新常態下落實農業補貼政策的路徑選擇

周榮余/江蘇省儀征市國土資源局

近年來，國家出臺了一系列農業補貼政策，極大地保護和調動了農民種糧積極性，加快了農業生產方式的轉變，對糧食增產、農民增收、農村可持續發展起到了積極的促進作用。經濟“新常態”下，如何更好地落實國家農業補貼政策，充分發揮農業補貼政策對農業供給側結構性改革的保障作用，是廣大“三農”工作者應該關注的問題。

揚州落實農業補貼政策的成效

江蘇省揚州市積極利用國家農業補貼政策，農業基礎設施、農田水利設施、農業經營規模、農機普及程度、農業物流中心等項目條件得到了很大改善，農業保險補貼政策的實施，更好地保護了農民種糧的積極性。在農機現代化建設方面，有效優化了農機配置、提升了農機化水平；在水利建設方面，農田水利基礎設施和灌排體系不斷完善，農業生產條件明顯改善，農業綜合生產能力顯著提高，抵御自然災害能力明顯增強；“糧安工程”方面，形成了以2個區域性糧食現代物流中心為樞紐、6個縣（市）級糧食物流中心庫為核心、37個一線收納庫為支撐的現代糧食物流體系；糧食生產方面，實現了品種純良化、施肥數字化、服務社會化和技術精準化，依靠科技促進糧食持續增產；農業保險政策的實施，有效增強了農業抗風險能力，為農業的可持續提供了保障。

落實農業補貼政策的制約因素

對政策利用不充分。我國每年發布的惠農富民政策措施超過50項，但從國家農業補貼政策的實施情況分析，不少地區還沒有能夠很好利用，主要原因包括：一是對國家農業補貼政策的研究有待進一步提高；二是不同職能部門之間的溝通和對接有待完善。

實施效應有待提高。隨著土地“三權分置”政策的實施，加上農地適度流轉及規模化經營方式的推行，種糧大戶、專業合作社、家庭農場等新型農業生產經營主體不斷涌現，但目前針對新型農業經營主體的補貼政策尚未完善，致使政策實施產生的效應有待提高。從揚州市的實際看，目前仍采取按計稅面積進行直補，未將農村土地流轉、農業稅時代減報耕地及后期“拓荒”所形成的“新田”考慮在內，造成實際種糧者與補貼受益者相異，而信息不對稱下“憑地領錢”的現狀也易引發矛盾。

落實農業補貼政策的對策建議

強化政策研究。根據國外經驗，結合我國國情，為了不斷提高國家農業補貼政策利用的精準性和有效性，應不斷強化各級政府政策研究部門的職能。一是政府政策研究部門應加強對國家每個時期農業補貼政策的研究，及時掌握每年國家都會有哪些扶持政策、每項政策的適用范圍、本地區可利用的政策有哪些、財政扶持資金的申報流程等具體內容。二是編印政策手冊，將研究成果及時發至政府分管領導，讓每個分管領導了解并熟悉這些政策，分管領導根據各自分管的部門和分管的工作進行部署。三是政府政策研究部門應定期組織行業部門領導和管理層進行學習交流，介紹政策內容和項目申報流程，用好用足國家對農業的扶持政策，為促進農業現代化建設服務。

整合相關資源。目前，從政府職能部門的工作職責和分工看，農業發展涉及的主管部門多且分散，除了農業部門（廣義農業）之外，發改、財政、科技、供銷、農辦、水利、糧食、林業等部門也分別掌握著一定數量的涉農政策資金，產生一定的職能交叉。這一現狀不僅造成了行政資源與政策資金的浪費，更因為彼此間政策支持信息互通不足，可能造成扶持對象的重疊。因此，黨委和政府應授權本級農口部門全面系統、自上而下地開展一次“三農”或農業政策大梳理，按照精簡、高效、透明的原則，認真落實各類農業補貼政策的實施，整合歸并性質相近、用途相同、使用分散的農業補貼資金。同時，理順各部門之間的工作關系，建立統一互通的農業政策大平臺和動態調整機制，加大農業政策績效評估和監管力度，提高農業支持保護政策的精準性、有效性和執行力。

完善農業領域的規劃。多年來的實踐表明，國家財政扶持農業的政策具有戰略性、長效性和持續性的特征，因此，黨委和政府應授權本級政策研究部門牽頭，相關職能部門參加，成立行業規劃編制領導小組，督促本級農口部門依據國民經濟和社會發展五年規劃，結合國家財政扶持政策，完善行業規劃的編制工作，編制的規劃應涵蓋農業（廣義農業）、農機、水利、農業資源開發、農辦、農業保險等領域，規劃還要能主動對接國家財政扶持農業的每一項政策，提高國家農業補貼政策的利用效率和利用效果。各相關部門再根據行業發展規劃編制每年各產業年度發展計劃，明確年度經濟目標與建設重點，并將發展計劃向社會公開，使各類市場主體“心中有數”，更好發揮對市場的引導作用。

加強農業領域信息化建設。針對農業領域信息不對稱現狀，政府應授權相關部門利用衛星遙感、地理信息等信息技術，輔之以基層政府及農村集體組織對實際耕種面積的核查工作，建立配套的市級“農業補貼基礎信息管理系統”，內容包含各農戶土地承包與種植面積等基礎性數據，結合前期農戶承包地登記、確權及農業普查等工作，建立以農戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎數據庫。將補貼政策與地塊對應起來，下大力氣上圖入庫，實現農業補貼可查詢、易監測、便捷高效。一是健全土地有序流轉機制。加快推進農村產權交易市場建設，引導農村土地在公開市場逐步流向從事適度規模經營的專業大戶和家庭農場。二是穩步推進土地集中型適度規模經營。重點發展100～300畝中小規模從事糧食生產的家庭農場，防止出現脫離當地實際、違背農民意愿、片面追求超大規模經營的傾向。三是建立補貼面積動態管理機制。在農村土地確權登記工作完成的基礎上，準確核實農作物種植實際面積，實際補貼面積不再受稅改面積的限制，無論是稅改內面積還是稅改以外面積，只要符合水稻、小麥、玉米等主要農作物栽培要求的耕地，都要計入補助面積。既要做“加法”，把新增平整造地種糧面積等計入補貼范圍，給予地力保護補貼；又要做“減法”，扣減農民建房占用、工業園區征用、國家重點工程征用和農村社會公益事業占用等已經不再種植糧食的耕地，不再給予地力保護補貼。

研究建立補貼監管制度。一是基于“農業補貼基礎信息管理系統”，實現對補貼申請者的自動化篩選。現階段，可依托鄉鎮農村經營管理機構，對補貼申請者進行初步審核。二是依托有關單位，利用遙感、全球定位系統等先進技術，核查申請者的申報面積與實際糧食種植面積是否一致，核查產糧大戶上報播種面積與實際種植面積是否一致。三是依托基層農村經營管理機構，對遙感核查存在疑惑或問題的新型經營主體進行人工現場核查。有條件的地區，可進一步拓展范圍，核查其農業生產是否符合有關標準和環境要求，從源頭控制農產品質量安全，保護農業生態環境。四是明確規定，經核查發現存在申報信息失真、套取補貼資金等違規行為，視情況嚴重程度削減或取消其資格，并在一定年限內不得再次申請補貼。□