美國政府“開放獲取”政策及其對美國的影響*

廖建軍

（1.中國科學院文獻情報中心 北京 100190； 2.中國科學院大學 北京 100049；3. 鄭州航空工業管理學院 鄭州 450015）

開放獲取（Open Acces）是國際科技界、學術界、出版界、信息傳播界為推動科研成果利用網絡自由傳播而發起的運動。為了重振美國經濟，保持美國在科技創新領域的領先地位。美國政府通過納入“開放獲取”的思想并制定了相關的政策和行動舉措，這涉及到開放政府政策[1]、公開獲取政策[2]和開放數據政策[3]。通過釋放公共資源數字財富，助力民眾創業和國家創新，從而有效應對健康和醫療、教育、能源、公共安全、全球發展等重大國內國際問題。文章剖析了美國“開放獲取”政策的內容、進展和影響，有助于我國借鑒相關經驗，結合我國的國情，制定出相應的開放獲取政策。

1 美國政府“開放獲取”政策及評價

1.1 開放政府政策

美國政府為了實現其開放透明政府的承諾，將開放政府計劃列入其優先解決事項。2009年1月21日，奧巴馬簽署了歷史性的促進政府公開和透明的備忘錄——透明與開放的政府（Transparency and Open Government）[1]，簡稱開放政府政策。其目標是將政府的開放程度提升到一個前所未有的高度，建立一個透明度高、參與度廣、協調合作的開放創新體制，保障美國的民主。

美國政府的開放政府政策主要強調三大主題內容：透明、參與和協作。

政府透明。透明將促使權責一致，向公眾提供政府信息。聯邦政府所維護的信息是國家的資產。政府將會采取適當的、符合法律和政策的措施，迅速公開信息，信息的形式要讓公眾可以很容易地查找和使用。行政部門和機構應利用新技術，并征求公共意見，把對公眾最有用的決策信息在網上向公眾公布。

政府參與。公眾參與可提高政府的效率，并能改進政府決策的質量。知識廣布于社會，政府官員應當集思廣益。行政部門和機構應提供給美國人民更多參與政策決策的機會，以便利用民眾的集體智慧。行政部門和機構還應征求公眾的意見，以提高公眾參與政府決策的機會。

政府協作。協作可使美國人民積極參與政府工作。行政部門和機構應使用創新的工具、 方法和系統，加強部門間的合作協調、跨層級的合作協調以及政府與非盈利組織、企業和個人的合作協調。行政部門和機構應當征詢社會反饋和評估以提高協作的水平，并確定新的合作機會。

以上開放政府政策及其三大原則構成了實現更強的民主和更有效政府的基本框架。其主要目的是通過透明、參與、協作等舉措打造開放、民主、高效的政府。在開放獲取層面，通過透明原則，采用最先進的技術手段，釋放政府的公共數據供公眾有效利用，開啟公開獲取政府數據的大門，標志著政府大力公開支持開放獲取運動的開始。

1.2 公開獲取政策

美國一直主張信息是“國家的資產”，公民理應能夠獲取到納稅人資助的科研成果。在民眾廣泛的支持下，包括白宮請愿網站“We the People”的6.5萬人簽名請愿，也是開放政府計劃承諾的一部分，美國政府采取了歷史上最大的步驟，加大對科學研究成果的訪問。2013年2月22日，美國白宮科技政策辦公室（OSTP）發布了公開獲取備忘錄（OSTP Public Access Memo，簡稱公開獲取政策）[2]。備忘錄指出，年度研發資助經費超過1億美元的聯邦機構所資助研究產生的學術論文和科研數據是社會的公共資產和創新資源，應該全社會共享，要求各機構所資助的非保密研究項目所發表的、經同行評議終審的科學論文要存繳到公共知識庫保存，在發表12個月后提供開放獲取。還要求相關機構在該備忘錄發布6個月內，協同合作制定出各自詳細的開放政策計劃草案。

此外，備忘錄要求聯邦政府資助的科學家制定數據管理計劃，詳細闡述數據的處理和共享需求，各機構據此需求解決改進科學數據的管理和共享；要求各機構采取步驟措施，增加對這些數據的訪問。

公開獲取政策工作還處于起步階段，美國政府期望廣泛可用的科學出版物和數據將成為科學進步和未來經濟增長的重要驅動因素。需要指出的是公開獲取政策本質上屬于開放獲取范疇，白宮請愿網站6.5萬人簽名請愿要求擴大公眾獲取納稅人資助的研究成果是推動政府出臺公開獲取政策的關鍵因素[4]。請愿團由開放獲取倡導者、學術界、出版界組成，顯示出強大的合作力量，釋放出了開放獲取作為社會運動時機成熟的信號——從反對、推委到尋求共同點進而實現通力合作的真實轉變。

1.3 開放數據政策

在開放政府政策不斷取得成功的基礎上，2013年5月9日，OSTP和OMB聯合發布了具有里程碑意義的開放數據政策（Open Data Policy）[3]。該政策的目標是確保聯邦政府部門將政府信息作為資產進行管理。要求所有政府機構采用機器可讀和開放格式收集和創建數據以便于公眾和企業進行信息加工和傳播。通過采購和技術管理流程，政府機構必須構建現代化的信息系統平臺，實現開放數據的互操作性和信息可訪問性。加強數據管理和發布實踐，政府機構必須采取有效的數據資產組合管理方法，以確保政府機構數據資產在其整個生命周期內的管理和維護。加強措施以確保隱私和機密性，并且數據安全機構必須將隱私分析應用于信息生命周期的每個階段。

開放數據政策的目的是進一步將政府數據向企業、研究者和公眾開放，使政務信息資源可訪問、可發現、可使用，為創業、創新、科學發現作出重大貢獻。從開放獲取層面來說，開放數據是大數據時代的開放獲取運動，是美國保持科技競爭力的最佳政策。

綜上可知，美國政府為了重振美國經濟，激勵科技創新，發布的開放政府、公開獲取、開放數據三項基本政策無不閃爍著開放獲取的思想光芒。在政府的公共數據范疇內，大搞開放獲取運動，推動政務信息、科研數據的廣泛傳播和交流，籍由民眾的智慧促進國家創新。

2 “開放獲取”政策的進展

從美國政府公布的《開放政府進展報告》[5]《開放政府狀態報告》[6]《開放政府自評報告》[7]等相關報告中可以看出，美國在實施政府公共數據“開放獲取”方面取得了重大進展。

（1）開放政府方面。美國開放政府政策一經實施，成果斐然。各聯邦政府機構及公共管理部門制定了開放政府計劃并向公眾開放了大量數據。此外，聯邦首席技術官和首席信息官創建了“開放政府儀表板”（Open Government Dashboard）[7]，以督促開放政府的實施，評估各機構的開放政府計劃草案，公眾還可以通過儀表板跟蹤到機構制定計劃的完成進度。

2011年9月，美國加入了7個全球領導者團體，并在聯合國大會召開之際發起了開放政府伙伴關系。作為美國承諾的開放政府伙伴關系的一部分，政府還推出了國家行動計劃，一套旨在提高公眾的誠信、促進公眾參與、更有效地管理公共資源和改善公共服務的26個切實可行的開放政府舉措。該計劃一直深受民間社會組織和公眾的稱贊。然而，盡管取得了實質性進展，美國并沒有完全實現其所有計劃中的承諾。吸取過去一年的經驗教訓，又發起了國家行動計劃2.0。

隨著白宮請愿平臺的推出，公民現在可以發出更強大的聲音，并在諸如衛生和醫藥、教育、能源、公共安全、全球發展和金融領域的數以千計的政府數據資源以機器可讀的形式發布在Data.gov上供公眾免費使用，推動企業家和創新者利用這些公共信息資源開發出新產品和業務應用。

其他機構也陸續開展了開放政府計劃。商務部2010年人口普查，就發起了一個互動網站“2010census.gov”，向公眾通報普查結果。能源部還開發了開放能源信息的開源Web平臺“Open EI.org”，向公眾提供關于清潔能源的資訊。該網站涵蓋了60種以上的清潔能源信息和數據集，包括全球的太陽能和風能蘊藏圖、氣候區信息和能量的最佳利用方法，以促進清潔能源的利用。

My Data計劃[8]也是美國政府的倡議，準許美國公民安全地訪問他們的個人數據，增加公民訪問私有部門的應用和服務，通過分析數據以實現越來越多的用途。例如，退伍軍人事務部的藍色按鈕計劃，讓病人容易訪問到自己的電子病歷。還有能源部門的綠色按鈕計劃、教育部的My Data計劃和其他聯邦機構實施的My Data計劃，正在幫助公民訪問自己的信息以獲取更多的資訊，做出更有效的抉擇。

（2）公開獲取方面。美國國家衛生研究院（National Institutes of Health，NIH）的公共獲取政策在2008年4月7日就已正式生效，以確保公眾能夠獲取NIH資助的研究成果，促進科學和改善人類健康，要求受NIH資助的科學家提交最終經同行評審的期刊稿件到數字檔案庫PubMed Central中發表[9]。該政策還要求這些期刊論文在發表后不遲于12個月通過PubMed Central向公眾開放。OSTP備忘錄原本打算延續國家衛生研究院的政策并擴展PMC以涵蓋其他聯邦機構資助的科研成果。但是，許多出版商不認同PMC，認為PMC侵犯了著作權，并從自己的期刊網站轉移了讀者。因此，他們提出了替代方案CHORUS，不用像PMC那樣要創建多個PubMed Centrals也能讓公眾看到論文全文[10]。

數家科學出版商、資源合作商和協會發起了美國開放研究中心倉儲（Clearing House for the Open Research of the United States，簡稱CHORUS）計劃。CHORUS是一個由出版商提出的公私合作的框架，以促進公眾對聯邦資金資助的、發表在同行評議期刊上的研究成果的公開獲取。NSF、NASA、能源部和其他與白宮指令相關的聯邦機構都可以使用該系統，其所資助研究產生的期刊論文能在一定的時滯期之后免費為公眾所獲取。

美國能源部（Department of Energy，DOE）還提出了公共獲取原型系統方案，可以掛接在出版商的網站上。該系統目前被稱為“能源與科學公共獲取網關”（Public Access Gateway for Energy and Science，PAGES）[11]。 如果CHORUS能夠得到推廣，他們計劃在PAGES和CHORUS之間進行對接。

美國國家標準技術研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）致力于數據是國家的寶貴資源和戰略資產的理念。NIST提出了開放數據策略并公布在其官網上，目的是擴大、豐富和開放數據庫存，使得數據可以在法律允許的條件下公開獲得并最大程度地利用現有資源[12]。NIST的數據庫存包括公共數據、限制數據和私有數據。隨著時間的推移，NIST仍將繼續擴大其庫存數據，豐富其數據的元數據描述。

（3）開放數據方面。開放數據運動超越了政府數據，社交媒體、科研、非營利世界都是越來越開放的數據生態系統的一部分，同時越來越多的開放數據將變成一種主要的商業資源。公司使用開放數據開發天氣、醫療、金融、能源、教育和更多的商用業務。例如，Kayak，Zillow和氣候公司最近以不同的方式使用開放數據已獲得了10億多美金的收益[13]。開放數據還將為技術界提供巨大的機遇。開發人員將獲得越來越多的政府數據，并以APIs方式來使用。除了聯邦政府開放的數據外，州和地方的數據也會開放得越來越多，紐約、華盛頓、芝加哥和舊金山在開放數據方面更是一路領先，這些數據集可以催生出從專注于智能手機應用的企業到大量新的合資企業。

紐約大學GovLab的高級顧問Joel Gurin，主持由騎士基金會資助的《開放數據500》項目，調查研究了美國500家公司現在使用政府開放數據作為關鍵業務資源的情況。通過對不同大小、不同區域、不同部門的公司的調查表明開放數據的效用巨大，前提是需要專業技術人員幫助將這些數據轉換成美元。雖然許多公司要將政府的數據應用于醫療保健或財務等領域，其他人也發現數據管理本身就是一個不斷增長的商機。Socrata、Enigma.io和OpenGov等公司現在就專注于創建聯邦、州和城市可訪問和使用的數據集。

為了確保關注科技的政策能夠跟上創新的步伐，2013年5月16日，美國國家首席技術官Todd Park和美國首席信息官Steven VanRoekel聯合發起了Project Open Data[14]。Project Open Data是一個在線公共存儲庫，以最佳的方式來促進開放數據的創新利用，并提高機構發布和管理開放數據的能力，促進開放數據政策的實施和持續改善。該項目已發布到開源平臺GitHub上，Project Open Data中的資源和即插即用工具有助于開放數據的創新實踐。

3 “開放獲取”政策的影響

從美國政府的開放政府、公開獲取、開放數據政策的實施可以看出：美國一直致力于走“開放獲取”助力科研創新的基本政策思路是長期不變的，依靠開放數據發展美國經濟，打造透明、民主的政府，同時也對美國社會各界產生了巨大影響。

3.1 公開獲取改變期刊評審和出版的商業模式

美國國家科學基金會（National Science Foundation，NSF）宣布將制定一個新的符合OSTP備忘錄要求的政策[15]。在NSF和其他聯邦科學團體的支持下，開放獲取的實施細節將會隨著學科的不同而不同，將會出現大學、圖書館、出版商、學術和專業團體的新商業模式。NSF主任Subra Suresh認為科學的進步依賴于研究成果的可靠交流，全面的公開獲取需要參與NSF所有科學和工程學科的廣泛研究，發展組合的利益相關者改變現有的政策、程序和慣例。作為國家科學基金會政策制定主體的國家科學理事會（National Science Board，NSB），認同NSF推動公開獲取的承諾，期望與它的成員和利益相關者一起努力，支持并擴大聯邦資助研究項目數據和成果的可用性。

美國物理學會（American Physical Society，APS）也在其官網上發表聲明支持公開獲取政策，并計劃與聯邦機構合作，開發最符合科學界和納稅人需要的公共訪問策略[16]。APS已經設立了一個高級工作組，以協調制定開放獲取政策的工作。APS的財務主管兼發行人Joseph Serene說，他和高級工作組成員贊賞備忘錄所提供的靈活性。他們期待能夠幫助聯邦機構制定出既符合OSTP目標又能保障學協會高質量的同行評審期刊的計劃。

圖書館界的代表學術出版和學術資源聯盟（Scholarly Publishing and Academic Resources Coalition，SPARC）贊揚美國政府做出的具有里程碑意義的政策，確保納稅人資助的研究成果：論文和數據，能夠被公眾自由訪問和充分利用。“這是一個分水嶺，政府的行動標志著邁向開放科研的重要一步，”SPARC的執行董事 Heather Joseph說，“指令將加速科學探索、改善教育和加強企業將研究轉化為商機和就業的能力”[17]。SPARC 還致信OSTP主任John Holdren和其他相關聯邦機構索取實施計劃草案。SPARC及其圖書館成員還期待與OSTP及所有聯邦機構高效、積極地合作實現簡單有效的政策，使21世紀研究交流的設想成為現實[18]。SPARC同時也完全支持擴大NIH的公共獲取政策到其他管理科研的聯邦機構，以永久免費獲取國家科研投資的科研成果數字檔案[19]。

3.2 公開獲取推動高校的學術自由交流

麻省理工學院在2009年3月18日的教職員會議上全票通過了即時生效的旨在擴大麻省理工學院的研究和學術成果的開放獲取政策，通過互聯網使他們的學術論文向公眾提供免費的公開獲取[20]。根據該政策，教職員作者授予麻省理工學院通過DSpace傳播其開放獲取的期刊論文的專有權限，DSpace于2002年推出，是由麻省理工學院圖書館和惠普聯合開發的一個開源軟件平臺。該政策讓麻省理工學院和教師有權以任何非營利目的的方式來使用和共享論文。雖然哈佛大學和斯坦福大學早已在其一些學院實施了開放獲取授權，但麻省理工學院的政策是美國第一個教員投票全面落實的校級舉措。麻省理工學院圖書館館長Ann Wolpert認為通過此舉，麻省理工學院的教員們展現出極大的推動自由開放的學術交流的魄力，通過公開獲取科研成果也將提高他們的科研和教學水平。

3.3 公開獲取將改變出版界利益格局

出版界的代表美國出版商協會（Association of American Publishers，AAP）支持OSTP發布的開放獲取政策，認為該政策圍繞聯邦機構資助研究成果的公開獲取提出了一個合理的、平衡的解決方案[21]。AAP的CEO兼主席Tom Allen說：“與那些言辭令人厭惡、立法不合理的政策相反，OSTP確立了公平的道路，促進了公共獲取，承認了機構和科學領域的不同，意識到出版商在審查、發表、建立和保存科研作品完整性上發揮的核心作用”，還說“我們支持OSTP關于擴大對科學界和公眾所依賴的高質量、同行評審論文獲取的相容性目標。然而，政策成功的關鍵依賴于機構能夠靈活避免在成功提高科技創新學術信息交流系統的同時，所帶來的負面影響。”

主要商業出版商Elsevier和Springer也發表聲明說他們深受OSTP備忘錄“鼓舞”，這是“一個非常合理的起點”[22]。Elsevier承諾將繼續與基金機構合作找到實施開放存取政策的方法，并理清OSTP備忘錄中不明確的行動方案，提供更廣泛的公共訪問的機會和喜悅[23]。Springer希望與所有有關各方商討解決方案以支持科技進步的需要，同時承認出版商在此過程中的重要作用。Springer期待著與OSTP對話，因為OSTP在開放獲取的解決之道上前進并且這也涉及到每一個人的利益[24]。

3.4 開放數據給美國產業界帶來的巨大經濟影響

美國開放的免費可用的數據是政府重要的國家資源，助推國家的創業、創新、科學研究，以及其他公共福利。根據最近的一份報告，開放數據每年可以在全球經濟的關鍵部門產生超過3萬億美元的附加價值，包括教育、衛生、交通和電力。

美國產業界的許多企業家、創新者、開放政府倡導人都贊許這一歷史性的開放數據政策。例如，硅谷天使投資基金的特別顧問Ron Conway認為開放數據政策使政府更開放、更靠近人民；科技企業通過利用開放政府的數據變革創新、改善人民的生活，這也將使這些企業走向成功。公共政策企業家、開放政府活動家和談判專家David Eaves認為新的“開放數據”行政命令表明白宮不只繼續致力于成為開放數據的世界領袖，還努力打造高效的為私有、公共部門和非營利部門服務的21世紀政府；行政命令使得美國政府更精簡，其經濟更高效，共享開放數據降低交易成本，企業家能夠使公民在決策關鍵時刻訪問健康、能源和安全數據等重要信息以改善生活、節省資金。O’Reilly媒體的創始人Tim O’Reilly將開放數據政策概述為“開放數據之于21世紀正如高速公路系統之于20世紀。”BillGuard的創始人Yaron Samid認為“BillGuard是國家事務監測和解決網絡，處理私營和公共部門的消費投訴數據。我們對這樣有前瞻性的政府感到感激和自豪，為該指令所有的創新而鼓舞。數據驅動創新，創新驅動經濟”[25]。

4 結語

本研究試圖闡明美國政府有關開放獲取國家政策的進展和影響。美國政府希望成為歷史上最“開放”的政府，并致力于科技創新助推國家創新體系。美國通過頒布開放政府、公開獲取、開放數據等一系列開放獲取政策措施，一步步實踐自己的開放獲取運動。開放公共資產數據、公開獲取納稅人資助的科研成果，增加創業，推動企業創新，促進科技創新，惠及美國民眾，提升美國的國家核心競爭力。因此，我國政府應盡快制定出相關切實可行的開放獲取政策，助力我國的科技創新，構建和諧的科研生態，推動國內開放獲取運動的合作交流。

（來稿時間：2017年8月）

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