PPP模式的財務管理問題研究

陳 華

（屏山縣恒源投資有限公司，四川 宜賓 645350）

一、PPP模式概述

PPP模式是指政府與社會資本之間，在基礎設施和公共服務領域，以特許權協議為基礎，建立的一種長期的合作關系。PPP模式的主要目的是政府通過引入社會資本，將部分政府職能以特許經營權方式轉移給社會資本，雙方建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，能夠有效減輕政府債務壓力，平衡年度間財政支出，并提高了公共物品或服務的效率，社會資本的投資風險減小，提高了資金的使用價值。政府方根據不同需求采用不同的項目運作方式，我國目前普遍采用的PPP模式是建設-運營-移交（BOT）模式。

PPP模式在我國的運用還處于起步階段，主要表現為政府和社會資本的合作運作模式，國家關于PPP模式運行的法律法規還很少，目前，國家出臺了一系例政策，主要在公共服務領域推廣PPP模式，鼓勵企業通過PPP運作模式積極參加公共設施建設。

通過PPP模式，可實現項目風險的高效分配，社會資本承擔建設和運營等相關風險，政府方實現了風險的有效轉移，社會資本可利用其資源和技術優勢實現風險有效控制；此外，在BOT模式下，該項目建設費用基本由社會資本方負責籌集，社會資本或項目公司承擔全部融資責任，社會資本可利用其企業優勢進行多元化融資，為項目落地提供資金保障，真正做到政府監管、企業控股、企業經營，既保護了公共利益安全，也使社會資本的投資回報得到了保證。

二、目前PPP項目財務管理中普遍存在的主要問題

在PPP模式中，主要運作模式是由政府與社會資本方合作成立項目公司實施項目，因政府與社會資本對實施項目期望達到的目的不同，政府主要的目的是在短期內投入財政性資金較少的情況下保證項目的建設速度、質量，提高社會效益和服務效率，而社會資本的目的是能提前收回投資、獲得最大的利潤。兩者之間財務目標之間存在差異導致項目公司財務管理中容易出現問題，主要包括：

(一)項目公司法人治理結構不完善

很多項目公司按公司法雖然設置了股東大會、董事會、監事會、管理層，但基本都是董事會行使了股東大會的職責，管理層負責項目工作，監事會形同虛設。

（二）項目資金管理不精細

絕大多數PPP項目公司都是獨立核算主體，由于會計人員的業務水平參差不齊，會計核算不準確，賬務混亂，票據管理和使用存在一定問題，代表政府出資的單位或部門對項目資金監管不力，資金管理流于形式，部分項目資金不能及時撥付到位，資金管理和使用效率低。

（三）財務預算管理不規范

項目公司對項目沒有實施全生命周期的預算管理，尤其是投資回收期較長的經營性、準經營性項目，沒有中長期收支預算，資金使用隨意。在現行政策下，很多社會資本方并沒有參與PPP項目的前期可研工作，只是在招投標階段才開始對項目進行預算，且預算的比較粗略，基本是對項目建設期的利潤預算較多，而對項目全生命周期并沒有科學完整的預算，特別對于使用者付費及可行性缺口補助項目，更是不能準確編制預算。

（四）成本管理制度不健全

項目成本控制好壞是整個項目能否盈利的關鍵環節，很多項目公司對項目全生命周期的成本管理制度不健全，缺乏應對成本增加的策略，特別是在建設階段，受國家宏觀政策的調整、材料、人工成本等市場行情上漲、氣候變化等不可預見因素的影響，項目的建設成本可能增加較大；在運營階段，不能有效控制不必要的支出，對費用支出控制不力，造成成本管理失控，由于對項目建設成本及運營成本忽略管理，成本管理制度形同虛設。

（五）投融資管理不到位

在現階段PPP管理模式下，在成立項目公司的過程中，多數政府方資金投入量較少，基本上為項目資本金的5%-30%，其余的項目資本金由社會資本出資，而項目資本金以外的資金需要項目公司融資，目前，大多項目公司的融資渠道單一，在不能向金融機構貸款時，只能向民間資本融資，融資困難且融資成本很高，為控制項目的總成本，就要求公司做好投融資計劃，以投定融，按項目所需資金融資，并制訂放款計劃，同時拓寬融資渠道，降低融資成本，因此對社會資本融資能力的要求較高。

（六）風險控制和資金內部控制不完善

部分PPP項目風險控制較差，不能合理轉移、分散風險，應對市場變化、政策變化風險能力較弱，部分社會資本只看重短期效應，對后期營運風險估計不足，結果項目營運后虧損嚴重，導致資金鏈緊張；資金內控制度不完善或內控制度流于形式，造成國有資本和社會資本流失現象明顯，違約風險很大。

三、加強PPP模式項目財務管理的對策建議

（一）完善項目公司法人治理結構

項目公司應完善法人治理結構建設，包括股東大會、董事會、監事會及管理層，股東大會為項目公司的最高決策層，由項目公司全體股東代表組成，共同負責PPP項目的經營決策和戰略規劃，董、監事會成員由各股東共同委派，維護各自代表的社會資本與政府的利益，管理層由各股東委派，特別應明確財務總監由哪方委派，負責項目公司具體工作，建立健全公司各項制度、各部門職責、并對董事會負責。

（二）加強項目資金管理

項目公司應制訂籌資管理制度、資金管理制度，在項目建設過程中，按項目總投資及項目進度合理確定籌資金額和資金的到位金額，避免大量資金閑置，同時也避免資金不能按時到位，影響項目進度；制訂資金支付審批制度，在項目資金支付過程中，嚴格遵守支付審批制度，同時政府部門或單位應加強對資金支付的監督，防止公司將項目資金挪作他用，在保證項目質量的前提下盡可能地提高資金的使用效益。

（三）加強投資預算與成本管理

項目公司應建立財務預算體制，制訂項目預算管理制度，從項目前期可研、立項階段開始參與，加強前期分析，科學進行投資估算，設計概算、施工預算、項目建成后運營期的投入預算等、對整個項目分階段進行投資預算和籌劃，同時加強投資分析，通過分析投資報酬率、項目運營收益、投資回報年限等從不同方面加強對項目預算的執行，盡可能避免超預算投資。PPP項目一般投資規模較大、建設期長、投資回報期長，項目建成運營后，維護成本較高，應針對不同的收入模式對PPP項目全生命周期成本進行預測分析、進行成本規劃，創新管理模式、減少不必要的環節及支出，進行總成本和各階段成本的估算，合理確定項目成本費用、折舊年限、總生產費用和銷售費用，多途徑進行成本控制，降低項目成本，提高項目收益。

（四）優化投融資管理

我國一般PPP項目投資規模較大，在PPP項目建設過程中，投融資任務重大，尋找合適的項目投資者和貸款人籌集到足額的項目建設資金是PPP建設項目成功的關鍵。因國家金融政策的不斷變化，融資越來越難，融資成本越來越高，應根據項目投資規模及建設進度對投資、融資進行合理規劃，拓寬融資渠道，除向金融機構申請項目貸款外，可以發行項目收益債，引進證券公司、基金公司等財務投資人組建聯合體參加項目投資，既能提供項目公司股權資金，又能配套債權資金，確保資金及時到位，形成多元化、可持續的資金投入機制，充分整合社會資源，盤活社會存量資本。

（五）加強財務分析

定價機制是PPP項目關鍵環節，合作各方根據不同的付費模式分別制訂定價原則，按照補償成本、合理收益、節約資源以及社會可承受的原則定價，加強投資成本和服務成本的分析，加強價格行為監管，既要防止社會資本隨意提價損害公共利益不當獲利，又要防止政府隨意調價損害社會資本合理收益。

（六）強化風險識別和控制體系建設

PPP項目由于投資大，經營時間較長，投資回收慢，在投資經營過程中會面臨政治、經濟、法律、市場、自然災害、氣候變化等外部環境風險，雙方合作的風險、項目建設融資風險、項目建設質量風險、項目運營風險等，不同層面風險點各不相同，因此要建立有效的風險分擔機制，通過風險識別設計不同的風險分擔辦法，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配風險，由社會資本承擔項目設計、建設、財務、運營、維護等商業風險，由政府承擔政策、法律和最低需求風險，不可抗力等風險由雙方共同承擔，在PPP項目合作建設時應將風險共擔放在首位，通過協作、創新，有效降低、化解風險。

（七）建立信息溝通機制

利用現代信息技術，建立PPP項目信息服務平臺，公開項目的基本信息、項目實施情況、工作流程、監督管理等，切實解決政府部門與社會資本信息不對稱的問題，確保項目實施公開透明、有序推進。