法制成為法治：憲法修改推進社會主義法治建設

何勤華　齊凱悅

(華東政法大學 法律文明史研究院,上海　200042；山東師范大學 法學院，山東 濟南　250014)

2018年3月11日，我國通過并公布施行了《中華人民共和國憲法修正案》，該修正案將序言中的“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”，引發了諸多關注，普遍觀點認為從法制到法治的修改意味著我國全面依法治國和中國特色社會主義法治建設取得了新發展。法制與法治兩個概念之爭是20世紀90年代引起廣泛關注和探討的問題，并隨著憲法修改和法治理論的不斷深化而更加明確。法制成為法治具有必要性，但僅僅一字之改無法完全推動社會主義法治的健全，如何保障法治的實現顯然有待探索。

一、從法制到法治：憲法修改折射治國方略之演進

從“健全社會主義法制”到“健全社會主義法治”，是我國此次憲法修改具有代表性的內容之一，雖然僅有一字之改，卻引起廣泛關注。從法制到法治的修改，反映了我國憲法修改的不斷深入，也反映了我國在依法治國與法治建設道路上的不斷前進。

(一)從“社會主義法制”到“社會主義法治”：憲法修改之不斷深入

2018年3月11日，第十三屆人大第一次會議表決通過并公布施行了《中華人民共和國憲法修正案》，該修正案將憲法序言第七自然段中的“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”。盡管只改了一個字，但仍是引起諸多探討，各界普遍將其視為憲法修改歷程中的重要突破。

有觀點指出盡管只有一字修改，卻體現了依法治國理念與方法的新飛躍，顯示出我國法治建設理念的提升，構成偉大的跨越。*金成波：《從“法制”到“法治”是黨依法治國理念和方式新飛躍》，《中國紀檢監察報》2018年3月26日第2版。有委員將該修改視為推進國家治理體系和法治治理能力的現代化的重要舉措，體現了政治文明的發展，有利于進一步弘揚憲法精神及增強憲法意識。從法制到法治的一字之變鮮明地體現了黨的十八大以來全面依法治國的理論和實踐成果，傳遞出法治建設的堅定信心。*黃昆侖、楊嘉宜：《為實現中國夢提供根本法治保障》，《解放軍報》2018年3月21日第11版。從“社會主義法制”到“社會主義法治”的修改，普遍被認為構成我國此次憲法修改中的重要內容之一。

從法制到法治的發展，實際上在我國憲法的制定與修改過程中有一個不斷深化的過程。1982年12月4日，第五屆全國人大五次會議通過了“八二憲法”，構成我國法治史上的重要里程碑。1982年憲法在序言中首次規定，“不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義民主，健全社會主義法制”，從而在我國憲法中引入了“法制”一詞。1999年憲法修正案增加了一款：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”該修改正式將依法治國確立為治國的基本方略，并將“法治”一詞引入憲法之中。

至2018年此次憲法修改，將“社會主義法制”修改為“社會主義法治”，更加強調法治的重要性，以國家根本法的形式推動了依法治國理念的新發展。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，在憲法制定與修改過程中實現從法制到法治的變化，實則反映了社會主義法治理念的不斷強化與發展。

(二)從法制到法治：社會主義法治建設之體現

從法制到法治的憲法修改，是我國法治建設發展軌跡之呈現。在1978年召開的中央工作會議上，鄧小平提出“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制”的經典論斷。十一屆三中全會公報強調：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”1979年的大規模立法構成新時期法治建設開始的最明顯標志。

1996年成為中國政治史和法律史上的“法制國家年”。在1996年3月召開的第八屆人大第四次會議上，“依法治國，建設社會主義法制國家”成為備受關注的議題。最終該會議通過的《關于國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要及關于〈綱要〉報告的決議》明確要求，“必須把社會主義精神文明和民主法制建設提到更加突出的地位，……要堅持和實行依法治國，積極推進社會主義法制建設的進程，加強立法，嚴格執法，不斷提高廣大干部和人民群眾的法律意識和法制觀念，努力建設社會主義法制國家”。

1997年，中共十五大提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的口號，并建議人大修憲。中共十五大報告強調“發展民主必須同健全法制緊密結合”，主張實行依法治國并對其含義作出界定：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律部不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”*江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀——在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告》，人民出版社1997年版，第34頁。該含義實際上構成了法治的內涵。《人民日報》社論指出“建設社會主義法制國家”與“建設社會主義法治國家”雖然僅有一字之差，卻反映了建設中國特色社會主義政治認識的深化。這一論斷把加強民主法制建設上升為依法治國的基本方略，將加強法制建設、實行依法治國作為發展民主的重要保障。“依法治國，建設社會主義法治國家”最終載入了1999年的憲法修正案中。

2011年，全國人大常委會工作報告中宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成，這是我國法治建設史上的重要里程碑，表明中國已實現從無法可依到有法可依的歷史性轉變，各項事業進入法制化軌道。為推動法制向法治的進一步發展，2014年，《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》規定了全面推進依法治國，強調將法治作為治理國家的基本方式。2017年，十九大報告明確指出全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求及重要保障。憲法修正案中的一字之改，以我國法治建設發展為基礎，反映了治國理政理念的不斷發展與創新，改革背后呈現出的實際上是國家治理理念和依法治國方略的不斷深化。

二、一字之差：法制與法治之解讀

法制與法治僅有一字之差，其內涵卻大有不同。20世紀90年代以來，關于法制與法治的概念之爭一度成為學界關注的焦點。學者紛紛就法制與法治兩個概念作出探討，并對社會主義法制與社會主義法治作出研究。對法制與法治概念的研究，并非局限于概念本身，實則反映了社會發展背景下法學界關于法治建構理論研究的探討。法制與法治概念大有區別，卻也存在相互聯系之處，正確把握兩者的含義與關系顯然成為推進法治建設的理論保證。

(一)詞義分析及演變

對法制和法治兩者概念的分析，可以從梳理兩個詞語的概念、研究兩者在法律史上演變的角度出發作出研究，從而形成關于法制與法治概念的初步解讀。

1.法制：靜態法律制度與動態法律秩序

根據《現代漢語詞典》，法制指法律制度體系，既包括一個國家的所有法律法規，也包括一個國家的立法、司法、守法及法律監督等活動。*中國社會科學院語言研究所辭典編輯室編《現代漢語詞典》，商務印書館2012年版，第354頁。該定義將法制界定為法律制度體系，但在列舉的內容中實則將法制的含義分為兩類，一是一個國家的全部法律、法規，即靜態意義上的法制；二是立法、執法、司法、守法及法律監督等，即動態意義上的法制。之所以對法制的定義有所區分，實則在于“制”字有制度、制定等不同含義。

《辭海》將法制區分為三種含義。最廣泛的含義指國家的法律和制度，其中法律既包括成文法也包括不成文法，制度則指經濟、政治、文化等方面制度。較狹義的含義指法律制度和法律秩序。最狹義的含義僅指法律制度，也就是說法律制度的簡稱就是法制。我國通常使用較狹義的含義，認為法制包括制定、執行與遵守法律三方面，并認為法律秩序以實行法律制度為前提，是實行法律制度的體現。*夏征農、陳至立主編：《辭海》，上海辭書出版社2009年版，第560頁。《辭海》指出我國常用較狹義的含義，實則與《現代漢語詞典》界定的法制含義一致，即包含靜態的法律制度和動態的法律秩序。

實際上，法制一詞古已有之，最早的記載見于《禮記·月令》中的“命有司，修法制，繕囹圄”，此處法制為設規立范以使人們遵從之意，即動態意義上的法制。古代法家著作中也出現了法制一詞，如《管子·法禁》中的“法制不議，則民不相私”。《商君書·君臣》中記載：“民眾而奸邪生，故立法制、為度量以禁之，是故有君臣之義、五官之分、法制之禁。”《韓非子·飾邪》中指出，“ 明法制，去私恩”。此處的法制解釋為法律和制度，也即靜態的法律制度。

董必武在1957年的《論社會主義民主與法制》中對法制作出定義：“現在世界上對法制的定義，還沒有統一的、確切的解釋，我們望文思義，國家的法律和制度就是法制。”鄧小平同樣以此含義使用法制一詞，在1978年黨的十一屆三中全會上指出，“為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化”。將法制定義為法律和制度，實則是對靜態含義的法制的認識。十一屆三中全會后，社會主義法制的表述得到了普遍適用，其通常指社會主義國家的法律和制度，或指社會主義民主的制度化、法律化，包括在國家的政治生活、經濟生活及社會生活等各個方面都做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”*夏征農、陳至立主編：《辭海》，上海辭書出版社2009年版，第1994頁。。

結合法制一詞之適用與解釋，狹義的法制含義顯然具有可取性。也即，法制包含兩層含義，一方面法制的基本含義是法律和制度，另一方面法制指立法、司法、守法及法律監督等各個環節所形成的體系，也即以靜態法律制度為基礎的系統法律秩序。

2.法治：根據法律治理國家

法治在《現代漢語詞典》中包含雙重含義，一是先秦時期的政治思想，二是根據法律治理國家和社會。*中國社會科學院語言研究所辭典編輯室編：《現代漢語詞典》，商務印書館2012年版，第354頁。“治”字為管理、治理之意，如《商君書·更法》中的“治世不一道”。《辭海》中關于法治的定義指出法治與人治相對，指根據法律治理國家的政治主張。戰國時期法家大力提倡的法治理論，明確提出“以法為本”、“治強生于法”等觀點。古希臘亞里士多德(Aristotle，公元前384—前322)在《政治學》一書中指出“法治應包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍服從，而大家服從的法律本身是制定得良好的法律。”*[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館2002年版，第199頁。資產階級啟蒙思想家提倡法治，現代社會的法治則更注重法律和社會的互動、個人與社會之間的和諧等。*夏征農、陳至立主編：《辭海》，上海辭書出版社2009年版，第560頁。由此，法治指根據法律治理國家。

法治一詞在我國古書中很早出現，《晏子春秋·諫上九》有言：“昔者先君桓公之地狹于今，修法治，廣政教，以霸諸侯。”《淮南子·氾論訓》中指出：“知法治所由生，則應時而變；不知法治之源，雖循古終亂。”有時法治并非作為一個詞匯出現，如《史記·蒙恬列傳》中的“高有大罪，秦王令蒙毅法治之”，實則法、治兩字單獨表達其含義。

“法治”一詞歷史久遠，在不同國家和地區、不同學派有不同解釋，亞里士多德指明了法治的兩重含義。至17世紀，英國著名大法官柯克(Edward Coke，1552—1634)在與國王的爭論中提出了“法律是國王”、“王在法下”等論斷，構成了法律至上該現代法治的基本內涵。在近代英國，洛克(John Locke，1632—1704)主張法律的目的在于保護和擴大自由，戴雪(Albert Venn Dicey，1835—1922)則將法治作為英國憲政的三個原則之一。現代英國學者普遍認同法治是一個憲法原則，政府受法律約束，法律在政府和公民之間平等。法國具有代表性的法治論者為孟德斯鳩(Montesquieu，1689—1755)和盧梭(Jean-Jacques Rousseau，1712—1778)，前者重視法的精神，主張法治的核心內容是法律下的自由和權力；盧梭則以人民主權學說為核心，認為法治是一種民主共和國。在美國，托馬斯·潘恩(Thomas Paine，1737—1809)以人權為基礎推論出法律至上，托馬斯·杰斐遜(Thomas Jefferson，1743—1826)主張沒有憲法和法律的絕對權威就不會有共和政體和人權，亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton，1757—1804)同樣論證聯邦政府、共和政體及分權制均應以憲法和法律為基礎。俄羅斯或前蘇聯法學界同樣對法治進行探討，多數認為所謂法治國家即法律占據統治地位。*王勇飛：《法治的概念分析》，劉海年、李步云、李林主編《依法治國 建設社會主義法治國家》，社會科學文獻出版社2008年版，第274-277頁。社會主義法治則指社會主義國家的與人治相對的治國理論、制度及方法，其中依法治國是核心內容。社會主義法治更多地體現為動態的依法治國過程，社會主義法制則偏重于靜態的法律與制度。*夏征農、陳至立主編：《辭海》，上海辭書出版社2009年版，第1994頁。

法治實際上是一個復雜的、容易引起爭議的理念，盡管存在多方面含義，不同國家或學派強調的重點有差異，但整體而言法治的核心內涵包括行為的標準能約束所有人、規則應公開頒行、規則在實施時應與其含義保持一致、規則不能無法遵守等內容。富勒(Lon Fuller，1902—1978)的自然法理論對法治這一理念作出闡述，法律的內在道德要求公民的行為有效地得到普遍規則的指引，或因此內在道德得到促進。哈耶克(Friedrich von Hayek, 1899—1992)等學者主張對法治作一種更為形式化、程序化的理解，部分學者試圖對法治作出更具實質性的解決，即法治不僅在于弘揚民主，還在于保障個體的權利。*[美]布萊恩·H.比克斯：《牛津法律理論詞典》，邱昭繼、馬得華、劉葉深、冉杰、魯強譯，法律出版社2007年版，第207-208頁。

實際上，拋開法治的實質內容不談，單就法治的概念來看，法治是與人治相對立的治理國家的基本方略，兩者區分的標準在于是依靠少數人的意志、能力的權威來治理還是依據能夠體現眾人意志、智慧的良好的法律權威來治理。法治貫徹有利于維護法律至上地位的法律原則，并呈現出重要的法律理念、精神和結果。因此，法治與人治相對立，是以合乎人類理性的價值精神為指導、貫徹有利于維護法律權威的法律原則以及保障個人權利和社會良好有序狀態的治國方法或方略。*孫育瑋：《“法制”與“法治”概念再分析》，《求是學刊》1998年第4期。

(二)法制與法治之辯

自20世紀70年代以來，如何建構中國法治是法學界關注的重要問題，舒國瀅將學界關于法治的討論劃分為兩個階段。自20世紀70年代末至80年代末為第一階段，該階段探討主題為人治與法治，學者圍繞人治與法治作出探討，并就法律面前人人平等、權與法等問題作出擴展性探討。1982年憲法的制定標志著社會主義法律體系的初步建立，人治與法治之辯基本實現預期目的。自20世紀90年代以來，尤其是十四大確認建立社會主義市場經濟以來，學者在更廣泛語境中探討法治建構問題，尤以法制與法治的論辯最為突出。之所以出現該論辯，在于法學界認識到只提社會主義法制已經無法確切反映我國法制正在或將要發生的變化，社會主義法制建設應進入新高度，即建設高度民主的社會主義法治。*舒國瀅：《中國法治建構的歷史語境及其面臨的問題》，劉海年、李步云、李林主編：《依法治國 建設社會主義法治國家》，社會科學文獻出版社2008年版，第267-273頁。由此，關于法制與法治兩個概念之間的辯論在20世紀90年代中后期成為備受關注的問題。

對法制與法治兩詞的研究是法學界在討論法治定義及其原理時需要辨析的重要詞語。對法制與法治兩個概念的認識，實際上隨著時間的推移也有所發展，并逐漸產生不同的觀點和認識。20世紀80年代主要討論的問題在于人治與法治，普遍觀點認為法制與法治兩詞都包含“有法可依”、“依法辦事”的含義，法治一詞并無必要性。例如，有學者指出盡管法制與法治是兩個既有聯系又有區別的概念，但在一般情況下可以通用，從內容方面看法治已經逐漸被視為法制的內容之一，故而不宜用“社會主義法治”取代“社會主義法制”*王啟富：《對“法制與法治”之我見》，《政法論壇(中國政法大學學報)》1993年第5期。。

20世紀80年代和90年代初堅持法治論的學者則認為兩者的含義截然不同，法制是靜態的法律制度的簡稱，不必然地和民主政治相關聯，應當嚴格區分法制與法治，并且積極倡導法治。例如，有學者指出法制和法治是兩個有著本質區別的范疇，法治不能被法制所同化，法治概念也不能包容法制的概念，兩者有各自的內涵和外延。法制是對民主狀態的法律控制，法治則是以法律為核心的社會控制狀態。*劉驚海：《界定“法治”與“法制”——一個實踐的要求》，《吉林大學社會科學學報》1993年第3期。也有觀點認為法制與法治都與一定的法律原則、制度相關，兩者之間聯系與區別并存，應當注意研究如何從法制轉變成法治。例如，朱龐正指出法制和法治是內涵想通但外延不會全部重疊的概念，法制有動態和靜態雙層含義，法治可從實證意義層面(一種社會組織形式)和價值意義層面(現代文明社會追求的理想和原則)來考量。法制為法治的實現提供載體，符合法治原則的法制才能促進社會發展。*朱龐正：《“法制”與“法治”——一種法律文化學探討》，《南京師大學報(社會科學版)》1995年第4期。還有第四種觀點認為這兩個概念很大程度上可以通用，兩者存在的問題不是使用哪個概念進行表述，而是兩者的內涵是否符合依法治國的要求。*劉瀚、李林：《開創跨世紀法理學研究的新局面——近年來中國法理學研究的回顧與前瞻》，《法律科學》1998年第2期。

從“發展社會主義民主，加強社會主義法制”的基本方針到1996年社會主義法制國家的提出，被視為我國關于治國方略的重大改變。1996年至1997年，“社會主義法制國家”的提法成為法學界尤其是法理學界的研究焦點。部分學者和法律界人士對“社會主義法制國家”的表述表示認同，并就社會主義法制國家的理論問題和實踐操作作出思考和建議。*參見沈宗靈：《依法治國，建設社會主義法制國家》，《北京大學學報(哲社科版)》1996年第6期；肖揚：《堅持依法治國，努力建設社會主義法制國家——學習江澤民同志關于依法治國重要講話的體會》，《求是》1996年第12期；鄧翼盛：《堅持依法治國，建設社會主義法制國家》，《社會科學研究》1997年第4期；陸德生：《實施依法治國，建設社會主義法制國家》，《理論建設》1996年第3期；等等。中國社會科學院法學研究所、中國法學會法理學研究會、深圳大學法律系等機構組織和舉辦了各種相關的座談會、研討會，就依法治國與法治等問題作出探討。同時，諸多學者通過發表論文或出版著作的方式對法制與法治問題作出研究。在對法治構建的研究過程中，如何準確表達中國未來政治和依法治國發展走向和價值目標成為學界關注的問題。因此，“法制國家”還是“法治國家”成為學界討論的問題。*程燎原：《從法制到法治》，法律出版社1999年版，第263-264頁。

1996年4月13日至15日，在中國社會科學院法學研究所舉辦的“依法治國，建設社會主義法治國家學術研討會”上，近百名與會學者對法制與法治這兩個容易混淆的概念作出辨析，結合學者論文與相關會議發言，梳理關于法制與法治之辯的觀點，基本分為三類。

其一是相同論。盡管已無學者持兩者完全相同的主張，但部分學者認為兩者存在相同的一面，都強調依法辦事，不應割裂兩者的關系。谷安梁認同兩者在依法辦事的意義上可以通用的觀點，但仍主張將兩者分開適用，原因在于兩方面：一是法制一詞兩用容易造成誤解，將法制限定在法律制度含義上適用則不會造成誤解；二是法治一詞除依法辦事外還有其他內涵，混用不利于對法治問題的深入研究。張浩主張法制與法治的內涵有廣狹義之別，但存在政治基礎與核心內容方面的一致性，不應割裂開來褒揚法治而貶低法制，而是應有所側重和分工，只用法治一詞、取消法制的觀點有失偏頗。*張浩：《簡論法制與法治》，《中國法學》1993年第3期。

其二是相異論。認為法制與法治之爭并非僅是概念之爭，而是觀念上的差異，即主張還是否定法律至上、工具論還是價值論的法律觀等差異。郭道暉認為工具論者往往把法制視作工具，價值論者主張法制民主化和民主法制化。盡管有學者主張對法制一詞進行擴大解釋以解決法制與法治的矛盾，但該權宜之計不利于行。健全社會主義法制與健全社會主義民主并提，“民主法制”四字連用才可與專制制度下的法制相區別，而“民主法制”顯然構成現代意義上法治的含義，故而以法治代法制顯然更為合理。*郭道暉：《治國方略的根本轉變》，劉海年、李步云、李林主編《依法治國 建設社會主義法治國家》，社會科學文獻出版社2008年版，第78-79頁。朱景文指出法制的含義包括法律制度、法律體系及依法辦事原則三層，法治則有法的普遍約束力、將法律作為治理國家的手段以及與專制對立的民主的法律化等多重含義，且法治的含義會隨著時代的發展不斷發展變化。*朱景文：《關于法制和法治的幾個理論問題》，《中外法學》1995年第4期。

沈宗靈將法制界定為靜態的法律和制度和動態的法律系統及“依法辦事”三方面含義。法制與法治的內涵與外延不同，法治強調通過法制對國家和社會事務進行管理。*沈宗靈：《依法治國，建設社會主義法治國家》，《中國法學》1999年第1期。谷春德主張法制與法治存在區別，法制的核心是現行法律而法治則為依法辦事，法治既有立法的內容也有執行和遵守法律的內容。劉瀚、李林明確指出法制與法治不宜混用，法治表達的是法律運行的方式、狀態、過程和程度，法制是靜態概念；法治在價值取向上與人治根本對立，法制不具備該價值特性；法治建立在市場經濟的發展和民主政治的基礎之上，法制可建立在不同的經濟基礎之上，或與任何政治體制為伴。*劉瀚、李林：《開創跨世紀法理學研究的新局面——近年來中國法理學研究的回顧與前瞻》，《法律科學》1998年第2期。孫國華主張法制與法治是兩個含義不同的術語，不應混用，否則既損害法制與法治的概念，也不利于健全法制、厲行法治。*孫國華：《法制與法治不應混同》，《中國法學》1993年第3期。

其三是聯系區別論。主張兩者之間聯系和區別都存在，法律制度簡稱為法制，與政治、經濟制度相對應，法治是與人治相對應的治國方略。*周永坤：《依法治國建設社會主義法治國家理論研討會述評》，《法制與社會發展》1997年第2期。李步云指出將法制與法治視為一回事的觀點是一種誤解。兩者之間存在區別與聯系，任何國家在任何時期都有自己的法律制度但不一定有法治，法治有其特定的科學內涵、適用范圍和社會作用。法治作為一種治國方法、法律作為調整社會關系的工具沒有階級性，法律的內容和法治的原則卻存在不同，帶有一定階級性，故而社會主義法治與法律具有社會主義性質。*李步云：《實行依法治國，建設社會主義法治國家》，劉海年、李步云、李林主編：《依法治國，建設社會主義法治國家》，社會科學文獻出版社2008年版，第33-34頁。張少瑜主張應更多地看到法制與法治兩者之間的共性，重在實質，法治的提法比法制更新，含有更多的否定人治或權治的含義，更符合現實需要和理論宣傳效果。*《依法治國建設社會主義法治國家學術研討會紀要》，《法學研究》1996年第3期。曹建明指出之所以強調兩個概念的區別在于兩者既有聯系又有區別，法制屬于制度范疇，法治則屬于方法范疇。*曹建明：《從“法制”到“法治”》，《探索與爭鳴》1997年第12期。

周永坤指出法制與法治是兩個不同的概念，法制是任何大型社會中都會有的法律制度，法治是具有獨特價值內涵的法律制度，兩者有上位概念與下位概念之區別。他將法制分為人治型法制和法治型法治兩類，認為法制進化過程即為從人治型向法治型發展。盡管法制與法治不同，現代的法制不一定是法治，但“社會主義法制”與“社會主義法治”卻可以相同，因為法制加上“社會主義”就具備了法治的含義。*周永坤：《依法治國建設社會主義法治國家理論研討會述評》，《法制與社會發展》1997年第2期。有學者對該觀點持異議，盡管“社會主義”的修飾語相同，但法制與法治的含義、價值取向存在差異，社會主義法制與社會主義法治僅在“社會主義”這一點上相通，前蘇聯斯大林時代的法制也并非社會主義法治。*程燎原：《從法制到法治》，法律出版社1999年版，第267-268頁。有學者對法制和法治兩個概念作出區分，但指出不應割裂兩者之間的關系，而是應推動兩者互相融合，法制應體現法治精神，法治又需要落實到法制中，這才是區分的意義所在。*曹賢文：《略論法制、依法治國和法治》，《社會科學》1998年第2期。

經過幾年論證，至20世紀90年代末期，強調區分法制與法治基本成為學界共識，學者大都認為法制和法治是兩個不同的概念，不宜將兩者混用，從而保證依法治國、建設社會主義法治國家相關理論的徹底性。*孫首娟：《關系論視角下的法治辨析》，《山東社會科學》2006年第12期。20世紀90年代關于法制與法治的辨析，其實并非對兩個概念的語義詮釋，實則反映出在社會主義市場經濟發展和現代化社會建設的背景下，學者不滿足于形式主義的法制制度設計，探究與市場經濟和現代化建設相協調的法律精神和體系。為推動法律的現代化、與國際上通行的法律規則接軌，學者重點關注法制與法治、法制改革或法律體系重構等法治建構問題，展現出中國法治建構的多樣局面，也反映了我國復雜的法治變遷歷程。*舒國瀅：《中國法治建構的歷史語境及其面臨的問題》，劉海年、李步云、李林主編：《依法治國 建設社會主義法治國家》，社會科學文獻出版社2008年版，第267-273頁。從法制與法治的辨析到用法治置換法制，既反映了法學理論研究的不斷深入，也體現了我國治國方略的轉變，為我國從法制國家走向法治國家提供了理論上的支持。

(三)法制與法治之辯證關系

法制和法治并非一般的法學術語，而是兩個涵蓋范圍廣泛、使用頻率較高、法學最高概括層次上的重要概念。結合對兩個概念的詞義分析和20世紀90年代論辯的探究，對法制和法治兩個概念的含義及其關系顯然可以得出基本可以得到普遍認同的結論。法制的概念可從靜態和動態兩個不同角度進行考量，靜態的法制指法律和制度，動態的法制包括立法、司法、守法和法律監督等在內的一整套法制體系。部分學者主張的法制第三層含義“依法辦事”實則屬于法治的內容之一，不屬于法制概念范圍之內。法治的含義更為豐富，與人治相對立，體現了人類理性的價值精神指導，貫徹并形成了一整套有利于維護法律權威并保證法律被普遍有效遵守的法律原則，從而形成對人們權利的有效保障和社會良好有序狀態的治國方略。有一字之差的法制與法治，實則具有諸多聯系與區別。

法學界曾用“刀制”和“水治”的形象說法揭示法制與法治的區別。法制的“制”部首從“刀”，故曰“刀制”以強調其制裁因素；法治的“治”部首從“水”，稱為“水治”以指明其含疏導、規范之義。*人民代表大會制度研究所組織編寫《與人大代表談依法治國方略》，人民出版社2004年版，第5頁。實際上，法制與法治兩個概念之間具有顯著區別。其一，法制相對于經濟制度、政治制度、文化制度等其他類別制度而存在，法治與人治相對立，兩者所屬的概念序列不同。其二，兩者的基本含義不同，法制的基本要素在于法律和制度，屬于上層建筑中的制度層面；法治的基本內容為治國的理論、方法、原則或方略，屬于上層建筑中的思想層面。其三，法制是個中性的概念，其在各種社會形態中都可以存在，該概念本身不涉及價值評價；法治與人治對立，該概念是在與人治孰優孰劣的比較中產生，法治概念自身包含著價值判斷的內容。其四，法制的內容反映的是國家統治階級意志的法律與制度，法治則回答統治階級用何方法治理國家以實現其意志的問題。*孫育瑋：《“法制”與“法治”概念再分析》，《求是學刊》1998年第4期。除此之外，兩者與人治、民主等概念的關系不同。法治與人治相對立，人治社會中卻不排除法制；盡管法制是民主的保障，但只有在法治社會中才能實現真正的民主。法制與法治是完全不同的兩個概念，顯然不應混用。

盡管法制與法治完全不同，但兩者之間同樣存在著相互聯系之處。一方面，就作為制度的法制和作為理論方略的法治而言，法制的健全需要由正確的治國理論、方法或方略的指導，也即法制的健全需要法治理論的指引。同時，法治理論效果的發揮、法治方略的實施顯然需要一整套法律制度的健全和運作，也即法治效果的發揮需要法制的運作。另一方面，為實現法治的價值目標，健全的法制的運作顯然是必要途徑。同時，法制的運行和完善顯然需要以法治原則或目標為基準，否則會與發展目標背道而馳。*孫育瑋：《“法制”與“法治”概念再分析》，《求是學刊》1998年第4期。可以說，法制是法治的前提和基礎，法治則構成法制的目標和價值追求。

法制與法治兩個概念實際上存在著既相互區別又相互聯系的關系，這種辯證關系隨著人類法律文明的發展不斷凸顯。無論從兩個概念的詞義分析、歷史演變、學術爭辯還是聯系區別來看，兩者雖一字之差卻完全不同，正確把握兩者的關系顯然是推進法治建設的重要保證。

三、一字之改：法制成為法治的必然發展

從法制到法治，這兩個術語并非只是改變了一個字，而是法律理念的發展，實則體現了中國法治文明發展的必然性。1999年憲法修改案中將法制改為法治，反映了時代與社會發展背景下依法治國與法治建設的不斷推進。我國憲法中從法制到法治的一字之改，不只在于法制與法治相關理論的深入研究，更在于時代與社會發展的推動和需要、法治建設的重要意義及法治建設的必要性。

(一)法治相關理論研究之深入

20世紀90年代出現的法制與法治的概念之爭，在于兩個概念在很長一段時間內曾出現混用的局面。諸多理論文章、法學教材、輿論宣傳文件中兩個概念的使用標準不一，即使是權威文件中也是法制一詞的使用遠遠多于法治。之所以在20世紀90年代之前出現兩個概念混用的局面可能存在一定原因。其一，建國以后我國的法律制度和法學理論受前蘇聯影響較大，而前蘇聯的法學著作或教材一般使用法制而非法治一詞。其二，翻譯的不準確造成誤導也是導致兩者混用的原因之一。一方面，在翻譯《列寧全集》《法學經典理論》等著作中將法治翻譯為法制，引發了對法制與法治不需嚴格區分的誤解。另一方面，法治對應英文中的“Rule of Law”，法制應為“Legal System”，但之前存在語義分析不夠、翻譯混亂等問題，導致產生了兩者可以通用的結論。*孫國華：《法制與法治不應混同》，《中國法學》1993年第3期。其三，盡管法制與法治兩個概念的區別得到了辯論，但人們的認知觀念可能受思維定勢的影響，故而出現兩者可以混用的結論，或將法制的含義擴展至包括依法辦事。這實際上模糊了兩個概念之間界限和區別。其四，法治來源于西方法治理論，20世紀90年代之前人們在很長一段時間內對使用法治、法治主義等詞匯存在疑慮。*孫育瑋：《“法制”與“法治”概念再分析》，《求是學刊》1998年第4期。

法制與法治之辯在很大程度上厘清了法制與法治兩個概念的區別與聯系，并加深了對法治理論的研究和認識。隨著1999年憲法修正案將“建設社會主義法制國家”修改為“建設社會主義法治國家”，法治建設得到了廣泛認可和推崇。2018年憲法修正案中將“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”，在于強調和重視法治建設，體現了我國依法治國理念的新發展。全面依法治國是實現我國奮斗目標的基本方式和可靠保障，也是推進、引領和保障我國全面深化改革的重要路徑。進一步通過國家根本大法的方式強調法治建設的關鍵意義，實際上是依法治國理論研究不斷深入的結果。

(二)社會發展之需求與推動

從法制到法治的修改，不僅以法治理論研究的深入為基礎，本質上還在于時代與社會發展的推動。20世紀90年代的從法制到法治，是在市場經濟體制改革沖擊下引發的，經濟發展也為法治社會提供了生長點。在我國從計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，法律發揮著尤為重要的作用。市場經濟是法制經濟，并由此推動法治社會的產生。依法治國方略的確立，恰好符合我國發展適合主義市場經濟的客觀需要。正如江澤民所指出：“依法治國是社會進步、社會文明的重要標志之一，也是建設社會主義現代化國家的必然要求。”*江澤民：《實行和堅持依法治國，保障國家長治久安》，《人民日報》1996年2月9日第1版。建設社會主義法治國家是我國實行依法治國方略的目標，也是推動我國市場經濟體制改革和社會發展的有力保障。從法制到法治雖然只有一字之改，卻在當時引發了學界諸多討論與稱贊，實則在于法治建設回應了經濟社會發展的需求并推動了自改革開放、社會主義市場經濟體制確立以來的經濟和社會發展。

2018年3月11日，第十三屆人大一次會議通過了憲法修正案，將法制修改為法治，同樣符合時代大勢所趨、國家事業所需，為新時代堅持中國特色社會主義、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力的憲法保障。從法制到法治的修改，是我國依法治國理念和方法的新發展，是自黨的十八大以來全民依法治國理論和實踐發展的新成果，也傳遞出了我國建設中國特色社會主義法治體系的堅定信心。依法治國理念的不斷升級，反映和推動了新時代我國全面依法治國實踐的行穩致遠。此次修改中強調健全社會主義法治，實則是在新時代背景下全面依法治國方略的進一步深化與發展。習近平在黨的十九大報告中指出：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，必須堅定不移地走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，發展中國特色社會主義法治理論。”

(三)國家治理能力現代化和公平正義的實現基于法制成為法治

之所以從法制到法治以保障國家和社會發展，本質原因在于法治本身的優勢和作用。作為一種與人治相對立的社會治理模式，法治以規范公權力、保護私權利為目的，是現代社會治理的主要方式，具有民主性、科學性、穩定性和長期性等特點。作為現代社會發展的產物，法治本身與民主緊密結合，是民主的重要保障。同時，法治也是一個國家治理能力現代化的重要表現。一方面，法治要求我們應當通過制度手段完善職權配置，建設法治政府，實現治理手段的現代化、法治化；另一方面，則需要運用法治思維、法律方法化解矛盾及維護社會穩定。國家治理體系和治理能力的現代化最終必然表現為法治的現代化，法治作為治理國家的基本方式，運用法律方法和法治思維深化改革、解決矛盾、維護社會穩定等。鑒于法治的民主性、科學性，法治是維護社會秩序和推動社會正常運作的重要保障。法治的穩定性和長期性可以推動穩定的社會秩序的構建，是國家長治久安的重要保障。*王利明：《法治：良法與善治》，北京大學出版社2015年版，第23-24頁。

公平正義是法治社會的追求，法治社會注重保障程序的公正、權利的公正、規則的公正、過程的公正，通過該相對的公正的堅守致力于實現或在一定程度上實現事實的公正、結果的公正。通過全面推進依法治國，推動良法善治和保障人權來推動法治建設的深化來保障公正的實現顯然具有重要意義。法治在全面深化改革過程中發揮重要保證、引領、保障作用。如果缺乏法治發揮作用，缺乏法律對各項事務統籌安排或作出全面規劃，憲法和法律未得到有效實施，全面深化改革也不會成功。用法治方法和思維深化改革以推動社會公平正義的實現，符合我國目前全面深化改革的需求，也是我國法治建設與發展的時代使命和歷史責任。*李林：《推進法制改革 建設法治國家》，《社會科學戰線》2014年第11期。

從法制到法治的一字之改體現了我國社會治理方法的法治轉向和強化，無論是基于法治的優勢、法治理論的發展或社會發展的推動而言都具有必要性。實際上，從法制到法治的變化并非簡單變化，而是從理念至實踐、從治國者到社會民眾的全方位的變革。法治在社會主義核心價值觀中的核心地位決定了從法制到法治的價值必然性，通過法治思維和法治方法破解改革難題回應了現實需求，同時也是在全球化背景下謀求國家持續發展的時代需要。*楊巧蓉：《中國社會治理方式法治轉向的必然性探源》，《山東社會科學》2017年第10期。從法制到法治雖然僅有一字之改，卻反映了我國社會治理方式的必然發展和中國特色社會主義法治建設的不斷推進。

四、健全社會主義法治：良法與善治結合，制度與實踐并重

2018年憲法修正案將“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”，一字之改反映了我國全面依法治國方略和國家治理方式的新發展，以國家根本大法的形式推動了中國特色社會主義法治建設的不斷推進。但徒法不足以自行，如梁治平所言，詞語表達上的變化并不一定能夠代替社會現實的改變。在思想轉變、理論反思、制度構建及社會結構調整等方面未取得實質性推進之前，僅僅改變詞語的表達方式并不能具有足夠的意義或效果。如果不認識到這一點甚至放棄在思想、理論、制度及社會等多方面的努力，顯然該改變的積極意義會消失殆盡。*梁治平：《法治：社會轉型時期的制度建構——對中國法律現代化運動的一個內在觀察》，《當代中國研究》2000年第2期。因此，在法制成為法治的背景下，如何落實健全社會主義法治的憲法號召顯然有待探討。一方面，法治需要將良法與善治有機結合；另一方面，法治建設需要通過頂層設計、配套機構完善和社會實踐推動其進一步發展與健全。

(一)良法與善治需有機結合

就法治而言，良法和善治是不能分開的兩個方面，無論是從亞里士多德闡述的法治的兩層含義還是近現代以來學者關于法治價值追求和實質內涵的探索來看，法治在現代社會發展中仍然要求良法與善治。法治的靈魂是良法，良法是善治的前提，法治是良法和善治的有機結合。要推進國家治理體系和治理能力的現代化，在于推進國家治理的良善化和法治化。法治是經過人類社會發展歷史證明的最為有效的社會治理方式，全面推進依法治國是我國全面深化改革的核心。一方面要以良法促進和保障善治。良法能夠在最大程度上獲得人民群眾的遵守和認可，從而發揮法治的功能。善治本身是規則之治，沒有良好的規則、規則之間相互沖突等問題的出現都會影響治理的效果。只有良法才能保證善治的實現，善治的應有之義就在于實行良法，通過良法確認各項治理方法。另一方面，善治需要以貫徹和實施良法作為核心內容。只有良法顯然不能實現國家治理的現代化、法治化，盡管我國中國特色社會主義法律體系已經形成，從法制到法治的憲法修改不斷深化，但法律體系僅是立法層面的問題，只有當法律體系得到有效實施之后才能夠形成法治體系。正所謂“法令行則國治，法令弛則國亂”，如何推動法律體系向法治體系的邁進，在形成完備的法律規范體系的同時，推動法治實施、監督和保障等體系的構建，顯然需要通過善治來實現。*王利明：《邁向法治——從法律體系到法治體系》，中國人民大學出版社2015年版，第61-62頁。

法治的基本內涵需要過把良法和善治有機結合。用良法進行治理是善治所希望達到的目標，法治中關于良法的追求也可以和善治相結合。因此，在中國特色社會主義建設進入新時代的背景下，推進國家治理能力發展的核心就是將良法和善治相結合，將法治原則和理論貫徹到各項建設之中。從法制到法治的變化體現了全面依法治國理論和我國社會主義法治建設事業的新發展，如何將這種發展通過良法和善治來實現顯然是我國在中國特色社會主義事業進一步推進過程中需要持續探索的問題。黨的十九大中提出了“以良法促進發展、保障善治”，將立法和國家治理、社會發展有機集合，豐富了良法善治思想的內容。為實現良法善治，我國應切實推進科學、民主、依法立法的工作，不斷提高立法質量。*陳冀平：《奮力推進新時代全面依法治國基本方略》，《求是》2018年第1期。

(二)法治建設當需頂層設計

憲法序言中從“健全社會主義法制”到“健全社會主義法治”的修改，體現了國家對全面依法治國理論與實踐發展的重視，從頂層設計角度推進法治建設的推進。實際上，為保障法制成為法治，增強全面依法治國的頂層設計顯然具有必要性。

學術界普遍認為法治在西方有兩千多年的發展歷史，并且未曾中斷。中世紀后期受文藝復興、羅馬法傳播及宗教改革等影響，法治在英國、法國等歐陸國家中自然生長，并通過資產階級革命成為治國的主要方式，之后法治逐漸成為一種較為成熟的國家治理模式。日本、中國等東方國家的近代化起步較晚，國家治理方式往往經過政府的頂層設計，由國家自上而下地推進才獲得成功。自然生長起來并發展成熟的法治國家不多，大多數國家的法治發展也都是采取頂層設計的道路。例如，美國1787年制定了《聯邦憲法》，1789年《聯邦憲法》及所附前十條修正案《權利法案》生效，美國開國元勛通過對國家治理模式的頂層設計保障了法治的順利運行。日本同樣是通過法治改革等頂層設計方式的改革確立了近代資產階級的法律體系，保障了其資本主義法治道路的形成。我國1954年憲法的制定是一次卓有成效的頂層設計，但隨后的各類“運動”摧毀了基本的政治和經濟社會秩序。十一屆三中全會以來我國開始了新的法治道路建設，開啟了新的頂層設計之路。*何勤華：《論中國特色社會主義法治道路》，《法制與社會發展》2015年第3期。2017年黨的十九大和2018年憲法修正案的通過，將社會主義法治道路的頂層設計進一步往前推進。

法治道路的頂層設計中必須在憲法中有一定的剛性的內容，否則會陷入人治以致帶來惡果。從法制到法治的一字之改，實際上反映了頂層設計中對健全社會主義法治的強調。然而需要注意的是，頂層設計只是法治建設、實施國家治理的一種形式，關鍵問題還在于設計的內容。在進行全面依法治國的頂層設計的同時，吸收古今中外的優秀成果和經驗，發揚民主和法治，推動全面依法治國的穩步推進顯然具有必要性。根據我國憲法和十九大報告，我國社會主義法治道路的頂層設計包含三方面內容：一是法治的路徑和目標，即“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”；二是法治體系的內容，即“完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”；三是“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法、促進國家治理體系和治理能力現代化”。從法制到法治的憲法修改，是我國推進國家治理體系和治理能力現代化的最新成果，是一次彰顯憲法權威的頂層設計。*馬懷德：《彰顯憲法權威的頂層設計》，《人民法院報》2018年3月14日第2版。在我國全面依法治國進一步推進的今天，顯然應通過頂層設計來進一步保障法制成為法治的效果，將法治中國的建設推上一個新的臺階。

(三)配套制度落實與完善

全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，也是國家治理的一次深刻革命。從法制到法治的憲法修改體現了頂層設計中對全面依法治國和健全社會主義法治的重視。然而，字詞的變化不能代替社會現實的轉變，僅僅修改一字顯然并未能夠完全實現推進全面依法治國進入新高度的目標。在完善頂層設計的同時，通過思想觀念轉變、理論完善和制度落實和完善等推進法治建設升級藍圖的實現，完成全面依法治國的重要部署，顯然更具必要性。

在思想理論逐步完善的同時，通過配套制度的落實和完善以促進法治建設事業的不斷推進顯然意義重大。目前我國正在深化司法體制綜合配套改革，貫徹司法責任制，讓群眾在案件中感受到公平正義是我國司法體制改革的追求。盡管司法體制改革工作已經取得了階段性成效，但相關的綜合配套制度還需進一步完善。因此，為實現讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義為目標，注重深化司法改革與現代科技相結合、落實司法責任制、規范司法權力的運行、強化監督制約、健全保障機制等配套制度的改革完善顯然成為我國社會主義法治建設的重要內容之一。

從法制到法治的變化彰顯了我國健全社會主義法治的目標和決心，頂層設計效果的發揮還有待于各項配套制度的完善。無論是司法體制改革中各項配套制度的改革，還是立法、守法、法律監督等領域相關法律制度的完善，以及政治、經濟、文化、社會等領域制度的完善，均為健全社會主義法治提供具體的制度保障和強有力的制度支撐。

(四)憲法的生命在于實施

從法制到法治的憲法修改，彰顯了我國全面依法治國的新發展，為實現“兩個一百年”的奮斗目標發揮了憲法保障的作用。憲法的生命在于實施，憲法的權威同樣在于實施。之所以修改憲法，在于更好地實施憲法，以發揮憲法的國家根本法的作用。在推進社會主義法治建設過程中增強頂層設計及完善配套制度的同時，應用科學系統的制度體系保障憲法的實施。

法治建設的實施在于貫徹全面依法治國方略，推進立法、司法、守法及法律監督等各個領域和環節的法治建設。例如，法治政府建設已經取得了一定成就，依法行政已經成為鮮明的時代特征，但我國仍需深入推進依法執政，嚴格規范公正文明執法，從而建設人民群眾滿意的服務型政府，進而努力提升法治政府建設的水平。社會主義法治文化建設同樣是值得關注的重要內容。從員額制改革到裁判文書上網，從法院全面實行立案登記制到完善司法責任制，從糾正冤假錯案到推進以審判為中心的訴訟制度改革，我國司法領域的諸多舉措均在于解決影響司法公正實現和制約司法能力的深層次問題，從而真正樹立憲法法律至上的權威，讓法治真正成為國家和社會的信仰。*《人民法院報》評論員：《投身新時代全面依法治國新征程》，《人民法院報》2017年10月31日第1版。黨的十九大將全民普法提升到了法治文化建設的高度，指出應當加大全民普法的力度，在中國特色社會主義建設過程中，通過法治教育進課堂等活動深入開展全民普法工作，真正讓法治理念深入人心并成為全社會的思維方式和行為方式，顯然是落實憲法修改中強調的“健全社會主義法治”的有力途徑。

五、結語

2018年憲法修正案的通過與施行引起了世界廣泛關注，從“健全社會主義法制”到“健全社會主義法治”雖然僅有一字之改，卻彰顯了我國全面依法治國和中國特色社會主義法治建設的新發展。我國通過根本法修改的方式加強法治建設，但頂層設計的進一步完善、配套制度的落實和中國特色社會主義建設過程中全面依法治國理念的落實才是保障法制成為法治的根本途徑。只有不斷推進中國特色社會主義法治建設，貫徹全面依法治國，將憲法規定在實踐中不斷貫徹和運用，才能保障我國至2035年基本建成“法治國家、法治政府、法治社會”，基本實現“國家治理體系和治理能力現代化”的目標。