國外水權水市場建設的經驗借鑒

俞昊良，陳金木，李 政

（水利部發展研究中心，100038，北京）

開展水權水市場建設，充分發揮市場作用優化配置水資源、破解水資源供需矛盾、促進水資源節約保護，已成為國際社會的廣泛共識。近年來，我國大力推進水權水市場建設相關工作，全國水權試點圓滿完成試點任務，水權確權基礎不斷鞏固，水權交易實踐持續涌現、水權水市場制度體系逐步完善，國家水權水市場建設進入理論研究和實踐推進的新階段。從國際上看，許多國家在探索推進水權水市場建設、解決本國水問題的過程中，形成了較為成熟的制度和經驗。本文收集分析了其他國家在水權確權、水權交易和水市場培育等方面的做法，以期對我國深入推進水權水市場建設提供借鑒。

一、典型國家的水權改革探索

綜合考慮氣候地理、社會發展、水資源稟賦和水權改革進展等情況，分別選取美洲、歐洲、大洋洲的代表性國家如美國、澳大利亞、英國和智利，就上述國家在水權確權、水權交易和水市場建設方面的情況進行研究分析。

1.水權確權

（1）美國

美國地表水權確權制度各州之間差異較大，主要包括濱岸權體系、優先占用權體系、綜合采用濱岸權和優先占用權的混合或雙重水權體系以及公共水權體系等四種。濱岸權體系廣泛應用于水資源比較豐富的東部地區，早先河岸土地所有人自動獲得使用與河岸土地相連水體的權利（即濱岸權）。近年來美國取水許可制度不斷發展，濱岸權的獲取也必須獲得主管機構的許可，且獲得的水權是合理取用水的權利而非所有權。優先占用權主要應用于美國西部干旱地區，主管機構根據申請的先后順序頒發優先占用水許可，先取得水權者比后取得者在水資源短缺時期可享受優先用水。公共水權體系則是為保障航運、生態保護、漁業、休閑娛樂等公共需求而專門設立的。

（2）澳大利亞

澳大利亞早期實行濱岸權制度，水權私有且可以繼承。20世紀初，聯邦政府立法明確分離水權與土地所有權，并由州政府通過頒發水權許可的方式進行確權。根據不同需求，水權包括四種類型：一是長期水權，水權持有者可以長期、穩定的獲得水權；二是臨時水權，水權持有者根據季節性水量變化獲得相應的水權；三是輸水權，是指將水輸送到某個特定地點的權利；四是用水權，是一種附有約定條件和義務的用水權。

（3）英國

英國早期依據濱岸所有權進行取水，在土地私有的背景下，水權與土地權沒有分離。1963年《水資源法案》首次提出取水應申請取水許可，1991修訂版《水資源法案》和2003年新《水法》進一步明確了取水許可對取水量和取水時間的限制。目前英國依然部分保留了濱岸所有權的原則，如地表水兩岸土地的占有者無需取水許可，便可以不受限制地取水用于生活等一般用途。但除此之外，取用水均需要申領取水許可證。取水許可證由英國環境署頒發，根據取水量需求的不同，可分為一般取水許可、輸水許可、臨時許可三種，有效期通常由各流域的 “流域取水管理戰略”決定。此外，英國環境署在河流流量或地下水水位低于一定閾值時，可以按照一定的優先次序降低甚至暫停許可證持有者的取水行為。

（4）智利

智利為解決水資源短缺問題，立法明確水資源為國家所有，國家負責水使用權的初級分配，個人可以依法申請地表水和地下水使用權。依據水權持有時限，可分為永久性水權和暫時性水權。當水資源不充足時，永久和暫時性水權量均與河流流量或渠道流量成比例縮減，按比例計量。同時，智利高度重視并鼓勵利用水市場來促進水使用權的次級分配，在水法中規定地區水權分配完畢的情況下，新增水權需求僅能通過水權交易獲得。

2.水權交易與水市場培育

（1）美國

美國水權交易主要包括三種類型：行業間交易、用水戶間交易和政府主導下的水權再配置。在復雜的水權確權體系背景下，各種交易類型又都包含多種交易形式。

常見的行業間交易形式有水權轉換、干旱年份特權等。水權轉換屬長期交易，多應用于農業灌溉用水向城市用水永久性轉變。干旱年份特權則屬短期交易，指城市在與農場主或灌區達成協議后，遇到干旱年份時付給約定數額的資金，便可以獲得灌溉用水的使用權。常見的用水戶間水權交易有用水置換、優先權放棄協議等。用水置換指水權人可以與其他水權人進行協商交易，在對方取水的水源地儲存或取用水。優先權放棄協議指用水優先級別較高的用水戶在特定條件下，向優先級較低的用戶讓渡優先用水權利，并獲得一定補償。政府主導下的水權再配置的主要形式是水銀行。20世紀90年代初，加利福尼亞州結合大型調水工程，組建了世界首家水銀行。其基本邏輯是，政府組織成立類似于金融銀行的中介，從擁有多余水權的用水戶購買或租賃一定量的水權，并將其出售或出租給有用水需求的其他用戶。

考慮到水權交易的外部效應，美國各州都重視加強行政審查來控制水權交易對環境、經濟和社會的影響，審查重點通常包括該交易是否符合公共利益，是否會對州范圍內的魚類、野生生物和其他河道內用水造成不合理的影響，是否符合“不損害他人”原則等。

（2）澳大利亞

澳大利亞常見的水權交易形式包括水權買賣、水融通、水股票等。其中，水權買賣屬長期交易，水權所有者通過管理機構批準成立的交易平臺，將水權有償并且完全轉移至受讓人。水融通則不涉及水的所有權，只對短期水量使用權進行交易，買賣雙方用水戶在談判的基礎上簽訂合同即可。水股票制度是澳大利亞維多利亞州于2007年率先探索提出的，即在土地登記制度中，土地附著的水權自動轉換為水股票，取水許可也由管理機構轉換為水股票。水股票價值可變且可以買賣，但所有權則具永久性。另外，澳大利亞政府能夠直接參與購買水權用于環境保護等用途，顯著影響了澳大利亞水權市場的交易量和交易價格。

澳大利亞各州均制定了強化水權交易監管的規章制度，一是注重強化用途管制，嚴格限制城市和工業用水擠占灌溉水權和環境用水，例如維多利亞州規定，從農業向非農業轉移的長期水權量不得超過其總量的4%；二是嚴格限制地區間交易。考慮到跨州水權交易存在地理空間、政策和制度等方面的障礙，總體上各州政府對于跨州水權交易均持較為謹慎的態度。

（3）英國

英國允許交易取水許可，但需要環境署審批，且限制條件較多。例如，英國目前仍有相當一部分取水許可是無期限或無“停止取水流量或水位條款”的，這部分水權一旦交易，將被新的取水許可代替，而新的取水許可將包含有效期和限制性條款。總體上看，英國水權交易市場并不活躍，主要原因是多數河流的可分配水量超過發放的取水許可量，水權交易需求較低。

（4）智利

與美國、澳大利亞相類似，智利的水權交易也可分為短期交易和長期交易。交易量小、時限短的短期交易手續簡單，僅需用水戶間達成共識，不需要正式協議且不受法律約束。長期交易則須在公共登記處注冊備案，交易過程也要符合法律規定，但不需要政府審查審批。由于水權交易管理相對寬松，智利國內形成了水權金融市場，水權不但可以買賣，也可以抵押。智利成立了水總董事會專門負責水市場的運作管理，在各個地區則由用水戶協會具體負責。

二、國外水權水市場建設的經驗與啟示

從上述各國水權水市場建設的做法看，其水權水市場建設總體上是建立在私權的基礎上，這與我國在水資源屬于國家所有的公權基礎存在著本質的差別。盡管如此，國外水權水市場建設仍有一些經驗值得我們參考和借鑒。

1.水權水市場建設應有效平衡政府作用與市場作用，實現政府與市場兩手發力

從國外水權水市場建設發展歷程看，在水權管理上存在限制私權、加強管制的趨勢。這種趨勢是在私權過于強大、水權交易過于自由的背景下產生的，其目的在于有效平衡政府作用和市場作用，實現效率與公平兼顧。一方面，在水權確認上，國外實行私有制的國家，在將水權作為私權、遵循私權自治的過程中，逐步發現水權的行使可能對公共利益造成損害，希望有一部分水資源作為國家處置的公有資產實施保護。如美國、英國正在從私有水權制度向取水許可制度轉變。另一方面，在水權交易上，智利的水權交易強調市場的自由性而弱于監管，在資源使用效率最大化和資本驅使下，對資源、環境和第三方造成了一些負面影響。相比之下，美國加利福尼亞州政府主導與市場調節相結合下的水銀行，表現出具有預防性、針對性和快速付諸操作的優點。

水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，市場經濟條件下，水資源的合理配置有賴于政府調控以保障公平，也需要市場調節來提高效率。鑒于目前我國水資源管理中主要運用行政手段、較少運用市場手段的現狀，在水權水市場建設過程中，需要更多發揮市場作用和更好發揮政府作用，實現政府與市場兩手發力。這和國外基于私權過于強大、水權交易過于自由因而限制私權、加強管制的路徑是“殊途同歸”的，都是更有效地平衡政府作用與市場作用。

2.從本國水權權利體系出發，構建水權確權與交易制度體系。

法律上建立水權的權利體系，是進一步開展水權確權與水權交易制度體系建設的前提和基礎。各國都是基于各自的法律權利傳統和國情水情，構建起本國的水權權利體系，并以此為基礎明確水權的取得和開展水權交易。例如，美國包括濱岸權、優先使用權等多種類型的水權權利體系，衍生出了適用性不同的、復雜的水權交易方式。澳大利亞將水權區分長期水權、臨時水權、輸水權、用水權四種，并以長期水權和臨時水權為主，在此基礎上產生的水權交易也主要是永久交易和臨時交易兩種。

目前我國法律規定了水資源所有權和取水權兩種權利類型，對于水資源所有權，國家正在探索開展中央政府與地方政府分級代表國家行使所有權的體制，衍生出了區域水權問題。為此，我國水權確權與交易制度體系，也應主要以區域和取用水戶的水權為基礎加以構建。在區域層面，重點是依據區域用水總量控制指標、江河水量分配方案等，明確區域水權，并允許區域之間開展水權交易。在取用水戶層面，重點是依據取水許可制度，明確取用水戶的取水權，進而探索開展取水權交易。同時，基于所有權與使用權分離理論，在從水資源所有權中分離出取水權過程中，逐步探索建立政府有償出讓水權制度，進一步落實水資源所有權人權益。

3.水權交易市場的培育和發育是一個循序漸進的過程，應同時避免過于激進和過于保守

總體看，水權水市場建設得比較好的國家，在培育市場和引導發展階段都注重循序漸進，既不過于激進，也不過于保守。以澳大利亞為例，隨著經濟社會和資源條件的變化，干旱導致的供水緊張、更為靈活多變的用水需求以及對環境流量的關注使得水資源供需矛盾問題日益突出。政府在探索解決問題的過程中，逐漸放松對水權交易的限制并不斷完善配套制度體系，使得水權交易及水權市場自下而上的出現并日趨成熟。澳大利亞的水權交易實踐始于20世紀80年代，經歷了10余年的探索積淀后迎來突破：1994年 “水改革框架”和2004年“國家水計劃”從法律上明確了長期水權允許交易，建立了交易規則和監管制度，開發了交易平臺和審核計量系統，為后續水權市場的有序發展奠定了基礎。

有鑒于此，中國應當立足于國情水情，從面臨的新老水問題出發，循序漸進地推進水權交易市場建設。一方面，中國水權交易市場建設不宜激進，在市場條件尚未完全成熟時，應盡可能地對可能出現的不利影響進行充分預測，并通過建立預案等方式規避潛在風險。另一方面，水權交易市場建設也不應過于保守，無需將所有市場要素全部到位和所有政策制度均制定出臺作為允許水權交易的前提，應堅持問題和目標導向，給市場發揮在資源配置中起決定性作用的空間，逐步開放和培育水權交易市場，并根據實踐中出現的新情況新需求，持續不斷地對交易規則及相關政策制度進行改革與完善。 ■