基于GIS技術的“多規合一”的整合模式探討

劉敏

摘 要：本文以“多規合一”的整合模式為研究對象，探討了GIS技術應用于多規合一的模式，論文首先分析了多規矛盾的技術根源，進而分析了多規合一技術整合的關鍵與核心內容，在此基礎上，論文分析了多規合一的技術整合模式，包括以GIS技術為支撐的空間分析整合模式、以彈性規劃手段為引導的空間彈性整合模式和以反規劃理念為控制的空間管治整合模式等，相信對從事相關工作的同行能有所裨益。

關鍵詞：GIS 多規合一 整合模式 規劃

中圖分類號：TP319 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2018）07（a）-0057-02

規劃作為對未來的一種謀劃、安排、部署或展望，在引領經濟社會發展、實現資源的有效配置中發揮了重要作用。因此，近年來國家層級和地方一級均形成了針對不同領域的各類規劃。據統計，我國經法律授權編制的規劃至少達83種。但規劃種類過多又造成了規劃之間內容重疊交叉，甚至矛盾，不僅浪費了規劃資源，更使實施部門無所適從，失去了規劃應有的意義和作用。

在這一現實困境下，國家發改委、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部等聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃（2014）1971號），研究部署“多規合一”試點，探索土地利用規劃、城鄉規劃、經濟社會發展規劃及生態環境保護規劃等空間規劃的融合問題。實際上，在此之前，一些地方政府已經意識到多頭規劃帶來的不合理問題，并開始啟動“三規合一”或“多規融合”的實踐探索工作。目前，基于“三規合一”或“多規融合”的多規協調研究多集中于規劃體系、規劃管理與組織方式、規劃協調機制及規劃協調實踐方面的探討，但系統性的研究框架尚未建立，諸多研究還依然處于隔離式、分散化狀態，尤其是專門針對“多規合一”技術整合體系的研究不多。因此，本文從“多規合一”技術整合的視角，分析現行各類規劃產生矛盾的技術根源，探討“多規合一”技術整合的關鍵與核心內容，在此基礎上提出了幾種技術整合模式，以期豐富當前“多規合一”的研究成果，為推動“多規合一”的實踐工作提供參考。

1 “多規”矛盾的技術根源

“多規”矛盾主要存在于三個方面：（1）規劃目標各不相同。例如，土地利用總體規劃其目標主要體現土地利用的總體布局和安排，而城市總體規劃的目標則主要確定城市的規模和發展方向。（2）規劃編制采用的標準（規劃指南）不盡相同，造成了不同規劃之間難以銜接。（3）規劃實施管理制度也不盡相同，造成規劃實施過程中“令”出多家。正是由于不同規劃的規劃目標、標準及實施管理制度的差異，使得各個規劃從開始規劃的那一刻起，在技術路線的確定、規劃技術及實施手段的選擇上便有了較大不同。

就“多規”矛盾的技術根源而言，主要是規劃數據基礎、規劃技術標準、規劃調控重點、規劃空間范圍及規劃期限等多方面的差異所致。規劃數據基礎的差異主要體現在各類空間數據采用的基期、分類、空間坐標與精度的不同；非空間數據，如社會經濟數據統計口徑上的不同等。規劃技術標準方面，不同規劃因有各自正式成文的技術標準或行業默認的技術指南等，它們即使對同一問題的分析或預測往往采用的技術方法、數學模型、參數設置等也均不相同，其結果常常大相徑庭。規劃調控重點對不同的規劃而言，更是天壤之別。

2 “多規合一”技術整合的關鍵與核心內容

“多規合一”的實質是把各項規劃涉及的相同內容統一起來，落實到一個共同的規劃空間。因此，有學者將“多規合一”表達為“3+1”“3+2”“3+3”項規劃合一。加號前面的“3”指土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、國民經濟和社會發展規劃，加號后面的“1”“2”“3”則指環境與生態保護規劃及其他產業規劃等，即通過“一張圖”“一個信息平臺”“一個協調機制”“一個審批流程”“一個監督體系”，達到“多規合一”。

基于上述“多規合一”的基本內涵，其技術整合的關鍵可圍繞以下幾個方面內容開展。

（1）建立統一的數據基礎，明確統一的指標體系。（2）確定統一的空間規劃范圍，構建統一的空間規劃形態。（3）協調用地分類標準，落實統一的用地功能。（4）多方協調、求同存異，重構統一的空間管治體系。（5）協調規劃期限，形成統一的規劃時序。

3 “多規合一”的技術整合模式

本文基于對“多規”矛盾的根源、“多規合一”基本內涵及技術整合的關鍵與核心內容的分析，結合前人的研究成果，認為當前推動“多規合一”技術層面上可以在規劃編制過程中充分吸收和利用3S空間信息技術、彈性規劃及反規劃理論與方法，以用地結構、空間布局與分區指導為紐帶進行充分銜接，具體而言至少有3種整合模式。

3.1 以GIS技術為支撐的空間分析整合模式

無論是土地利用總體規劃、城市總體規劃、國民經濟與社會發展總體規劃，還是環境與生態保護規劃及其他專項規劃，首先，它們都涉及到大量的空間信息，如：經濟發展區劃、城市功能分區、各產業分布等經濟社會方面的空間信息，以及植被、氣候、土壤及水資源等生態自然資源分布信息等。其次，相同區域各類規劃都是在基本特定空間范圍進行。因此，推動“多規合一”空間信息技術尤其是GIS技術的使用成為首選，作為GIS基本功能的空間分析成為實現“多規合一”的核心技術支撐。空間分析對于區域規劃中經濟社會要素的空間分布、自然生態環境要素的空間分布及各類規劃空間管治與協同的空間分析具有重要的應用價值，與原有規劃技術手段的綜合運用，將為“多規 合一”提供強有力的工具。

在GIS支持下，該整合模式對各規劃涉及的空間要素及非空間要素進行綜合處理與分析，形成“多規合一”綜合數據庫。以基本評價單元為最小分析單元，綜合考慮區域經濟社會發展目標、區域資源承載力、土地利用及自然資源現狀、建設用地適宜性程度等，在強調每一個目標的同時，產生一個空間規劃方案。然后，再以這些空間規劃方案為“多規合一”整合藍本，邀請規劃所涉及的不同利益主體、不同領域專家學者針對不同傾向的空間規劃方案提出自己的意見和建議。最后，由規劃師進行匯總和協調，為“多規合一”整合內容提供方案基礎和多種選擇，經反復最終形成各方都能接受的區域規劃協調方案（參見圖1）。

3.2 以反規劃理念為控制的空間管治整合模式

“反規劃”（Anti-planning）并不是反對規劃，而是相對于傳統城市規劃理論而言的一種物質空間的規劃方法論。基于傳統規劃理論的觀點，如果把“城市與環境”比作“圖與底”的關系的話，就是把城市當作“圖”、環境當作“底”開展規劃設計；而“反規劃”理論則是把“圖”與“底”進行易位，將環境作為“圖”先行設計。“反規劃”理論注重調強地域景觀的真實性和生命土地的完整性，體現了保護優先的理念。

本文基于“反規劃”的“多規合一”空間管治整合模式的要義在于：“多規合一”的過程中，我們不僅關注各個規劃對象本身，而更加關注區域永久基本農田邊界、生態紅線等這類關系人類生存發展所必須的、需要恒常不變的保護空間。在對這類保護空間進行足夠預留的基礎上，接著再去考慮建設用地等其他用地的開發利用與時空布局問題。基于“反規劃”的“多規合一”空間管治整合模式，凸顯了人類對自身可持續發展的生存需求，符合“多規合一”劃定生態、生活、生產空間，優化國土開發利用保護格局總體目標的要求。

4 結語

本文分析了土地利用總體規劃、城市總體規劃、國民經濟與社會發展總體規劃等各類規劃產生矛盾的技術根源，探討了“多規合一”技術整合的關鍵與核心內容，從“多規合一”技術整合的角度，提出了以GIS技術為支撐的空間分析整合模式、以彈性規劃手段為引導的空間彈性整合模式和以反規劃理念為控制的空間管治整合模式3種技術整合模式。

然而，由于各類規劃本身在編制、實施過程中往往受到社會、經濟、政治等多重內在和外在因素的綜合影響，要真正實現“多規合一”，僅憑技術支撐是遠遠不夠的，還需要“多規合一”協調機制、實施、管理等其所處“環境”的深刻變革。同時，作為“多規合一”技術實現途徑的前期探討，目前僅基于已有的理論或技術手段提出幾種技術整合模式，下一步將著重通過“多規合一”實踐案例以完善研究成果，從而反過來更好地指導“多規合一”的實踐工作。

參考文獻

[1] 張強.“多規融合”背景下的城鄉一體化規劃編制探索——以福建省莆田市實踐為例[J].規劃師，2015（S1）：55-58.

[2] 孟鵬，馮廣京，吳大放，等.“多規沖突”根源與“多規融 合”原則——基于“土地利用沖突與‘多規融合研討 會”的思考[J].中國土地科學，2016（8）：44-46.