中國地方政府債務風險形成的機理及防范措施

陳正羽

【摘 要】 過去的二十多年時間里，地方政府普遍通過舉債方式彌補財政支出的缺口。而且，這一措施也確確實實在拉動地方經濟增長方面發揮了重要的作用。但是，隨之而來的債務增長，不僅日益成為地方政府的沉重負擔，其蘊含的風險隱患也在不斷積累和擴大。對地方政府債務風險形成內在機理的分析和研究，則不失為尋求防范措施的可行之道。

【關鍵詞】 地方政府債務 風險 防范措施

一、研究背景

在過去的二十多年里，不僅保持經濟快速增長需要靠投資驅動，而且城市化進程中的基礎設施建設也需要巨大的投入。在自身財力受限、融資渠道匱乏的前提下，通過舉債籌集資金來滿足日益增長的投資需要，就成為地方政府的普遍選擇。而且，舉債投資方式也確確實實在拉動地方經濟增長、加快地方基礎設施建設、提高地方公共產品供給等方面發揮了重要的作用。但是，隨著規模的擴大，地方政府債務的風險也在不斷積累和增加。如今，地方政府債務已經成為地方政府的沉重負擔。

二、中國地方政府債務風險形成的機理分析

（一）財政體制不完善造成地方政府財權和支出責任的不匹配

地方政府債務逐漸增大的背后存在著內在的體制性原因。我國現行的中央政府和地方政府在財政收入方面的分配原則是通過1994年的分稅制改革確定和規范的。隨著“財權向上集中，事權向下分解”現象的出現，地方政府財政收入的增長速度越來越不能滿足需要由地方政府承擔的日益繁重的財政支出的需要。來自中央政府的財政轉移支付和稅收返還遠遠無法彌補地方財政收支缺口，難以從根本上解決地方政府財力不足的窘境。在這種情況下，為了發展當地經濟，各地方政府不得不尋求其他的獲取資金的方法和渠道。地方政府為了獲得更多的資金，不得不在政策允許的范圍內不斷創新融資方式。

（二）債務監管機制不健全誘發地方政府盲目舉債的沖動

到目前為止，對地方政府債務的監管仍然屬于空白。債務監管機制的不健全，容易誘發地方政府盲目舉債的沖動。債務監管機制不健全具體表現為沒有設立專門的債務監管機構、缺乏債務約束機制以及缺少對債務資金使用的監控。首先，除了部分債務（包括中央專項貸款、國債以及地方政府債券）由地方財政部門統一管理之外，其余大量的地方政府債務基本處于沒有任何監管的狀態。其次，由于缺乏對舉債主體的約束機制，導致舉債主體普遍存在盲目追求舉債經濟效益、忽視自身償付能力的現象。甚至部分舉債主體根本就沒有償還的打算。第三，由于缺少監控機制，舉債主體在舉債時往往會忽視對債務資金使用的科學論證，從而導致債務資金使用效率普遍不高。

（三）行政考核制度不準確引導地方政府干部行為的短期化

地方政府干部實行任期制，本身就存在本屆地方政府舉債受益、繼任者承擔償還責任的先天不足。現行干部考核制度更加注重地方經濟增長，經濟增長指標往往成為決定地方政府干部升遷與否的決定性因素。在缺乏地方政府干部離任債務審查制度的前提下，地方政府干部出于“自身利益最大化”的考慮，難免會產生過度舉債，忽視長期可持續發展的短期行為。同時，考慮到各級地方政府的投資也會對上級政府的政績產生積極影響。因此，上級政府不僅不會限制下級政府的投資，反而會支持下級政府擴大投資。這也在某種程度上進一步加劇了地方政府投資行為的短期化現象。

三、中國地方政府債務風險的防范措施

（一）健全財政體制

健全財政體制，清楚界定各級政府間應該承擔的支出責任，使各級政府的財政收入與其應該承擔的財政支出相匹配，才能從源頭上解決地方政府普遍存在的財政收支缺口問題，從而保障地方政府財政的有效運轉，并為解決地方政府債務問題奠定堅實的基礎。另外，還需要合理界定政府活動的邊界和范圍，明確哪些職能應該由政府承擔，哪些職能應該交由市場負責。同時，進一步完善相關的法律法規，用法律來規范和制約各級政府的權力邊界和活動范圍，使各級政府各司其職，正常運轉。在此基礎上，最后再通過政府轉移支付、稅收返還等調控手段進行調節。

（二）完善債務監管機制

要限制和約束地方政府的舉債沖動，就必須要建立和完善債務監管機制，并組建專門的債務監管機構，統籌負責地方政府債務的監督和管理工作。首先，債務監管機構要通過對舉債項目從可行性論證、債務資金使用、債務償還方案評審、債務償還過程等債務運行全流程的全面監控，對債務運行過程中發現的風險因素，隨時采取有效措施加以解決。其次，債務監管機構要全面清查地方政府歷史債務，摸清地方政府債務的實際情況，并制定合理可行的債務清償計劃，逐步減輕地方政府債務存量。

（三）改革行政考核制度

由于行政考核制度的不足造成的地方政府干部投資行為短期化現象，需要通過改革行政考核制度來解決。轉變發展觀念，改革單純以經濟增長速度評定地方政府政績的政績考核制度，樹立立足長遠、科學、多維的干部考核制度。對地方政府干部考核時，應弱化經濟增長的權重，增加對環境保護、科技創新、社會保障、居民就業與收入、任期內政府債務控制等指標的考核。在此基礎上，要加強對地方政府干部任期內政府債務的審計與責任追究，把積極化解債務問題作為考核評價的重要內容。

四、結論

地方政府債務不是一朝一夕產生的。同樣地，化解地方政府債務問題也是一個系統工程，需要花費漫長的時間。在這一過程中，不僅需要通過經濟體制改革來創造解決問題的外部環境，更重要的是各級地方政府需要改變過去二十多年來形成的舉債投資的執政思維。

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