情差異極大的全國各地搞水權改革“一刀切”是不現實的，當務之急還是要進一步探索改革范圍，鼓勵和引導有條件的省 （自治區、直轄市），結合本地實際，深入探索不同地區和不同類型水權改革的路徑和方式。

二、水權改革的階段性

水權水市場建設涉及多重利益關系的調整，需要從法律制度和實踐兩個層面同時加以推進。然而，由于水資源的特殊性、各地區區情水情和水權需求的差異性以及法律制度建設的較長周期性，水權水市場建設客觀上需要一段較長的時間才能完成，不可能一蹴而就。這就要求推進水權改革還要因時而動，因勢而變。

黨的十八大以來，我國水權水市場建設取得了顯著進步。國家層面，組織開展了水權試點探索，制定出臺了《水權交易管理暫行辦法》；地方層面，7個水權試點及新疆、山東等省（自治區），因地制宜在水權確權、交易、制度建設等方面大膽開展實踐。上述一系列的改革探索，逐漸明確了水權確權和交易的主體、類型和程序等。總的來看，在確權方面，一是對納入取水許可管理范圍內的取用水戶，可以通過規范取水許可確權；二是對灌區內農業用水戶，可以通過灌區內水量指標分解確權；三是結合農村小型水利設施產權改革，可以將農村集體經濟組織的水塘或修建管理水庫中的水資源使用權確權到農村集體經濟組織或農戶。在交易方面，一是可以開展跨區域水權交易，如內蒙古巴彥淖爾市將節約的農業用水有償轉讓給鄂爾多斯市的工業企業；二是可以開展跨流域水權交易，如河南省依托南水北調中線工程，組織開展平頂山市（淮河流域）與新密市（黃河流域）之間南水北調水量交易；三是可以開展行業間和用水戶間水權交易，如甘肅、寧夏、新疆等地組織開展的農戶間、工業企業間、農業與工業間水權交易。

另一方面，要看到當前水權改革推進過程中仍存在著一系列的困難和問題，這決定了水權市場建設要積極穩妥地推進。如水權改革進展存在區域不平衡現象，總體上看北方省（自治區、直轄市）的需求迫切，積極性高、動力足；南方省（自治區、直轄市），由于水資源相對豐沛，缺水壓力小，水權交易的需求不足。水資源監控計量相對滯后，特別是量大面廣的農業用水普遍缺乏計量監控設施，難以有效支撐水權工作。尤為重要的是，現階段推進水權改革缺乏上位法的有效支撐。在確權方面，現有法律法規僅明確了直接從江河湖泊和地下水取用水資源需辦理取水許可證、取得取水權；對灌區內用水戶的用水權、農戶使用農村集體經濟組織的水塘和修建管理水庫中水的用水權確權沒有法律依據。在交易方面，現有法律法規僅對取水權轉讓、南水北調受水區水量交易作了規定，灌區內用水戶之間水權交易、其他區域間水量交易的法律依據尚不充分。由于缺乏上位法支撐，試點地區開展水權工作遇到較大阻力。

目前，關于我國水權制度建設進程的總體判斷是：尚處于建立健全制度和實踐探索階段。制度上，局部有進展，總體不完善，水量分配、取水許可等制度已經確立，但水資源確權制度尚不健全，水權交易制度的立法還比較滯后。實踐上，從水權確權上看，當前我國總體上尚處于用水權初始分配階段，即通過區域用水總量指標和江河可分配水量指標層層分解并最終落實到區域和取用水戶，明確區域和取用水戶的水權額度。從水權交易上看，當前我國總體上尚處于水權交易實踐探索階段，需要結合各地實際探索具有各地特色的水權交易流轉方式。總的來說，我國現階段的水權管理主要表現為政府管制，最大特點是水量逐級分配、取水許可和用水環節管理均以行政手段為主，政府管制與市場機制尚未聯手發力，市場機制尚未充分發揮其對優化配置資源的決定性作用。

在當前階段，也就是在 《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規修改之前，按照“物權的種類和內容由法律規定”的物權法定原則，水權改革的重點是開展區域和取用水戶水權初始分配，并在水權初始分配的基礎上探索開展區域間、取用水戶間多種形式的水權交易流轉，為今后全國層面修改法律法規進而建立健全水權確權與交易制度體系奠定基礎。至于區域水權、取用水戶水權（取水權、用水權）的權利義務內容，則不是當前地方水權改革探索的重點內容。待今后國家相關法律法規修改之后，地方再依法確認區域和取用水戶的權利義務內容。 ■