公安機關治安傳喚行為的法律屬性研究

毛寧仙

（江蘇師范大學，江蘇 徐州 221000）

一、問題的提出及其研究意義

（一）問題的提出

2016年5月7日發生的中國人民大學碩士研究生雷洋被警察傳喚致其死亡的事件，在互聯網上引起了較大的轟動，一時間網絡媒體圍繞雷洋案對公安機關治安傳喚的行為規范、侵權救濟等問題展開了深入持久的討論。5月20日，國家主席習近平在其領導的中央全面深化改革小組第二十四次會議上強調要“深化公安執法規范化建設，解決公安執法突出問題”。而公安機關治安傳喚行為的法律屬性是有效規范治安傳喚行為，構建完善的公安機關治安傳喚行為法律制度的基礎，故此引發了筆者對于本文的探究。

（二）研究治安傳喚法律屬性的意義

1.研究公安機關治安傳喚行為的法律屬性是完善治安傳喚制度的基礎

眾所周知，治安傳喚是公安機關為了查明案件事實，依法要求特定人員到指定地點接受調查或者詢問的執法活動。傳喚可分為口頭傳喚、書面傳喚、強制傳喚三種類型。但當前對于這三種類型的治安傳喚的法律屬性規定不明，《中華人民共和國治安管理處罰法》第八十二條規定了治安傳喚制度，但對于傳喚的主體、適用對象、具體程序、應當履行的手續等都沒有具體明確的規定。規范執法程序需要具體明確的制度作為指導，同時構建治安傳喚法律制度的前提是明確治安傳喚的法律屬性，其法律屬性問題是所有制度設計的基礎問題，故研究治安傳喚的法律屬性是為治安傳喚制度奠基，其具有不可忽視的意義和價值。

2.研究公安機關治安傳喚行為的法律屬性有利于完善法治政府的建設

公安機關是地方政府一個重要的職能部門，公安機關執法隊伍的執法思想需要改變，公安機關的考核不應單純以執法數量作為判斷標準，公安機關執法的最終目的應當是為了保護人民群眾的生命財產安全，單純的數量標準容易導致功利執法，背離執法初衷。因此，研究傳喚行為的法律屬性有助于建立完善的治安傳喚法律制度，使執法人員樹立正確執法觀念，改革公安機關的考核方式，建設科學而有素質的執法隊伍。如此，才能實現公安機關維護社會治安的目的，使得警民互相信任，為建設法治政府營造和諧而穩定的社會環境。

3.研究公安機關治安傳喚行為的法律屬性有利于有效回應人民訴求

“雷洋案”涉及到公安機關的傳喚行為與公民的人身自由權的沖突與協調問題，若這個問題得不到圓滿解決，將造成警民信任危機甚至發生沖突。而該局面的形成與治安傳喚法律屬性不明是密切相關的，正是因為治安傳喚法律屬性的規定模糊，才使得現存治安傳喚法律制度之間無法相互銜接，難以起到規制行政機關行政行為的實際作用；也正是因為其法律屬性不明，才導致公安機關執法人員無法正確認識治安傳喚制度，由此導致治安傳喚權的濫用，治安傳喚侵權問題難以得到及時有效的救濟。因此，對傳喚行為的法律屬性問題進行研究，探索治安傳喚的規制程序以及事后的救濟對于滿足人民的需求，重構人民對于公安執法的信任與信心具有緊迫性。

二、當前治安傳喚的法律屬性之亂象

對于治安傳喚的法律屬性，理論界和實務界都存在較大的爭議。

（一）法律法規對于治安傳喚的法律屬性規定不明

關于治安傳喚的法律屬性，處于法律位階的《治安管理處罰法》對此并未規定，而處于行政法規位階的《公安機關辦理行政案件程序規定》第四十二條只規定了強制傳喚定性屬于限制人身自由的行政強制措施，對口頭傳喚和書面傳喚的法律屬性并未規定。并且，雖然《公安機關辦理行政案件程序規定》第四十二條將強制傳喚定性為行政強制措施，但《行政強制法》明確指出，限制人身自由的行政強制措施只能由法律規定，該定性并未得到相關法律的認可，故治安傳喚的法律屬性急需法律予以明確。

（二）理論界對于治安傳喚的法律屬性存在爭議

理論界對于治安傳喚的法律屬性，大致有以下幾種理解：（1）治安傳喚是一種調查手段，其對于案件證據的收集和案件調查具有很重要的作用。（2）治安傳喚中，口頭傳喚、書面傳喚與強制傳喚的法律屬性不同，強制傳喚屬于行政強制措施，而口頭傳喚和書面傳喚則不具有行政強制措施的性質。（3）傳喚是治安處罰普通程序的組成部分，其在法律性質上屬于處罰程序，而并非措施。（4）傳喚是一種獨立的行政強制措施，而不是調查手段或行政強制執行行為。

（三）實務中，公安機關辦案人員對于治安傳喚的法律屬性理解也不統一

有學者以河南省公安行政執法為例做過問卷調查，其所調查的300名民警均從事過或正在基層一線執法崗位上，在“行政傳喚的法律性質是什么？”這個問題上，有123人認為行政傳喚屬于行政強制措施，有156人認為行政傳喚屬于行政調查手段，有20人認為行政傳喚具有其他法律性質。該問卷能夠顯示出，當前實務界一線執法人員對于治安傳喚的法律性質存在困惑，而明確治安傳喚的法律屬性是正確適用治安傳喚的前提和基礎。若基層辦案自身都無法明確治安傳喚的法律屬性，卻實際上在行使著公安機關的治安傳喚權，這就很難不導致實踐中治安傳喚權的濫用。

三、治安傳喚的法律屬性之辨明

治安傳喚的法律屬性問題是治安傳喚權運行規范化、法治化最根本、最重要的問題，但當前法律對于治安傳喚的法律屬性并無明確的規定。對于治安傳喚的法律屬性，學界也尚未形成統一的看法，大多數學者依據《公安機關辦理行政案件程序規定》第四十二條的規定認同，治安傳喚的法律屬性不能一概而論，強制傳喚屬于行政強制措施，口頭傳喚和書面傳喚不具有行政強制措施的性質。這種看法事實上過于強調了“強制”的表現形式，而忽視了行政強制措施的本質特征。筆者認為，無論是口頭傳喚、書面傳喚還是強制傳喚，都屬于行政強制措施。

首先，從概念上來看，根據《行政強制法》的規定，行政強制措施指的是行政機關在行政管理過程中，依法對公民人身自由進行暫時性限制或者對公民、法人或其他組織的財產實施暫時性控制的措施。三種方式的治安傳喚都發生在行政機關行政管理過程中，都對公民的人生自由進行了暫時性限制。

其次，從特點上來看，胡建淼教授指出：“行政強制措施具有區別于其他行政措施的六大特點：限權性、暫時性、可復原性、從屬性、物理性、合一性，治安傳喚符合上述特點”。（1）口頭傳喚、書面傳喚和強制傳喚都是對當事人人身自由權的一種限制；（2）其都滿足暫時限制人身自由；（3）傳喚結束后均可恢復至人身自由的狀態；（4）其行使目的都是為了制止違法犯罪行為繼續發生、防止證據毀損滅失、防止損失擴大等預防性、保障性特征；（5）其也都具有物理性，其主要表現為限制人身自由的強制性。可能有人會認為口頭傳喚和書面傳喚屬于意識行為，是一種行政決定，但是這種觀點忽視了行政決定可以得到獨立救濟的特征，而在當事人尚未被限制人身自由的情況下，口頭傳喚和書面傳喚決定是無法獲得獨立的救濟的，即當事人并無對傳喚行為提出質疑的權利；（6）其都具有合一性，胡教授指出:政強制措施和行政強制執行均由“基礎行為”和“執行行為”組成，二者區別在于行政強制措施的“基礎行為”和“執行行為”具有合一性。并且行政強制措施的“基礎行為”和“執行行為”并不是時間上亦或是形式上的概念，而是實質上的概念。口頭傳喚、書面傳喚和強制傳喚的前行為是以口頭或書面方式作出的傳喚決定，后行為即傳喚行為，因此三者均可采“后行為吸收前行為”原則，原因如上一點所述，決定行為均無法獲得獨立救濟，只有在傳喚目的實現后，當事人要求對其進行行政審查或司法審查時，才會一并審查原決定，故三者均具有合一性。

再次，從公安機關治安傳喚行為的后果及侵權損害來看，當行政相對人無法律規定的正當理由時，口頭傳喚和書面傳喚也具有強制性，只是該強制性沒有以公安機關武力的方式表現出來。但是，如果行政相對人不遵從，其結果只能是被強制傳喚，故無論是口頭傳喚、書面傳喚，還是強制傳喚，其結果只能是唯一的，即當事人人身自由權被行政機關治安傳喚權暫時性剝奪。同時，在損害后果方面，在強制傳喚沒有造成當事人人身損害的情況下，口頭傳喚、書面傳喚和強制傳喚侵權都會浪費當事人時間,導致當事人務工損失，造成當事人恐慌，引發當事人負面的社會評價。由此可見，其侵權損害是一致的，不應被區分對待。

然后，從行政相對人合法權益的救濟和保護來看，口頭傳喚、書面傳喚、強制傳喚都屬于會對相對人的實體權利和義務產生影響的獨立行政行為，其分別通過口頭、書面、警察武力三種形式強制相對人到一定的地點，客觀上都限制了相對人的人身自由。在警察武力未造成相對人身體損傷的情況下，行政相對人對違法或不當傳喚侵犯自身合法權益的事實可以訴求的救濟和保護也都是針對人身自由權被剝奪所造成的經濟和精神損失。最后，從類似行政強制措施來看，胡教授在其文章中指出“雙指”屬于限制人身自由的行政強制措施。而事實上，治安傳喚與雙指具有類似的特征，其除了適用對象不同及是否受行政體系影響不同之外，在其他方面并無不同之處，都是指定相關人員在一定時間到達一定地點接受調查，“雙指”對指定或責令的方式并無明確規定，在實踐中也包括書面、口頭及無正當理由拒絕情形下有權機關的強制；而治安傳喚也包括口頭傳喚、書面傳喚和強制傳喚。因此，治安傳喚的法律屬性應當與“雙指”類似，屬于限制人身自由的行政強制措施。

四、治安傳喚法律屬性之確定

從法律層面明確治安傳喚屬于行政強制措施的法律屬性是規制公安機關治安傳喚行為的基礎，故在相關法律中明確治安傳喚的法律屬性是當務之急。并且，明確治安傳喚的法律屬性具有現實可能性。隨著中央全面深化改革領導小組及習近平主席對雷洋案的高度重視，2005年制訂的《治安管理處罰法》也可能面臨著修訂。此時，研究傳喚的法律屬性問題既可以豐富公安機關治安管理法治化理論，也能夠對規范公安機關的治安傳喚行為，促進公安機關治安管理法治化、規范化，完善《治安管理處罰法》具有重要的指導意義。筆者期待能在《治安管理處罰法》的修訂中明確治安傳喚屬于限制人身自由的行政強制措施，以此為基礎對傳喚的主體、適用對象、具體程序、應當履行的手續等問題作出明確的規定，實現公安機關治安傳喚行為的有效規制。

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