淺析PPP項目糾紛的解決途徑
——以仲裁為視角

黎夢兵

（湘潭大學法學院，湖南 湘潭 411105）

財政部PPP中心的數據：截至2018年4月，各地退庫項目接近1700個、清退投資額約1.8萬億元，其中包含很多已經落地開始運營的項目，導致很多糾紛的發生，如何處理PPP爭議成為理論界亟需解決的問題。2017年，PPP爭議仲裁中心成立，仲裁成為合適的PPP爭議解決方式。

一、傳統方式存在的缺陷

PPP糾紛傳統解決方式主要有訴訟與調解等非訴方式，PPP糾紛通過訴訟的方式解決存在諸多問題，如民事訴訟及行政訴訟都存在各自的缺陷，而調解方式的效果難以保證，且困難較大等。

（一）PPP訴訟的成本較高

因PPP項目合同性質本身就存在爭議，所以選擇訴訟程序也有差異。我國司法實踐中，既有選擇民事訴訟，也有選擇行政訴訟的。但是無論哪種訴訟程序，選擇通過訴訟程序解決PPP爭議的成本較高但是效果較差。

通過訴訟程序解決糾紛的成本較高，首先是經濟成本。通過訴訟程序，需承擔更多的經濟成本，如案件訴訟費、律師費等。

其次就是時間成本。改革開放以來，法院的案件數量迅速增長，1978年全國法院新收案件50余萬件，到2016年新收1952余萬件。“案多人少”成為現階段我國基層法院的現狀。此外，我國法院體系是“四級兩審制”，一個案件經過兩級法院審判終結審判，還存在審判監督程序等。所以，通過訴訟程序往往耗費更多的時間，PPP爭議類案件較為復雜，往往要承擔更高的時間成本。

最后是機會成本。訴訟往往意味著合作的破裂，即便得到訴訟利益也會喪失合作能帶來的經濟價值。于政府方而言，就該項目的合作可能出現停滯，而PPP項目多具有公共性，公共服務的提供應該是持續而穩定的，合作的破裂不利于公共服務的持續提供。于社會資本方而言，與政府方對簿公堂可能意味著將來合作的機會的放棄，還可能對企業的形象、信譽等造成負面影響，也不利于企業的發展。

綜上，盡管訴訟是保障當事人合法權益的重要途徑，但是通過訴訟程序解決PPP爭議存在諸多缺陷，在可以選擇其他解決方式的前提之下，不建議采用訴訟方式解決PPP相關的糾紛。

（二）非訴方式的效果欠佳

PPP糾紛解決的非訴方式主要有談判、調解，盡管非訴方式成本相對低，但是非訴方式的缺陷也較為明顯。

首先，談判是任何糾紛必經的程序，實際上也難以稱為是一種爭議解決的方式，但是在實踐中發生了爭議，雙方的第一反應大多是通過談判解決。PPP項目投資大、內容復雜，實踐過程中存在諸多操作不規范等問題，所以談判過程往往很長，而長時間的談判將導致項目無實質進展，可能面臨退庫的風險。

其次，有PPP項目合同在爭議解決條款中約定：“設立一個調解委員會，發生爭議后先由該委員會進行調解”。這種約定似乎有利于糾紛的解決，但是在實踐操作中真的發生爭議，調解主體不明，調解的結果如何執行等問題都無法解決，這種調解委員會實質上類似于上述談判，也無法真正解決爭議。

最后，其他非訴方式，如法院調解、人民調解及專業的調解公司等本身也存在諸多問題，加上PPP項目的特殊性，如投資額較大，項目內容復雜，對專業性的要求較高等，且雙方主體為政府方與社會資本方，調解的難度較大，且無法保證公平公正。

綜上，非訴方式解決爭議的制度構建尚未完全建立，而PPP糾紛本身就存在特殊性，所以非訴方式也不適宜于PPP糾紛的解決。

二、PPP合同的可仲裁性

PPP相關的合同經常包含很多了合同,除了行政爭議而不能提交仲裁以外，其余都可以提交仲裁。

《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）分別從正面和負面對仲裁的范圍進行了規定，PPP發生爭議的主要是由政府方和項目公司簽訂的PPP項目合同，合同的主體符合《仲裁法》第2條規定；也不是《仲裁法》第3條第1款所列之身份關系糾紛。存在爭議的是，PPP項目合同糾紛是否為行政糾紛。

我國在2014年開始力推PPP模式，而特許協議制度也剛好在2014年引入《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）。《行政訴訟法》第12條規定了法院受理公民、法人或者其他組織行政訴訟的范圍，第1條第11項及《關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第11條，把與特許經營協議相關的糾紛納入行政訴訟范圍。

PPP項目合同是由政府方與社會資本方簽訂的關于具體基礎設施或公共服務項目運作的合同，并不能簡單認定為行政合同。

首先，根據《行政訴訟法》及《行政訴訟法解釋》相關條文之規定，可以知道認定行政合同需要以下條件：第一，存在行政法律關系；第二，以設定、變更或消滅行政法上權利義務為其主要內容；第三，司法實踐中，人民法院還會結合行政機關是否在合同中享有行政優益權來判斷。

但是，本輪推廣的PPP項目不同于20世紀80年代的BOT項目，PPP模式強調主體之間平等，PPP項目合同強調“風險分擔，利益共享”，除去部分的“特許經營協議”外，廣義的PPP項目合同并不滿足上述行政合同條件，并非行政法律關系，因而不屬于行政合同。

其次，雖然PPP項目合同主體是政府方與社會資本方，但是PPP項目強調項目運營及平等合作，所以合同的雙方具有平等的法律地位。此外，PPP項目合同中雙方權利義務基本對等，從發改委和財政部所頒發的PPP項目合同指南以及相關PPP項目合同來看，PPP項目合同雙方的權利義務基本是相對等的，能夠體現“風險分擔，利益共享”的原則。所以，從這些特征上看，PPP項目合同糾紛是可以通過民事糾紛解決途徑的。

最后，我國當前法律體系并沒有對PPP項目合同的法律性質進行明確的界定。那么在沒有法律明確規定的前提之下，第一，在PPP項目合同中政府方與社會資本方的主體地位是平等的，不符合行政合同的條件；第二，相關規范文件中規定PPP項目合同爭議可以適用仲裁，如《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》及《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等文件中明確規定，可以申請仲裁。

綜上，法律并沒有禁止PPP合同使用仲裁，相關規范文件規定可以適用仲裁，且適用仲裁并不違反我國《行政訴訟法》，所以PPP項目合同是可以仲裁的。

三、仲裁方式是必然選擇

相對于訴訟而言，仲裁有著許多不可替代的優勢，如相對訴訟程序而言，仲裁程序更加獨立靈活，且不公開使得保密性更強，最重要的是仲裁程序的效率更高、成本更低。無論是成文法系還是普通法系，這種糾紛解決方式已被普遍應用，仲裁在糾紛解決過程中所耗費的時間相對較短，優勢比較明顯。

首先，仲裁程序具有獨立性。無論是民事訴訟還是行政訴訟，PPP項目合同爭議的管轄法院多為當地法院，存在著行政干涉的可能性。而仲裁中心是獨立于行政機關的，及仲裁程序不受行政機關的干涉。根據《仲裁法》的規定，合同雙方均可以選擇一名仲裁員，而處理該爭議的仲裁員，均不可以代表任何一方當事人。所以，仲裁程序更加能保障獨立和公正，有利于爭議的高效公正解決。

其次，仲裁程序具有專業性。PPP模式興起不過數年，且目前并沒有上位法進行調整，多為規范性文件。而PPP項目投資金額大、合作的周期長、操作過程復雜、不可預見因素多，且之前所存在的判例較少，法院的審理難度大。而與PPP相關的仲裁中心是為專門針對PPP爭議而創立的，仲裁員也多為經常處理PPP、建筑及工程管理等糾紛的專家，可見仲裁程序處理PPP爭議更加有專業性。

最后，仲裁程序具有高效性。采取訴訟程序解決爭議的，無論是民事訴訟還是行政訴訟，往往因為上訴、再審等原因而經常拖延，有復雜的案子甚至拖延數年而難以審結。但是仲裁程序采取“一裁終局”，能夠大大縮短救濟所需的時間。依據PPP仲裁中心相關的經驗，可以高效推進程序管理。

綜上，在解決PPP項目合同中所產生的平等主體之間的財產權益糾紛時，在存在仲裁協議的前提下，適用仲裁方式解決爭議存在諸多優勢。

四、結語

PPP模式興起已有數年，當前階段PPP項目數量巨大，但是操作依然存在不規范等問題。盡管仲裁并不是解決糾紛的唯一方式，但通過仲裁范式解決爭議是目前來看較為合適合理的方式，將真正有利于PPP爭議的解決，在當前和未來一段時間需要創立更多的PPP仲裁中心，培養更多專業解決PPP爭議的專業人員，以應對實踐的需求。