中小學校園安全治理之困境與突破

方 芳，楊春芳，汪 莉

一、學校安全治理之現狀

為深入了解和分析學校安全治理的現狀與問題，我們于2016年針對天津市16個區縣的84所中小學校進行了關于校園安全的問卷調查。根據2015年3月公安部辦公廳、教育部辦公廳聯合發布的《中小學幼兒園安全防范工作規范(試行)》(公治[2015]168號)對學校安全治理工作的要求，調查主要圍繞學校安全的“人防建設”“物防建設”“技防建設”“安全教育”和“安全事故”五個方面。根據調查對象不同，我們設計了兩種類型問卷，一份由學校安全管理者填寫，側重于對學校安全管理體制機制建設的調查，一份由學生填寫，側重于對安全教育和安全事故的調查，最終綜合了解目前中小學校安全治理的現狀。

(一)學校安全人防建設

學校安全人防建設主要指通過對安全管理機構的設置和人員的配備來保證安全工作的順利開展。首先，從機構設置來看，目前學校設有專門獨立機構管理校園安全的占29.76%，該專門機構名稱一般為保衛處、學校安全工作領導小組、校園安全辦公室或安督辦公室等。學校有專門的機構管理校園安全，但不是獨立機構的占65.48%，一般由學校總務處、德育處、后勤處、辦公室等部門兼管。其次，從安全管理人員配備來看，21.43%的學校有專門人員管理校園安全工作，并且不兼任其他崗位工作；76.19%的學校配備有專門安全管理人員，但同時也兼任其他崗位工作。另外，目前學校都配備有專職的保安人員，從聘用途徑來看，86.90%的學校是從保安服務公司聘用，13.10%的學校是向社會公開聘用。從學校人防建設總體情況來看，學校均配備有專門的管理機構和管理人員，但是在崗位和職責設置方面有所不同。

(二)學校安全物防建設

學校安全物防建設主要指學校通過安裝配置物質實體來提高安全保護的實效性。首先，從安裝防盜安全門及窗戶金屬防護欄等防護設施情況來看，95.24%的學校在學校視頻監控室、財務室、實驗室、計算機室等貴重物品和設備點進行了安裝，72.62%的學校在檔案室、中考高考試卷保管室等保密資料存放點進行了安裝，59.52%的學校在有毒、有害、易燃和其他危險品存放場所的出入口進行了安裝。其次，從消防設施的配備來看，89.29%的學校在教學樓、學生宿舍、食堂等學生集中學習和生活場所按國家有關消防技術規范配置了消防設施和消防器材。95.24%的學校在安全出口、疏散通道、消防通道設置消防疏散指示標志和應急照明裝置。可見，目前學校對于消防安全配備基本上符合國家規范要求，這也與消防事故的危險性大和國家的強制性要求有關。

(三)學校安全技防建設

隨著科學技術的快速發展，通過現代化科技手段提升學校的安全防范能力成為目前校園安全治理的發展方向。從學校設置視頻圖像采集裝置情況來看，在學校大門口、教學樓、學生宿舍樓主要出入口、走廊、操場等人員聚集場所安裝的比例均達到了90%以上。100%的學校在門衛室設置了緊急報警裝置，46.43%的學校在財務室也設置了報警裝置。根據《中小學幼兒園安全防范工作規范(試行)》要求，學校各部位的視頻監控要不間斷進行圖像采集并保存不少于30天。從此次調查的保存期限來看，超過半數的學校保存時間為30天以上，但還有38%的學校保存時間僅為15-20天。

(四)學校安全教育

學校安全教育是提高學生安全意識、提升學生安全防范和救助能力的重要活動。調查顯示，目前90%以上的學校均將安全教育納入學校教育活動，安全教育的內容包括社會安全、公共衛生安全、意外傷害、網絡信息安全、自然災害等；從安全教育的形式來看，90%以上的學校采取學校教師課上授課，利用班團會、升旗儀式等宣傳，利用墻報、板報宣傳教育，聘請校外專業人員進行專題講座；52.38%的學校會通過參觀消防隊、公安局等實踐活動進行安全教育。另外，應急疏散演練是每所學校都有的教育形式，從學校組織應急演練的頻率來看，60.71%的學校每月一次，32.14%的學校是每學期一次。

(五)學校安全事故

從學生安全事故發生的場景來看，學校管理者和學生均認為體育課或體育活動、課間休息和大型集體活動是最容易發生事故的時段。從導致學生受傷的情形來看，學生與學校管理者均認為學生之間打鬧、體育課或體育活動以及學生自身疾病和行為引發傷害的可能性最大。從安全事故的處理來看，調查顯示，16.67%的學校近五年內發生過因學生傷害導致學校賠付的情況。在已發生的訴訟案件中，4.76%的案件判決學校不承擔賠付責任，大多數情形下法院判決學校要承擔相應的責任。從學生傷害事故的糾紛解決途徑來看，73.81%的學校傾向于協商不成時訴訟解決；69.05%的學校傾向于協商不成時向行政部門尋求幫助；還有53.57%的學校認為，盡量協商，協商不成時，學校妥協解決。同時，96.43%的學校希望能在教育行政部門牽頭下組建學生傷害事故調解委員會專門機構來解決此類糾紛，調解委員會的組成應當包括教育管理部門人員、學校代表、學生家長代表，還可以吸納法律專家、公安司法人員、人大代表等參與。

二、學校安全治理之困境

上述調查結果顯示，學校安全治理的總體狀況趨好，但在日益復雜的社會環境下，目前學校安全治理能力和治理體系仍存在提升的空間。隨著公民權利意識的增強和社會訴求的多元化，學校在安全治理的過程中將會面臨更多的挑戰，而目前中小學的校園安全治理還存在以下問題和困難。

(一)學校安全治理主體責任體系尚未健全

學校安全涉及的領域非常廣泛，從內容上來說，包括交通安全、消防安全、飲食安全、衛生安全等方方面面，這就決定了學校安全治理的主體具有多元化和復雜化特征。具體來說，不僅涉及教師、學校、教育行政機關等教育領域主體，而且涉及公安、建設、衛生、工商、國土等其他行政機關主體，還涉及家庭、社區、民間組織等其他主體。目前實踐中存在以下問題：一是重視政府部門的單向度管理，但并沒有厘清不同行政機關的具體管理職責與權限，從而導致實踐中經常由于職責不清產生互相推諉的現象。二是學校作為校園安全治理的主要責任主體，“雖強化了其內部管理職責但并未賦予其必要的應急管理權限和應急資源，這種政府主導的體制貌似強化了學校應急管理系統的能力，實際上既人為地增加了決策層級，又加大了行政機關間的協調成本，與公共應急管理中能力集中、重心下移的原則背道而馳”。[1]三是由于我國長期以來居民的參與意識較低，社會參與治理的積極性始終不高。家長基于工作繁忙或本身缺乏安全知識等原因，對學校的安全工作參與性較低，基本完全依賴學校。社區和其他民間組織因缺乏各種聯絡合作機制對學校安全治理的參與度也不高。

(二)校內保安與警力護校的協同模式存有障礙

目前我國中小學護校的執行主體主要是學校聘用的保安人員和周邊警力人員，但該種模式的執行效果卻不容樂觀。一方面，學校保安的文化層次普遍較低，專業素養較差，在業務、法律知識及新技術應用上相對欠缺。保安的安全保衛職能往往僅被弱化為“看門人”，對不法分子無法構成強有力的威懾力。同時，保安沒有執法權，如果遇到可疑狀況或突發險情，由于缺乏執法依據可能無法及時阻止。再加上大多學校保安人員數量少、年齡偏大、力量明顯不足。另一方面，就警力護校情況來看，盡管很多中小學都與所屬區域民警形成了共同保衛機制，一些民警也會定期在學校周邊巡邏保衛。但由于公安機關警力有限，大多民警只是兼職，或是只能在上下學的高峰期在校門口巡邏，不能實現“全日制”駐校。[2]一旦校園內發生突發安全事件無法第一時間出現和制止。同時由于沒有專門的“校園警察”制度作保障，崗位定責、業務培訓、工資待遇等問題都無法解決，一旦其他地區需要抽調警力，校園警察就面臨“流失”的危險，難以長期穩定地發揮作用。

(三)學校安全治理缺乏財政保障

經費是做好學校安全工作的重要保障，經費不足在很大程度上影響了校園安全治理的成效性。由于目前我國缺乏對學校安全財政投入的統一立法規定，很多地區的財政性經費中并未建立校園安全專項經費，在投入的保障機制方面也很不完善。校園安全專項經費的缺位，使得學校安全治理的人防、物防和技防均受到不同程度的影響。校園安保人員的聘用、培訓，配備安保裝備，都需要資金作支撐。目前有些地區的校園保安待遇較低，甚至無法保證達到當地最低工資標準，這也是造成學校難以聘用到專業性強、素質高的保安人員的原因之一。經費的欠缺，導致有些學校保衛裝備配備不足，技術手段落后，設備陳舊老化，不同程度地影響了校園保衛部門的快速反應能力和安全防范水平。

(四)學校安全教育實效不佳

學校安全教育也是學校安全治理的一項重要內容。目前，各校基本都在開展安全教育工作，但安全教育的內容、形式和實效方面有待加強。首先，安全教育的內容設計并不完善，貼近學生生活和實用的內容較少。教育形式單一，大多是文本說教式教學，缺乏生動、形象的案例教學法。其次，安全事故應急演練的實效性有待提高。安全教育是一門實踐性很強的教育活動，提高學生的安保技能不能僅僅依靠書本教學，更多地應通過實際演練來達到教育目的。但我們在調查中發現，很多學校的安全教育還停留在書本上的照本宣科，即使安排有應急演練也更多地體現為形式感，產生的實際效果有限。再次，缺乏學校與社會資源的聯動平臺。雖然有的學校也意識到采取去消防隊參觀、地震局學習避震知識等方式教學更有實效，但這種形式的教育需要其他機關的資源提供和支持，目前很多學校和社會資源提供方并沒有形成良好的資源共享機制，缺乏雙方互動的聯動平臺，導致這樣的活動實施起來有一定難度。

(五)學校安全事故應急處理機制尚待完善

學校安全事故的應急處理是學校安全治理的關鍵環節，也是最容易產生爭議和糾紛的階段。通過調研，我們發現，目前學校應急管理機制的建立與運行還存在一定問題，一是應急管理組織體系不健全，多為臨時性的松散組織，專業能力、綜合協調能力和動員能力較弱。二是重“善后”輕“預防”，應急管理方式落后。往往是突發事件發生后，學校對“善后”等事后機制較為重視，但是對“預防”“預控”等事前機制重視不夠，從而大大增加了“善后”成本。[3]三是重“實體”輕“程序”，缺乏對處理事故的程序性重視。很多學校在處理安全事故時，往往忽視了及時通知、報告、保全證據、保護現場等程序性事項，從而導致事后經常處于被動地位，容易導致矛盾激化或在訴訟中敗訴。

三、學校安全治理的應對之策

(一)通過立法建立學校安全治理的長效機制

法律所具有的強制性、權威性和制裁性可以保證校園安全治理的規范化和常態化。通過立法來規范學校安全，將學校安全治理納入法制化軌道是國內外的普遍做法。而目前我國還沒有專門針對學校安全的法律或行政法規，相關內容主要散見于《民法通則》《刑法》《義務教育法》《未成年人保護法》《侵權責任法》等法律中。直接相關的部門規章有教育部、公安部等十部委于2006年6月30日頒布的《中小學幼兒園安全管理辦法》和教育部2002年6月25日頒布的《學生傷害事故處理辦法》。該兩部規章雖屬全國性專門立法，但效力層級較低，法院在審理校園傷害案件時僅作參照，而且其中部分內容與現實相比已顯滯后。值得關注的是，2017年，教育部已經將學校安全立法納入重點工作計劃，將盡快建立健全學校安全的法律保障體系。希望通過專門立法可以明確學校安全治理的各項制度，規范不同治理主體的安保責任，明確安全治理的經費來源和保障機制，為學校安全治理提供制度支持。

(二)建立多元主體共同參與的協同治理體系

現代公共治理理論強調政府通過制度創新來保障政府、市場、公民社會共同參與公共事務管理并承擔相應責任，只有充分調動利益相關者的積極性，才能達成公共利益的最大化。在這樣的視角下,校園安全治理可以理解為，“政府、學校、社會等通過適當的制度安排,相互合作,群策群力,對校園安全實施共同管理,以保證受教育者獲得他們所期待的安全的校園”。[4]國外很多國家都建立了多元主體參與學校安全治理的模式，例如在美國，既有專門的校園警察作為安全治理的核心主體，也有教育行政部門為學校提供物質保障和業務指導，還有非政府組織如紅十字會及社區組織協同學校進行安全保護。我國應當在借鑒別國經驗的基礎上，立足于本國國情，建立多層次、專業化的校園安全治理模式，具體來說應包括三個層面：一是政府層面，通過制定法律法規，派駐警察，協調不同行政主體的安保職責分工，進行制度性安排；二是學校組織層面，建立由校長、主管部門、校園保安組成的校內安保組織體系；三是社會層面，家庭和社區作為利益相關者，要積極參與學校安全治理，通過多種途徑保護學生安全。

(三)強化校內安全治理機制的完善

學校作為校園安全治理的關鍵主體，對學生具有安全保障義務。“學校的安全保障義務作為一項針對危險的防范和制止義務，是法律附加于學校之上令其承擔的在辦學活動過程中保障受教育者人身安全的義務，是法律基于保護在教育關系中處于相對弱勢地位的未成年學生一方利益，而給處于相對強勢地位的學校一方課以防范危險的義務”。[5]為了明確和細化這種安全保障義務，需要建立健全學校內部的各項安全管理制度，形成一個嚴密、穩定的制度體系。學校的校內安全治理體系至少應當包括以下內容：安保與門衛制度，明確安保人員的資質和具體職責權限；定期檢查制度，應當定期對其建筑物、構筑物、設備、設施安全使用情況進行檢查；消防及通道安全管理制度，明確按照有關規定配備消防設施和器材，保證疏散通道、安全出口的暢通；飲食衛生安全管理制度，學校采購提供給學生的食品，應當查驗供貨者的相關許可證和食品合格的證明文件；危險品及特殊設備專項管理制度，應當加強易燃、易爆、有毒、有害物品和其他危險品的管理，建立儲存、使用和專人保管制度；醫療衛生安全管理制度，應當按照有關規定配備醫務人員或者衛生保健教師，購置必需的急救器材和藥品，依法做好傳染病預防控制管理工作，及時報告疫情等；集體活動安全管理制度，學校組織集體活動應當事先告知學生在活動中需要注意的安全事項，確定專人負責安全工作，對活動場地、設施進行安全檢查，并采取必要的防范措施，等等。注意明確每一項安保制度的具體要求和行為規范，利于實踐可操作性。

(四)探索校園警察派駐的治理模式

關于校園警察制度實施最成熟的國家是美國，美國校園警察的職權是由法律賦予的，其職責體現在兩個方面：一是執法職能，主要通過行使執法權，進行案件偵破，打擊校園犯罪，維護校園治安秩序，保衛校園內人身、財產的安全。二是服務職能，主要通過為廣大師生提供各種服務,實行人性化管理，拉近校園警察與師生的距離，提升校園警察的安全、護衛和服務形象。[6]近幾年，我國一些地方也在探索警察進駐校園的模式。例如，重慶市2010年建立了民警進校園的新型警務體制。主要從全市公安機關改非、二線、退休民警中選調負責校園安全，該舉措得到公安部的肯定。筆者認為，我國的中小學校園可以探索建立校園警察的派駐模式，將校園警察作為一種專門的警務崗位固定下來，形成一種長效機制。校園警察應當具有和普通警察一樣的治安管理權與刑事案件偵查權。同時，針對中小學校園的特點，校園警察的主要職責還包括依法開展校園內安全保衛和周邊治安整治，組織師生開展預防安全事故的培訓演練，協助指導師生開展安全教育實踐活動等。

(五)改進學校安全教育的形式與內容

學校作為學生安全教育的主陣地，應當按照國家課程標準和地方課程設置要求，將安全教育納入教學計劃，形成安全教育的常態化。盡量采取學生樂于接受且教育效果較好的多樣化形式，如通過開展安全知識競賽、排演小品、去消防隊觀看模擬訓練等活動，生動、形象地實現教育目的。建議學校每學期至少開展一次針對地震、火災等災害事故的緊急疏散演練，使師生真正通過演練掌握避險、逃生、自救的方法。與此同時，建議行政機關與司法機關聯合為學校搭建教育平臺，使相關安全教育資源與學校共享，為學校開展安全教育實踐演練提供資源支持。另外，建議公檢法部門將法制副校長作為一種長期穩定的工作機制確定下來，各級公安司法機關要選派熟悉安全知識、具有較強語言表達能力和實踐經驗，熱心青少年教育工作的優秀民警擔任，其工作成果納入派出單位的工作考核內容。法制副校長應確定每學期安全教育課程的次數與方式，結合學生特點開展安全教育。

(六)建立學校安全事故的應急干預機制

建立應急干預處理機制的目的是控制事態的擴大和蔓延，減少突發事件造成的損失或傷亡，降低突發事件產生的負面效應。一旦發生安全事故，“學校應當立即啟動應急預案，快速反應，控制事態發展，同時要對發生的突發事件的性質、危害程度、影響范圍等進行判斷，采取必要措施進行處置，防止安全事故擴大”。[7]學校應當根據事故性質和程度，按照有關規定將安全事故情況向有關部門報告，不得隱瞞、謊報或者拖延不報。同時，學校具有保護安全事故現場、保全相關證據、及時進行安全事故調查的義務。需要由有關行政部門進行調查處理的，學校應當積極配合。值得提醒的是，學校在處理安全事故的過程中應當注意信息的公開與溝通，尊重事故當事人的知情權，涉及學生的應當及時告知學生監護人。注意保證公共信息的公開性、及時性和暢通性，引導輿論的客觀和公正，避免陷入被動局面。

參考文獻：

[1]林鴻潮.論學校安全立法及其制度框架[J].教育研究，2011(8):17.

[2]石化東.校園警察制度建設問題研究[J].遼寧警專學報，2011(6).

[3]梁爽.建立學校突發事件應急管理機制的現實困境與制度進路[J].哈爾濱工業大學學報( 社會科學版) ,2011(5):27.

[4]尹曉敏,方益權.公共治理:我國校園安全管理的一種新范式[J].現代教育論叢，2011(3):14.

[5]勞凱聲. 學校安全與學校對未成年學生安全保障義務[J].中國教育學刊，2013(6):5.

[6]周向紅．美國校園警察體制及對我國的啟示[J]．青少年犯罪問題，2008(6).

[7]王宏.學校突發事件管理機制構建策略研究[J].教學與管理,2014 (3):62.