我國非政府組織公信力現狀與重構路徑分析

閆美靈，魏麗婷

(1．晉中學院旅游與公共管理學院；2．晉中學院政治與歷史學院，山西 晉中 030619)

近年來，我國非政府組織的負面新聞層出不窮，非政府組織的公信力岌岌可危。2008年汶川大地震后，雖然一些非政府組織參與抗震救災，但非政府組織的公信力問題也因此事件而充分暴露；2011年，“郭美美事件”讓民眾對公益事業的熱情降至冰點，公眾通過慈善組織的捐贈大幅降低；2013年雅安地震后，公眾對中國紅十字會的鄙夷態度更是日益凸顯；此外，河南宋慶齡基金會、中國慈善總會等也因商業活動、財務不明、信息不公開等相繼爆出丑聞。網絡時代的輿論將非政府組織公信力問題推向風口浪尖。從宏觀層面講，非政府組織公信力下降必然損害整個國家、社會對其的信任程度，進而阻礙非政府組織獲得社會資源，最終導致其社會功能和力量不能有效發揮，甚至會威脅社會的和諧穩定。因此，對非政府組織的公信力研究，是當前建設和諧非政府組織，構建和諧社會的關鍵課題，也是本文的立意所在。

一、我國非政府組織公信力概述

(一)概念界定 《現代漢語詞典》對公信力的定義為:一種使公眾信任、認可、信賴的力量。這是新聞界較早提出公信力的相關概念。鄭保衛、唐遠清在《試論新聞傳媒的公信力》將“公信力”理解為信任、信賴，而且指出受眾是信任的主體。以上對“公信力”的理解側重于大眾傳媒學科領域。而公信力涉及的領域還包括政府、司法、非政府等社會組織。綜合多個領域研究成果，對非政府組織公信力比較有代表性的定義是:社會共同體對非政府組織的公眾信用和權威的認可信任程度，通過自身體系約束和外在法律約束來呈現。[1]

究其內涵，非政府組織具有一定的組織規章制度，服務對象多元，組織形式多樣等特點，它本身健全和發展離不開一套完備的內控體系和全面的外部監督體系，這就決定了非政府組織公信力范圍的廣泛性。[2]公信力是非政府組織的職責要求，公信力能幫助非政府組織正常運轉，增強非政府組織公信力能夠強化內部整理，加強外部形象建設。因此，公信力發展能為非政府組織提供強大的支撐網絡和開拓資源流通渠道。

(二)我國非政府組織公信力發展現狀 首先，非政府組織公信力發展狀況、情況是一種客觀存在的現實，民眾的主觀信任和支持隨著客觀現實變化而變化；其次，內在素質是公信力的基礎，非政府組織的公信力在大眾面前展現的往往是其外在的部分；此外，非政府組織自身內部體系和外在表現是相對穩定的，但它的決定影響因素在于變化著的公眾、組織以及其他的社會因素；最后，非政府組織的公信力短時間內無法取得，而是要通過長時間的積累，調整好各方面的因素呈現出來。

從目前的整體發展狀況來看，我國非政府組織公信力的發展呈現出以下特點:

一是非政府組織公信力總體發展良好。我國非政府組織呈現多層次化發展，一些非政府組織架構參照國家事業單位來管理，非政府組織公信力伴隨著組織本身的發展而發展。在長達幾十年的歷史發展中，非政府組織公信力受到公眾的普遍認同與支持。例如2008年，紅十字會、自然之友、壹基金等非政府組織在汶川地震中發揮了巨大的社會作用，公信力得到顯著提升。“希望工程”等一大批非政府組織在相關部門的支持倡導下，得到較快發展，公信力與組織協同發展。從“希望工程”在安徽金寨第一所希望小學的選址，“希望工程”非政府組織在推動中西部地區農村教育發展上發揮了重要的作用，非政府組織的社會效益有目共睹。[3]

二是少數的非政府組織公信力下降。當前，伴隨著社會主義市場經濟的發展，一些非政府組織由于模糊了與政府、市場的邊界，通過鉆政策的漏洞，打著非政府組織的公益性牌子，為私人或小團體謀取利益。例如，紅十字會的“郭美美”事件，造成了極壞的社會影響，使人們對非政府組織產生疑問，進而影響非政府組織的社會募捐。與此同時，非政府組織由于其自身的特殊性與政府又有著千絲萬縷的聯系，造成了非政府組織的獨立性等問題日益突出，公信力發展下降。[4]

三是非政府組織群眾參與意識增強。互聯網的發展催生了非政府組織網絡化管理運作，公眾的話語權、知情權、參與權意識不斷增強。非政府組織的公信力影響范圍通過互聯網平臺被迅速擴大，公眾參與非政府組織意識不斷加強。例如，紅十字會“郭美美”事件發生后，網絡上一片譴責聲音，要求對該事件進行客觀公正的調查，給群眾一個滿意的交待。[5]可見，互聯網為公眾提供了一個更加透明開放的互動平臺，一些社會熱心人士不僅關注募捐問題，且更加關注募集的資金如何使用的問題，也因此催生了非政府組織公信力的公關和網絡化管理運作模式。

二、我國非政府組織公信力發展存在的問題

(一)組織的獨立性和自治能力差 與西方非政府組織市場調節、民眾自發誕生發展的基礎不同，我國非政府組織是在政府的主導和推動下建立起來的，與政府有著千絲萬縷的聯系。因而我國非政府組織在承擔著一定的社會角色的同時，又沒有獨立性和自主的治理能力。一些非政府組織的人力和社會資源需要政府的推動和幫助。在這種情況下，一些非政府組織與政府目標保持一致，還要受到政府直接或間接的控制，對政府的依賴性較大。[6]

(二)組織資源不足與效率低下 當前，經費不足等組織資源匱乏問題是導致非政府組織功能難以發揮和公信力降低的主要原因。[7]同時，非政府組織工作人員專業化水平不足，對非政府專業化發展意義重視不夠；一些非政府組織績效管理不達標，績效管理意識不強，非政府組織的監督機制、追責機制不健全，非政府組織目標管理不明確，造成了組織資源不足與效率低下。

(三)組織管理者瀆職腐敗 近年來，非政府組織中出現了一些組織管理者瀆職腐敗等問題。以“中國母親胡曼麗”案件、紅十字會“郭美美”案件為例，一些非政府組織管理者借用非政府組織的公益性牌子，謀取個人或小團體私利，造成國家資源的損失。[8]胡曼麗以收養兒童為名，接納社會捐助，用社會捐助的錢物為個人謀私利。“郭美美”案件中，紅十字會一些管理者借公益紅十字會的公益效應，通過商業紅十字會謀取商業利益。

(四)社會公眾對組織的參與程度低 由于非政府組織自身管理內部化運作，一些運營信息也僅僅是選擇性地對外公布，再加上公眾知情意識較為分散，在法律上又沒有明確的要求，公眾缺乏參與和監督非政府組織行為的有效渠道，造成了非政府組織缺乏有力的外部監督和內控機制，社會公眾對非政府組織的參與程度極低。但是隨著互聯網的快速發展，公眾參與監督的迫切性逐漸增強，公正平等意識被進一步喚起，非政府組織面臨公眾監督的壓力與日俱增。[9]

三、我國非政府組織公信力存在問題的原因

(一)組織的生成和發展機制存在問題 由于我國非政府組織的發展資源與政府組織有著千絲萬縷的聯系，造成了其在發展過程中受到政府的監督和控制，自身獨立性不足，對政府組織形成了較大的依賴性。這種情況根源于當前我國的社會政治經濟文化背景，具有一定的復雜性。

(二)組織缺乏政府的有效支持 當前，我國政府對非政府組織控制嚴格，同時又對非政府組織的支持不夠，逐漸形成一種“小政府、大社會”的格局。政府在一些管理領域中出現了“管不好、管不了”的問題，表現在非政府組織中，就是政府把非政府組織管的過緊，本身又不能提供足夠有效的發展資源，造成了政府負擔過重的同時，又帶來了非政府組織自身發展單一化。

(三)組織的自律機制不完善 理念是組織運行的靈魂和歸屬，而當前我國非政府組織缺乏理念和宗旨。在實際運行過程中，非政府組織宗旨不明確，對組織的約束不齊全，造成組織自身約束自律機制不完善。同時，非政府組織本身的結構也存在不規范性，層級之間責任不明晰，機構之間分權制衡不明顯，致使非政府組織治理結構缺乏完備的內部監控和自律機制。[10]

(四)社會監督機制不健全 監督力量相對分散，社會監督機制不健全是我國非政府組織公信力乏力的重要原因之一。[11]我國非政府組織本身是社會化的組織，與社會大眾的需求是緊緊相聯系的。但是由于其生成和發展機制的特殊性，非政府組織社會化發展又極不充分，過度依賴政府，與民眾自治存在一定的心理距離，導致實際的監督又存在形式主義的問題。

四、我國非政府組織公信力提升的路徑選擇

為更好地適應新時代條件下的發展需求，選取正確的公信力重構路徑與提升對策，應當遵循以下基本原則:一是遵循合理合法原則，在重建我國非政府組織公信力時候，要強化契約精神；強化法治精神；強化權力自律精神；強化公共精神。二是遵循公開透明原則，堅持公正與公開相結合的原則，使非政府組織履行社會服務職能更加透徹，在維護社會公正方面發揮更積極的作用。三是堅持德法并重原則，要把非政府組織發展的社會倫理與組織的使命結合起來，提升組織的道德內涵，推進組織崇高使命的實現。在上述原則的前提下，筆者提出以下非政府組織公信力重構路徑與發展對策。

(一)增強組織獨立性 明晰非政府組織發展策略，對于“自上而下”式非政府組織而言，應最大限度地提供更優質的公共服務。要增強組織的獨立性，改變以往的以政府的反饋作為自身發展的唯一重要指導，更大程度地集中于組織的目標、宗旨與使命，將社會關注的熱點作為組織行動的重點。同時，為了擴大經費來源，提高公共物品的供給效率，減少“搭便車”行為的發生，應加強非政府組織經費供給模式的創新，促進市場化運作，在合理合法的范圍內，按照受益市場化原則，為非政府組織經費供給開拓更加廣泛的渠道。[12]除此之外，非政府組織還可以通過各種中介活動，指導和幫助廣大民眾，特別是弱勢社會群體的民眾組織起來，發揮他們的發展潛力，以各種形式參與經濟與社會的發展，增強他們的自立精神與社會責任感，同時也可以增加社會供給與滿足社會需要的多樣性，削弱政治壟斷。

(二)營造良好外部條件 外部條件是非政府組織發展的基礎性條件。隨著中國特色社會主義市場經濟的發展，非政府組織的作用逐漸凸顯出來。要充分發揮社會非政府組織的作用，實現非政府組織的發展，必須對外部條件進行相關的變革。非政府組織自身要主動適應社會發展變化的客觀實際，主動應對社會發展中政府職能變化的發展，主動承擔政府想做但是來不及做的事務，主動承接政府想做但做不好的事務，主動承擔政府的職能轉變后的一些附加事務，從而為非政府組織發揮作用營造良好的外部條件。

(三)理順非政府組織內部結構 完善非政府組織自身建設。非政府組織自身要有明確的組織信念和使命體系，加強組織內部自身監督體系和民主化建設，提高非政府組織的公共責任信念。首先，應建立健全財務體系、廉潔的自律體系、公開透明的運行體系，提高我國非政府組織的公信力，從而在社會運行方面爭取到更多更大的支持，進而提高我國非政府組織的公信力和籌款能力。其次，非政府組織雖然是一種非盈利的社會化組織，其自身的管理仍然很重要，需要引入企業的先進管理經驗，提高非政府組織的運行效能，強化內部管理水平。此外，還應當加強非政府組織的民主化建設。非政府組織本身的民主化程度，是非政府組織贏得其所服務的對象、本國政府以及中外資助者的信任，增強自身成員的民主意識，增強組織的凝聚力、吸引力的重要條件，因此，非政府組織應當加強自身的民主化建設，建立透明、規范、科學的決策、組織、協調與控制機制，以更好地發揮自身在我國社會主義政治文明建設中的重要作用。

(四)完善非政府組織外部監管制度 非政府組織的外部監督體系是對非政府組織公信力評判的最后屏障，是對整個非政府組織體系的硬性規范和約束。當前我國關于非政府組織方面的立法體系還不夠健全，內容銜接還不夠完整，沒有形成體系化的法律約束保障。為了完善非政府組織外部監管，必須形成系統化的法規保障體系，相關部門和地方法規不得與國家法律相違背。一是引入強有力的社會監督，強化社會監督責任，引導非政府組織接受社會監督；二是健全公眾監督途徑，強化輿論監督，建構資助者監督機制。

(五)強化公眾監督，引入第三方監督機制 第三方監督制度是指在管理者與被管理者之外的一種監督制度，它不受地方管理者的約束，但可以約束管理者。這意味著做出評估結論的機構或個人既非政策制定者，也非執行者，其實質是一種更客觀的社會監督。非政府組織是社會化的組織，引導非政府組織接受社會監督是合理的也是必要的。社會監督是“無處不在的眼睛”，與其他監督形式相比更廣泛、更透明、更貼近公眾。因此，一方面，應當引入強有力的社會監督，強化公眾監督責任，及時收集互聯網、舉報電話等途徑反映的投訴信息，進一步擴大監管信息收集渠道；另一方面，積極引進第三方監督機制，逐步構建起行政監管、行業自律和社會監督三方為主體的立體監督網絡，為深化改革提供堅實的監管制度保障。

十九大報告中明確指出:“私營部門、國際組織、非政府組織甚至個人都成為人類命運共同體的重要參與者”。由此可見，非政府組織的社會使命和公信力重建任重道遠。