鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理改革路徑探析
——以南通通州為例

薛金萍/南京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于我國五級財政體系的末端，是整個財政體系運行的基礎(chǔ)，也是保障基層各項社會事業(yè)正常運轉(zhuǎn)的強力支撐。自財政體制改革以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理體系逐步規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總財力實現(xiàn)大幅度增長，財政保障能力得到大幅度提升，為經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要貢獻。本文以江蘇省南通市通州區(qū)為例，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中存在的問題及對策建議。

現(xiàn) 狀

目前，南通市通州區(qū)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所15個。從財力狀況看，“十三五”以來通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增長整體放緩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際可用財力不高；從管理體制看，通州鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所以區(qū)級財政部門管理為主，區(qū)級財政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政干部的任免、錄用、調(diào)配等實行直接管理；從人員結(jié)構(gòu)看，通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在編在崗人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，綜合素質(zhì)偏低，126名在崗人員中，50歲以上46人，40～49歲56人，40歲以下24人；高級職稱只有4人，中級職稱41人，初級職稱81人。

問 題

收入增長整體放緩。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠僅有的幾家重點稅源企業(yè)維持，尚未形成新的稅收增長點。同時，城市轉(zhuǎn)型升級導(dǎo)致很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被拆，固定稅源減少，通過轉(zhuǎn)型升級發(fā)展起來的服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)要真正形成固定稅收規(guī)模，至少需要3～5年過渡期，這也會讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入與支出之間存在不同程度的缺口。據(jù)統(tǒng)計，通州區(qū)15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)、園），有13個存在負債，所欠債務(wù)主要為銀行貸款，新增財力可能會被疊加的債務(wù)所抵消。

實際可用財力不高。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財權(quán)較小，事權(quán)較大，事權(quán)、財權(quán)不相匹配，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)壓力較大。近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化進程，越來越多的農(nóng)民變成城市居民，為了實現(xiàn)同等待遇，區(qū)政府想方設(shè)法加大資金投入，資金缺口只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的增長跟不上支出增長的步伐，收入與支出之間每年都有缺口。

預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性。目前，通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的四大服務(wù)中心是由原來的“七站八所”合并而成，公用經(jīng)費定額較低，現(xiàn)行的預(yù)算編制也不可能完全根據(jù)部門的工作任務(wù)和財力進行計算；此外，服務(wù)中心缺少業(yè)務(wù)水平較高的專職會計，大多數(shù)仍以“基期+增長”的傳統(tǒng)方式進行部門預(yù)算編制，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預(yù)算難以編準(zhǔn)編實。

管理水平有待提高。目前，通州區(qū)13個財政所（不含封閉運行的高新區(qū)和錫通園區(qū)）核定編制129人，實有編制105人，缺編24人，所均8人，表面上達到了全省7.57人的平均標(biāo)準(zhǔn)，但因有部分占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所編制的人員借調(diào)在區(qū)財政局工作，還有因病不能正常上班、年齡老化不能適應(yīng)現(xiàn)代化辦公要求的人員等，實際工作人員偏少。此外，通州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所由區(qū)級財政部門管理為主，這種管理模式雖然在干部招錄、交流使用、業(yè)務(wù)管理等方面能夠享有較大的話語權(quán)，但也存在弊端，比如直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部上升通道狹窄。

建 議

規(guī)范地方融資行為，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)管理。

適度舉債搞建設(shè)，可以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展，但還應(yīng)充分考慮自身財力。面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中大量的資金需求，應(yīng)按照“多元融資、講求效益、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、防范風(fēng)險”的思路，建立規(guī)范的地方舉債融資機制，努力使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)走上良性循環(huán)、健康發(fā)展的軌道。要通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資產(chǎn)負債狀況和財力情況的評估，科學(xué)合理確定政府性債務(wù)規(guī)模，同時拓展政府融資渠道，不斷優(yōu)化負債結(jié)構(gòu)，可以適當(dāng)引導(dǎo)和充分利用民間資本來解決建設(shè)資金匱乏的問題。要嚴(yán)格按照中央和省、市出臺的加強地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定，進一步完善債務(wù)監(jiān)管機制，區(qū)級財政部門要定期匯總鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況，建立科學(xué)、高效的債務(wù)預(yù)警機制，嚴(yán)控新增債務(wù)，化解歷史舊債，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)規(guī)模控制在預(yù)警指標(biāo)允許的范圍內(nèi)，確保資金鏈安全順暢。

明確區(qū)鎮(zhèn)支出責(zé)任，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支壓力。

根據(jù)江蘇省財政廳《關(guān)于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障機制的指導(dǎo)意見》精神，鼓勵區(qū)級財力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下傾，科學(xué)測算區(qū)級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力分成比例，按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的要求，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政留成比例，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得與事權(quán)對等的可支配財力。建立完備的“正面”清單制度，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一的支出口徑和支付模式。在合理劃分區(qū)鎮(zhèn)兩級支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，要嚴(yán)格按照有關(guān)政策足額安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障資金，并將保障范圍內(nèi)的財力全部下劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理使用，不得留有硬缺口，并通過調(diào)整財政管理體制的形式加以固定。建立縣鄉(xiāng)財政管理體制由上一級財政部門管理監(jiān)督制度，區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理體制需報上一級主管財政機關(guān)審定。

提高預(yù)算編制水平，增強預(yù)算執(zhí)行剛性約束。

建議在認真收集統(tǒng)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位人員、資產(chǎn)等信息資料，準(zhǔn)確掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位預(yù)算狀況的基礎(chǔ)上，由區(qū)級政府統(tǒng)一代編（編制）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政預(yù)算，經(jīng)人代會批準(zhǔn)后，不得隨意調(diào)整。進一步強化單位預(yù)算執(zhí)行意識，增強預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和有效性，加快建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的機制，做到各個環(huán)節(jié)相互銜接、相互制約。對預(yù)算單位支出情況進行深入綜合分析，增強預(yù)算執(zhí)行分析的針對性，預(yù)算支出的增減，要按照規(guī)定程序辦理。進一步加快國庫集中支付制度改革，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金通過國庫單一賬戶體系運行，充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，建立以預(yù)算編制、國庫集中收付為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理綜合信息系統(tǒng)。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)卡制度改革，逐步用公務(wù)卡代替現(xiàn)金消費。此外，加強與國地稅部門的溝通聯(lián)系，實現(xiàn)財政對稅收的實時監(jiān)控，維護財政收入的真實性。

加強基層財政建設(shè)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可持續(xù)發(fā)展。樹立全區(qū)財政一盤棋的思想，打通區(qū)級財政機關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員的流通通道，積極推行競爭上崗，讓能者上、平者讓、庸者下，采取有效措施從一定程度上消除區(qū)級財政干部不愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部卻想到區(qū)里來的現(xiàn)象。鼓勵年輕干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作，對表現(xiàn)突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所年輕干部要優(yōu)先提拔使用。進一步理順、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作職能，根據(jù)工作職責(zé)，科學(xué)設(shè)置崗位，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部編制，分期分批招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部，開闊選人用人視野，采取多種途徑及時為基層補充新鮮血液，有效改善基層財政干部隊伍結(jié)構(gòu)，逐步解決基層財政干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)老化和人手不足問題。要從根本上打通鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的上升通道，除了通過推薦外出任職、優(yōu)先提拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所所長等方式外，建議與有關(guān)部門溝通，對符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所實行副科級建制，進一步打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的上升瓶頸。□