我國網絡慈善法律監管制度探析

宋 平

(華僑大學法學院，福建 泉州 362021)

與發達國家相比，我國的網絡技術發展及普及相對較晚。但進入21世紀以來，網絡發展的日新月異使民眾的生活空間拓展出了新的領域，網絡慈善也隨之應運而生。它是指隨著互聯網發展形成的新的慈善模式，利用網絡提供的技術和平臺，推進慈善事業的新發展。近年來，網絡慈善的形式和平臺不斷增多，網絡慈善迅速膨脹的同時卻沒有相應的制度約束，因此時常出現一些不規范的行為，引發社會爭議。如何規范和調整網絡慈善行為，成了解決網絡慈善可持續發展的重要一環。

一、我國網絡慈善的發展現狀

在我國貧富差距較大、區域發展不平衡、社會制度不健全的前提下，慈善作為一種基于道德與習慣調節的倫理分配方式，在當下的中國仍有必要大力推行。網絡慈善是傳統慈善在網絡領域的擴展，但又與傳統慈善存在諸多不同。首先，網絡慈善平臺便利多樣。手機、平板電腦等移動終端的普及，使得大部分的國民都能參與到網絡活動中。第三方支付的開發應用下，快捷支付更是降低了網絡慈善的成本。網絡慈善平臺種類多樣，阿里巴巴、新浪、騰訊等幾大網絡平臺推出的眾籌、輕松籌和多種公益項目，使人們可以迅速關注和幫助需要救助的對象。其次，網絡慈善的參與門檻較低、主體廣泛。發起網絡募捐和進行網絡捐贈對網民沒有嚴苛的要求。因此，網絡慈善吸引著越來越多人參與。最后，網絡慈善傳播速度較快，影響力大。傳統慈善因為地域、形式、受眾等因素的影響，能夠調節和配置的慈善資源較少。網絡慈善打破了傳統慈善的壁壘，通過快速的網絡傳播擴大影響力，增加了募捐者受到救助的機會和保障。

網絡慈善還在經歷著從公益到私益的轉變。最初，民眾參與到網絡捐贈大多是因為一些如“5·12汶川地震”這樣的重大社會事件。但近年來，財富社會本位思想的傳播和社會對個人關注的加強，網絡私益募捐被人們廣泛接受并伸以援手。募捐組織或個人因特定或不特定個體遭受重大疾病、重大事故、重大災難而在網絡發起救助的事件經常出現。但因募捐主體的不特定性和隱蔽性，網民捐贈時分辨真假的難度加大。信息不透明導致的詐捐騙捐、善款被挪作他用的現象時常見諸報端，網絡慈善不斷發展的同時又受到諸多質疑。

二、我國網絡慈善法律監管制度困境

同傳統慈善事業所遭遇的困境一樣，現階段慈善領域中存在的問題幾乎均與相關法律制度建設滯后有關。網絡慈善基于公眾的道德，利用公眾的資源做公益，在制度不成熟、法治不健全的環境中，衍生出了諸多的社會問題。

（一）募捐主體和程序缺少規范

目前，我國關于慈善發展的立法整體呈現滯后的特點。首先，法律對民間募捐主體的資格沒有明確的合法性確認。1999年9月1日起施行的《公益事業捐贈法》中規定，只有“公益性社會團體”才能接受捐贈的行為。2016年9月1日起施行的《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）中再次明確規定，“慈善組織”基于慈善宗旨才能發起募捐活動，且慈善組織要經依法成立并登記注冊等條件。兩部主要調節我國慈善活動的立法中均未對“網絡慈善”作出任何規定。但在現實生活中，網絡生活早已成為民眾日常司空見慣的活動。網絡慈善是由網民自發組織展開，《慈善法》對募捐主體的嚴苛規定使得網絡的便利性、快捷性無法發揮。現有的案例中，需要救助的主體個人通過網絡平臺發起募捐的現象司空見慣。因此在網絡慈善領域，《慈善法》并沒有較強可操作性和實踐性。由于沒有法律上的限制，因此，在網絡上發起募捐也不需要經過任何的申請、核實或者審查程序。這種主體和程序的隨意性降低了網絡慈善的成本，卻也帶來了網絡慈善秩序的混亂。

（二）信息公開程度較低

慈善的宗旨、功能和財產的公共性，決定了發展慈善事業必須進行必要的信息公開。根據中民慈善捐助信息中心的年度慈善報告來看，我國的慈善透明指數逐年改善。但對于剛剛起步的網絡慈善來說，缺乏統一的監管和評估機構，財務信息和使用情況的公開嚴重不足。網絡慈善組織不僅僅要處理大量的捐贈者的捐贈信息，還需要針對不同受助人的具體情況進行分析，以便為他們的求助給出建議。除此之外，對求助者的信息審核與后續監督管理也不是一項容易的工作。如何處理好這一系列大規模的網絡慈善數據和信息，已成為慈善發展過程中亟需解決的問題。目前，涉及慈善的法律、行政法規普遍存在約束力不大的問題，而且其中對信息公開的主體、信息公開的界限、信息公開的期限和渠道沒有明確規定，問題的解決就顯得更為困難。

網絡慈善中，民眾對信息真實性的審查較為困難，法律應該提供相應的制度出路，采取多種多樣、便于知曉的方式完善慈善信息的公開。除募捐信息的公開，也要注重募捐財產的管理、使用、效果等信息的公開。網絡慈善中，民眾最關心的就是善款的流向與使用情況。要解決這些問題，必須最大程度地實現網絡慈善信息公開的真實性和透明化。

（三）網絡慈善剩余善款善物支配、管理不到位

捐贈者捐獻財產是要達到幫助符合其捐贈意愿的主體的目的。因此，慈善活動中財產的管理和使用是決定慈善公信力和可持續發展的關鍵因素。《慈善法》中規定慈善組織對募集的財產應當登記造冊，規范管理，專款專用。個人募捐的情況下，法律法規并未對財產管理人的選任進行規范，一般情況下，受益人的近親屬、法定代理人代為管理的情況較為普遍。這種管理缺乏有效的監督，而且網絡慈善與社會傳統慈善不同，捐贈者對所捐財產的后續跟蹤較為困難，容易發生管理者將財產據為己有或者私自挪作他用的現象，無法保障捐贈者目的和受益人權利的實現。

慈善不同于買賣關系中的等價交換，求助者大多數情況下募集到的財產與自身需求并不完全對等。對于募捐組織來說，就某一特定受益人募集到的財產余額應轉移給該特定受益人，還是由募捐組織管理用來幫助其他利益主體？就求助者來說，其所收到的善款善物充分解決了困難仍有剩余的情況下，余額應歸募捐者或受益人所有，或是應該退還給捐贈人，還是應交給第三方慈善組織另作他用？對于這些問題的處理，現有的法律無法給出明確性的解決方法。學理上的分析也要根據對網絡慈善性質的理解而做不同的討論。司法實務中，或以受益人是否為真正受贈人判斷其是否享有余額所有權；或者在糾紛處理中回避余額所有權問題，以占有公示的方法確定余額所有權歸屬；或以誠實信用原則作為依據認定善款余額應挪作他用。對個案的討論，或許能夠給我們帶來啟示，但不能形成一種解決爭議的法治規則。傳統慈善中，此類問題往往放在道德層面討論或者約束。但在網絡慈善中，因為捐贈主體的廣泛性和不確定性，對這一問題的處理關乎了多數不特定網民的利益和網絡秩序的良好運行，我們必須在制度層面上將個案的啟示上升到法律規則來解決此類爭議。

三、我國網絡慈善法律監管制度的完善

經歷了利用“天津大爆炸”詐捐事件、用善款余額出國旅游、“羅爾事件”等一些極具爭議的事件，伴隨著一些誹謗和謠言，網絡慈善面臨著遭受猜疑與不信任的困境。網絡慈善要取得進一步快速發展，需要相關政策和法律規范的及時回應。

（一）立法提供制度保障

其一，通過立法或修改現有法律，將網絡慈善納入法律法規的調整范圍。在我國法律日益完善的今天，尚沒有規范完整地調整網絡慈善。《公益事業捐贈法》僅僅對捐贈、受贈行為進行了規范，但缺乏對募捐行為的規范。調整對象排除了網絡慈善的適用。《慈善法》作為我國第一部專門調整慈善活動的法律，卻對網絡慈善只字未提，網絡慈善成了法治監管的真空地帶。有觀點認為，對于網絡慈善中出現的問題，完全可以參照適用《合同法》關于贈與合同的規定。但慈善中的捐贈與贈與合同中的贈與存在區別。贈與合同中受贈人無償取得財產后，有充分的權利自由決定如何使用；而在慈善中，受益人對財產的利用要符合慈善宗旨。況且依《合同法》也無法確定捐款余額的所有權歸屬問題。2017年3月15日通過的《民法總則》中，也未涉及網絡慈善的規制問題。完善慈善立法，才能更快地讓網絡慈善擺脫困境，促進持續發展。

其二，要在法律上承認個人募捐主體的合法地位，將網絡慈善的實施程序作出明確性規定。相較傳統慈善，網絡慈善具有傳播迅速、成本較低、易操作等優點，更多的人更愿意參與到網絡慈善中來。現有制度下，發起募捐只能通過“公益性社會團體”，但“郭美美事件”等類似事件掀起了公眾對于慈善組織或慈善團體的不信任。雖然網絡慈善沒有法律上的明確合法地位，但具有極強的社會基礎和社會認可度。網絡上個人發起緊急社會捐贈的情況也已經司空見慣。因此，法律應為慈善組織之外的組織和個人提供制度“出口”，確認陷入困境的個人求助權利，規范社會組織網絡慈善募捐的活動規范，即保障網絡慈善秩序良好運行的情況下，要保護慈善組織之外的組織和個人求助、助人的意愿和權利。

不盡快改變現有法制滯后的現狀，將會繼續加重公眾對于慈善事業的猜疑和不信任。慈善搭上網絡的便捷快車，便獲得了高參與度和高關注度，能否得到理性治理，將直接關乎網絡慈善的持續、健康發展。因此，亟需通過立法為網絡慈善提供制度上的保障，讓網絡慈善的每一個環節都有規可循，才能給網絡慈善健康、持續發展提供統一的、規范的方向指引和依據。

（二）完善信息公開制度

建立完備的信息公開制度既能使網絡慈善接受社會監督，促進慈善信息透明，提供公信力，也能有效規避違法違規的不法分子網絡詐騙行為。但在制定法規時，要充分考慮網絡慈善的特殊規律，把握信息公開和保護利益相關人的隱私權之間的平衡。

首先，要在法律上明確信息公開的監管主體和信息披露主體。網絡捐贈作為慈善活動的新方式，應該明確相關活動的主體，更加有效地對當事人的活動進行監管。其次，要規范信息公開的內容。網絡慈善具有匿名性、廣泛性等特征，慈善的捐助人很難核實募捐信息的真實性，因此，規范信息公開的內容就成了監管的較好方式。信息公開的內容應當包括發起慈善活動的獲準程序；發起人、受益人的具體情況以及募捐的目的；最后實際收到的善款的數額、善物的數量以及后續使用情況；剩余善款、善物的流向等。各信息公開的主體應當及時且詳細地向捐助人以及社會公眾公布信息。最后，要明確信息公開平臺。建立專門的信息公開平臺有助于關心慈善的社會公眾隨時隨地進行查詢、監督、建議或者投訴活動。慈善事業只有做好信息公開活動，才能更好地提高慈善事業的公信力，助力慈善事業的可持續發展。

(三)加強政府的引導、管理、監管職能

佛里蒙特·史密斯在16世紀的普通法中就曾提出政府應對慈善組織的信用度出臺相應的監督機制，這從政治學的角度明確了政府在慈善事業發展中的政府責任。互聯網的匿名性、隱蔽性以及主體不特定的廣泛性，使得網絡慈善這種行為比較復雜。一旦出現利用網絡慈善的幌子進行違法犯罪的行為，證據收集和打擊犯罪存在較大困難，僅憑私力很難維護受害者的合法權益。網絡募捐作為一種方便快捷的公共援助方式，是我國慈善事業的重要組成部分，是我國尚不成熟的社會保障制度、社會救助機制的有益補充。政府作為公共秩序維護者，對網絡募捐進行監管是其職能的充分體現。網絡慈善只有在有效監管的情況下，才能避免失范，減少甚至杜絕假借慈善之名謀一己之私的現象。

政府在網絡慈善中的作用主要體現在：在財政上支持，在制度、政策上促進、保障、規范和監督，在輿論上，加強宣傳教育，引導公眾對慈善事業的支持。政府在慈善事業中充當的角色就是倡導者、法律保障者，是服務員、引導員、協調員和監督員，而不是指揮員、管理員、操縱員、運營員。

我國的傳統慈善發展中，政府的引導、管理、監管一直是十分必要且重要的手段。政府應當充分發揮其角色優勢，通過信息管理工具，合理利用信息公開平臺，打造網絡慈善事業發展體系。結合網絡慈善活動的前期備案、中期管理、后期監督的過程，督促慈善的落實。在我國自我監督、行業監督、社會監督、輿論監督等機制還未成熟的情況下，有必要讓政府承擔較多的監管責任。因此，必須在法律上明確政府監管的職責，利用政府的公權力引導網絡領域的慈善秩序，并有效制裁違法違規現象。

(四)完善剩余善款善物的監督管理

對于網絡慈善中募集到的善款善物的使用情況和余額流向的監督管理，是網絡慈善應當監管的重要內容。監管機構應當充分發揮網絡慈善信息公開平臺的優勢，隨時掌握剩余善款善物的使用情況以及余額流向，對其進行規范的監督管理。對于剩余善款善物，監督機構可以號召受益人交給自己管理，或者交給監督機構授權的公益性社會團體或者非營利的公益性事業單位管理。這一措施既有利于監督機構及時公布善款善物的使用情況及去向，提高信息的透明度，又能提高網絡慈善的效率，最大程度地實現剩余善款善物的再利用，也可以最大程度地實現慈善的意義和初衷。

四、結語

《慈善法》的制定，對于我國慈善事業的發展具有劃時代的意義。但對于網絡慈善面臨的困境，僅靠《慈善法》的規制無法解決根本問題。當前，網絡慈善面臨的問題越來越復雜，解決的難度也越來越大，不斷探索制度層面的創新，加強完善監管體系，明確相關主體的責任，不斷改進現行相關法律制度存在的缺陷和不足，才是解決網絡慈善可持續發展的核心問題。要在法律上為網絡慈善的監督管理做出規范，則整個網絡慈善的運行就有了法律依據，現實中的許多失范行為也會得到矯治。

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