論我國城市房屋拆遷中權力與權利的博弈

張 瑞

（山東師范大學法學院，山東 濟南 250358）

房屋是人們的安身之本，在全面建成小康社會的過程中，舊城區改造、拆遷的現象越來越普遍。然而，城市房屋拆遷就像一把雙刃劍，在規劃城市、建設城市的同時也增加了一些不和諧的社會因素。正是因為城市房屋的拆遷涉及區域的規劃、居民的住房保障等很多重大問題，現實生活中因拆遷引發的推土機事件、釘子戶、各種上訪、起訴案件，也屢見不鮮。網絡上流傳的觸目驚心的強拆圖片，各種人群的暴力糾葛，使城市房屋拆遷問題成為目前中國社會最敏感、最不和諧的領域之一。房屋拆遷問題卷入多方主體的參與，涉及到很多人的利益，如果各方利益無法很好地平衡和調節，必然會在博弈的過程中引發各種糾紛和惡性事件。

一、我國房屋拆遷問題的現狀

（一）含義

城市房屋拆遷，具體是指為了滿足國家建設、房地產開發等需求，或為了整頓城市環境、提高市容市貌、加大綠化面積等需要，依照法律規定的權限和程序，對被規劃區域內的城市房屋進行拆除，并對被拆遷人進行拆遷安置或者給予經濟上的補償。城市房屋拆遷一般可以分為兩類，一類是公益拆遷，即基于國家建設、城區改造等公共利益的需要而進行的拆遷活動。公益拆遷中，政府與被拆遷人的地位是不平等的，面對公共利益，被拆遷人有義務讓渡自己的私權，以維護更多人的利益，即公益拆遷是以維護“公共利益”進行的拆遷。因此，條例規定政府必要時可以實施強制拆遷行為，強制性就決定了無論被拆遷人是否同意，拆遷活動必須如期進行。另一種是出于商業性質的拆遷，即以從事商業活動，進行營利為目的的拆遷行為，如建商場、開發樓盤等。商業拆遷中，開發商和被拆遷人是處于平等交易地位的主體，有同等的法律地位和協商權利，政府應當只是充當監督者的角色。

（二）現狀

現實生活中，存在著太多以下的拆遷案例：開發商按照事先的規劃劃定出拆遷范圍，然后與被拆遷方協商拆遷的相關補償安置問題，被拆遷方認為損害了自己的切身利益或者對補償數額和安置方式不滿意，雙方達不成一致的拆遷安置協議，被拆遷方強力抵制拆遷，也就出現了我們生活中所謂的“釘子戶”。為了避免直接的沖突，開發商會向法院提起訴訟，法院一般會判決被拆遷人限期搬離拆遷地，于是被拆遷戶妥協，與開發商達成和解協議。

從表面上，各方的面子和利益看似都得到了維護，但深層的社會問題并沒有很好地暴露出來。相反，那些在拆遷過程中社會矛盾被激化的流血事件、暴力拆遷事件，反而暴露出來一些社會問題的本質。比如發生在2003年的湖南嘉禾案，當地政府為了讓當時拆遷區域內的1000多戶百姓按照開放商的要求在規定時間內完成搬遷任務，對當地黨政機關、企事業單位的工作人員下發文件，要求工作人員負責做好拆遷對象中屬于自己親屬、朋友的工作，保證他們按時搬遷。文件還表明，若其親屬朋友出現不同意拆遷或者同意后沒有按時拆遷的情況，工作人員將被暫停現有工作，并且不予發放工資。此文件當時被多家媒體報道，受大家廣泛關注，群眾的多次上訪引起了中央政府的重視，派駐了專門的調查組對此次事件進行徹底調查。調查結果令人心寒：嘉禾縣相關部門未經法律規定的相關程序，就給開發商發放了《建設用地規劃許可證》；在開發商還沒有繳納出讓金的情況下，就向其頒發了《國有土地使用證》；在拆遷計劃、拆遷方案等還沒有落到實處時，就給開發商發放了《房屋拆遷許可證》；因沒有完成被拆遷戶親友的安撫任務，對11名國家工作人員給予降職或暫停職務的處分；相關部門對法律做出的程序性規定視而不見，拆遷過程盲目混亂、無秩序不透明。這種濫用權力的行為給整個社會造成了很大的負面影響，“株連”式的強拆計劃使更多人的利益陷入其中，是惡性拆遷事件中的一個典型案例。

二、城市房屋拆遷中涉及的利益

城市房屋拆遷的過程可以看作是多種利益相互博弈的過程，主要涉及的主體就是政府、開發商以及被拆遷戶。拆遷的過程可以說是一場涉及各方錯綜復雜的利益糾葛的悲喜劇。也正是因為這個過程涉及的主體較多，牽涉的利益復雜，因此在現實生活中經常出現不和諧的拆遷現象。這種不和諧的社會因素對于構建和諧社會極為不利，值得引起我們高度重視和關注。理清拆遷活動中各方主體的角色和法律地位至關重要，具體而言，城市房屋拆遷的整個過程伴隨著以下主體的參與：

（一）政府部門

首先，政府作為國家權力機關，通過對老城區和舊城區的拆遷改造，促進我國城市化進程是一個極好的出發點和落腳點，也是多數政府官員依法執政所堅守的信念。大多數情況下，政府都是秉承公平公正、合理合法的態度處理拆遷活動，維護社會秩序。但現實中也不乏這樣的官員，對他們而言，拆遷問題的真實推動力并不是這種積極的出發點，而是一種利益的驅使。這種驅使作用往往出于兩方面：一方面，“錢的驅使”，即通過拆遷行為，把城市土地高價出讓給開發商，通過轉讓土地，獲取大量收益，這種以權謀私、以損害老百姓切身利益為代價的行為，曾使多少老百姓被迫拆遷、背井離鄉。另一方面，“權的驅使”，即個別政府官員為了在位時追求政績，開展面子工程，為了自己的形象和聲譽，追求短期內的成效，脫離實際、“拆出業績”。

（二）拆遷人（開發商）

拆遷活動涉及到開發商的利益，開發商作為商事主體，當然以營利為目的，尋求利潤的最大化。為了盡可能地多賺錢，他們往往是要通過減少土地出讓金的支出以及減少對被拆遷戶的補償金額，來提高自己在拆遷過程中的收益。對于降低土地出讓金，一般是采取和政府進行討價還價，甚至賄賂負責拆遷行為的“關鍵人物”，爭取以最低的價錢得到土地的使用權。有些開發商為了避免逐戶協商拆遷活動的困難，背后通過一系列手段買通政府某些人員，爭取讓政府出面以強制力脅迫被拆遷人同意達成拆遷協議。對于被拆遷戶的拆遷安置和補償，我國相關條款沒有最低額度的限制，是由政府相關的評估部門進行評估預算，因此在這其中可能又不可避免地會產生暗箱操作的行為。

（三）被拆遷人

拆遷工作涉及到的最大利害關系人就是被拆遷人，拆遷行為將直接引起其土地使用權利的變動。對于合理合法的拆遷案件，被拆遷人將得到應有的補償和安置保障，對于惡性的拆遷事件中，被拆遷人往往成為弱勢群體，甚至人財兩空。對于被拆遷戶而言，其在拆遷中的利益主要涉及安置和補償費用，得到了足額的補償和滿意的安置，無疑也是一種對生活的改善和提高。但現實生活中，開發商往往盡可能降低對被拆遷人的支出費用，這樣就在補償的缺省和成本的高估中獲取較多的差價利潤，顯然對于被拆遷人來說是顯失公平的。因此，實踐中很多百姓成為拆遷行為的犧牲品，失去了應得的福利，甚至進行極端的抵抗，引發了一些社會矛盾和隱患。

三、我國城市房屋拆遷活動的困境與制度缺陷

正常合理的拆遷活動，開發商與被拆遷人應當是處于平等的交易地位，就拆遷的相關事項在公平、合理的意愿下，自由協商達成拆遷協議，政府作為市場監管者，對他們之間的交易行為進行審批、監督。但實踐中，權力機關以城市土地的所有權歸國家所有為理由，不經被拆遷人同意，直接收回其土地使用權，并告知其拆遷的期限。若被拆遷人不按期搬離，政府啟動強制拆遷程序，由此也就出現了現實中那么多的血拆事件。

2011年頒布施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》是對我國在法律層面對城市房屋拆遷問題的進一步完善，但在具體的實施過程中又存在一些缺陷。具體包括以下幾個方面的疏漏：

（一）立法的模糊

被拆遷人強制拆遷涉及到公民的基本權益，是一項特別容易引起沖突的敏感領域。拆遷的強制性使得不管被拆遷人是否愿意，拆遷活動依然要進行下去。條例的頒布實施，在法律層面上完善了城市房屋拆遷法律制度。如第八條把公共利益進行了類型化的列舉，相比起以前的法律有了較強的操作性。但是對于公共利益的認定程序，如聽證、論證等就沒有清楚的界定，這就導致條例中公共利益的界定難以付諸實踐。現實中，開放商很容易將其項目美化為為了公共利益，利用條例“獲得適當補償后必須配合拆遷，否則政府可以實施強制拆遷”的規定，讓被拆遷人妥協達成協議，推動強拆的進程，這無疑損害了人民群眾的利益。

（二）權力的濫用

如上文所述，由于我國公益拆遷與商業拆遷的界限不明確，使得政府手中的強制拆遷權很容易被濫用。商業拆遷中，開發商和被拆遷人之間的關系本應該是一種平等的民事關系，即使在拆遷協議已經達成，但被拆遷人拒絕搬遷的情況下，也應該由雙方協商解決，或者申請仲裁，或者申請法院的裁判。但相關條例賦予政府過大的權力使得二者之間平等的協商地位遭到破壞，現實生活中經常是政府出面與被拆遷人協商，給被拆遷人更多的壓力。集多種角色于一身，缺少有效的監督機制，就很容易引起權力的濫用和滋生某些官員的腐敗。

（三）私權利得不到有效保護

對于被拆遷人，最重要的就是補償問題，補償標準最重要的問題就是評估。但是，就我國目前的法律制度的規定，拆遷中的房價評估最終還是由政府決定，這就很容易使政府與開發商結合到一起，降低拆遷補償。現如今房價高漲，拆房容易買房難，被拆遷人大多再購房能力低，得不到合理的補償和安置，也就造成了很多“釘子戶”的存在。另外，目前我國對被拆遷人進行的補償沒有將非經濟性的損失納入考量范圍。如被拆遷人購房時，會考慮子女上學方便、老人就醫及時、上下班交通便利等因素，而這些都是拆遷活動對被拆遷人造成的直接損失，但實踐中往往不會考慮在內。

四、對私權利的保護對策

（一）完善立法，明確公共利益的界定

目前，我國的相關法律只有對基于公共利益引起的公益性拆遷活動進行的規定，并賦予了政府較大的權力，比如在被拆遷人獲得補償款后，仍不配合拆遷活動時，可以行使強制拆遷的權力。但對于商業性拆遷的具體規范形式，法律條文進行了回避。于是，現實生活中存在很多打著“公共利益”的旗號，通過拆遷行為謀取利益的現狀。他們通過利用對“公共利益”界定不明確的法律漏洞進行違法活動，動不動就要以“公共利益”之名進行強制拆遷，忽視拆遷程序的公平正義。因此，明確兩種類型的拆遷活動的界限十分必要，而且多數案件的發生都是因為對公共利益解釋的濫用。要做到拆遷活動的安定有序，首先，實踐中相關部門要對拆遷活動進行明確審核，明確歸類，明辨拆遷活動屬于公益拆遷還是商業拆遷。對于公益拆遷中“公共利益”的界定，要嚴格遵循比例原則，即拆遷是為了使多數人受益，而不是為了少數人的利益而為。其次，要確保認定程序的公開公正，比如規定相應的聽證、論證程序等，保障被拆遷人參與其中。

（二）規范權力的行使

政府作為國家權力機關，應當明確其在拆遷活動中的角色和定位。首先，政府作為拆遷活動的規劃者，應本著公平公正的原則和程序，劃定拆遷的范圍和規模，公開招標拆遷人，在作出決策前認真聽取被拆遷人的意見和建議，并按規定進行公示公告，保證相關權利人真正參與其中，積極接受社會公眾對整個拆遷活動的監督。其次，政府作為整個拆遷活動的監督者，一是要監督自身的主管部門，對于那些與開發商串通一氣，以權謀私的行為進行堅決打擊和管制。二是要監管拆遷主體，做一個中立的裁判員。三是要政府作為拆遷活動的主導者，應當做好各方的協調工作，如評估程序、補償標準、安置方式等，堅決杜絕以權謀私、以犧牲人民利益謀財的行為，以實際行動踐行習總書記對政府官員的要求。

（三）加強對權利的保護

要使公民的私有財產權利在拆遷過程中得到合理的保護，首先應當保證程序的公正。在拆遷信息決定之前，應當進行及時公告，引入聽證論證程序，通過多種方式廣泛聽取拆遷活動中涉及的利害關系人的意見，確保其真正參與其中。在發生拆遷補償糾紛時，應當確保權利人的救濟途徑，有關部門要充分聽取被拆遷人的理由和意見，并做出公平公正的裁判。在強制拆遷階段，要以合理的手段，不得以停水、斷電、暴力威脅等妨礙基本民生的方式。另外，商業性拆遷政府要給拆遷人和被拆遷人提供公平協商的平臺，鼓勵自主協商運作，避免政府過度介入和干涉商業拆遷，保護被拆遷人的合法財產權利。

（四）借鑒國外先進制度

房屋拆遷補償標準是城市房屋拆遷的核心問題，也是實踐中引發沖突的根源所在。我國目前的拆遷補償只限于對房屋的補償，不包括對土地使用的補償。有學者認為，對于房屋的征收補償范圍不應該僅局限于房屋本身，而應結合房屋所占的土地使用價值綜合考量。其實，國外一些國家早已采用較為先進的房屋拆遷補償政策。例如日本，房屋拆遷補償標準不僅包括被拆遷人的直接損失，還包括了被拆遷人的間接損失，規定了事業損失補償、環境影響補償等。德國當下房屋拆遷的標準是出于“重大公益”的目的，拆遷必須有現實的可以存在的公共福祉的需要。美國對于房屋拆遷補償較為先進之處在于它所規定的補償主體較為寬泛，不僅包括房屋的所有人，還包括相關受益人，例如房產承租人等。我國有必要借鑒國外的立法經驗和規制方式，結合我國實踐，完善現有的相關拆遷補償標準和安置制度。例如對于拆遷補償標準問題，不應僅考慮對房屋的補償，還應考慮到拆遷問題給被拆遷人的生活、學習、工作以及周圍環境等帶來的實際影響，將預期收益和無形利益也考慮在內，盡量降低拆遷活動對公民基本權利的損害和影響。

住宅是群眾的安身立命之本，必須予以高度重視。城市房屋拆遷活動的確為中國的經濟發展和城市化建設作出了突出貢獻，但決不能以犧牲公眾的基本利益為代價。實踐中發生的拆遷糾紛暴露了一定的社會問題和法律不足的一面，我們應以此為焦點探究深層的根源和缺陷，不斷加以完善和規范，使拆遷活動不再是充滿暴力和血腥的行為，而是各方受益、促進城市發展、社會和諧的積極活動。

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