我國地方預算自主權運行法律問題探尋

【摘 要】 財政是治國理政的基礎和重要支柱，預算是一個國家財政的核心與基石，關系國計民生。財政政策作為國家宏觀調控的手段之一，預算就成為各級政府加強宏觀調控的重要工具。在本質上，對我國地方預算自主權的研究已涉及到地方財政自主權研究的核心內容，即地方財政自治。分稅制改革以來，國家對地方財政相關領域的改革及探索已經有了重要價值。從地方政府的角度來看，中央和地方政府間財政收支劃分直接關系著地方政府的預算收入項目、支出范圍及標準。因此，分稅制對地方政府預算自主權的影響至關重要。

【關鍵詞】 地方預算 自主權 法治政府

地方預算自主權是財政分權邏輯演繹的制度結果，是地方財政自治的核心內容之一。各國政府間規范財政關系的路徑主要是實行財政分權體制。財政分權的實質在于中央和地方政府間職責和權力范圍的劃分，以避免信息的不對稱，促進資源的更高效配置和社會公共利益的最大化。西方發達資本主義國家的財政分權理論實踐證明，地方政府在對本行政區域內提供公共用品方面比中央政府更具優越性。中央政府應承擔在一國范圍內進行普遍資源配置的義務，地方政府則應承擔對本行政區域內資源配置的責任。在法治視野下，基于我國的經驗和現狀，充分吸收財政分權的過往之鑒，重新權衡中央與地方財政關系，明晰中央和地方政府的財權與事權的責任范圍，對我國地方預算自主權的規范發展具有重大指導意義。

通過對學者研究成果的研究，我們可以總結發現，對政府預算管理制度的研究普遍從相對宏觀層面進行，研究領域寬泛。不僅僅局限于法學學科，主要進行跨學科研究，主要包括財權、事權、稅收以及債權等方面。同時研究成果對地方預算分權的必要性達成共識，并提出相關的建議和完善對策。另外，有部分學者對地方預算權的獨立主體資格進行研究，具有針對性地提出了我國進一步地方預算獨立自主改革的建議。不可否認，研究成果對不斷推進我國地方預算改革起到重要的推動和指引作用。但是，統觀以上所述的種種學術觀點，我認為，當前的研究方向出現一定程度的偏差。關于我國地方預算自主權的研究成果主要集中在經濟學和財政學領域，法學領域研究成果相對較少。同時，地方預算決策地位、收入及支出范圍以及三者之間的關系需進一步明確與具體。

首先，核心預算機構的缺失，導致地方政府的預算管理權能被嚴重肢解。在政府內部預算權力的分配問題上，成熟市場經濟國家的行政預算權大多集中于一個核心預算機構，由其在政府內部實施集中統一的預算控制。然而，就我國目前來看，雖然推行全口徑預算，名義上的核心預算機構，即各級財政廳、局，主要負責經常性預算的分配，而資本預算則通常是由一個計劃廳、局或各級發改委來匹配，這在我國當前預算管理中表現得尤為突出。不僅各級政府發改委擁有規模龐大的預算資金支配權，而且各級科技、教育等部門也不同程度地擁有較多的預算資金自由裁量權，從而嚴重肢解了預算管理權能的統一性。

其次，地方政府財政收入主體稅種缺失，且缺乏稅收能動空間。首先，分稅制初期，營業稅作為完全的地方政府稅收收入的主體稅種成為地方預算財源的主要收入保障。而近年來隨著“營改增”的推行，特別是自2016年5月1日全面推行“營改增”，作為地方唯一的財政預算收入主體稅種的營業稅已徹底退出歷史舞臺。“營改増”后地方稅制將失去主體稅種，加劇地方政府財權與事權不匹配的程度，因而重新選擇或設定地方主體稅種非常迫切與必要。

最后，作為我國權力機構的人大，卻沒有獲得預算草案修改的法律授權。因此，人大在審議中僅有權提出修正建議，卻無權提出修正案。然而與修正案的法律效力及法律后果相比，修正建議無疑是無足輕重的。因為預算修正案的通過意味著預算方案將直接產生相應的法律后果。修改后的預算草案將直接落實在接下來的預算執行及監督過程中，相比較而言，預算修正建議則不具有這種直接的法律效力，它僅對預算草案的修改起到一定程度的建議和指導作用，不具有法律上的強制約束力和執行力，不能直接落實到預算草案的審議表決結果中，直接導致其對地方預算的監督流于形式，嚴重阻礙了人大對地方預算監督職能的有效發揮。

現行分稅制財政體制已基本不能適應當前我國法治國家建設和經濟社會發展的時代需要，《稅收基本法》的制定應盡快提上全國人大或全國人大常委會的立法日程，并在此基礎上，自己或依法授權國務院或財政部等相關權力機構制定相關實施細則。通過清理、修改及新設相關預算法律制度，提高立法層次，填補法律空白，實現預算法律體系的法制性、完整性、一致性，為我國當前及未來預算體制改革和地方預算管理提供強有力的法律保障。

財政事權和支出責任劃分改革涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方關系，涉及政治、經濟、社會、文化和生態文明各個領域，是一項復雜的系統性基礎工程。對于下一步如何推進地方政府財政事權與支出責任的劃分，一是要把財政事權和支出責任的劃分放在國家治理的整體考慮。這項改革涉及行政體制改革、機構改革、政府職能轉變等，有的直接相關，有的間接相關，需要加強整體設計和關聯設計。二是要細化改革文件，形成操作性強的“施工圖”，確保改革措施落地。適度加強中央的財政事權，保障地方履行財政事權，減少并規范中央與地方共同的財政事權，建立財政事權劃分動態調整機制。同時，加快省以下財政事權和支出責任劃分。將部分適宜由更高一級政府承擔的保持區域內經濟社會穩定、促進經濟協調發展等基本公共服務職能上移，將適宜由基層政府發揮信息、管理優勢的基本公共服務職能下移，并根據省以下財政事權劃分、財政體制及基層政府財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責任。

作者簡介：付雪媛（1992年——），性別：女，民族：漢，籍貫：山西太原，學歷：研究生，單位：山西財經大學，研究方向：經濟法。