義務教育階段城鄉教師流動的政府失靈現象分析
——基于公共物品的研究視角

□劉雨松 劉雨姍

一、研究背景

教育公平是推行義務教育階段城鄉教育均衡發展的重要基礎和前提。由于我國仍處于社會主義初級階段，各地經濟社會發展不平衡，城鄉二元結構矛盾突出，導致各地義務教育發展不對等，城鄉之間、地區之間、學校之間的教育資源分布不均衡。城鄉教育均衡發展，是關系到當前和今后一個時期我國實施和推進基礎教育發展整體戰略的關鍵，符合黨的十八大報告中明確提出的把農村教育作為教育工作重中之重的理念和新增教育經費主要用于農村的要求。2016年，中央一號文件明確提出“加強鄉村教師隊伍建設，拓展教師補充渠道，推動城鎮優秀教師向鄉村學校流動”。教育部在《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》中要求各地區教育部門積極實施“統籌教師資源，加強農村學校和城鎮薄弱學校師資隊伍建設”的教師流動政策。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》指

出：教育公平的根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距。教育公平的主要責任在政府，全社會要共同促進教育公平。要切實縮小校際差距，著力解決擇校問題。加快薄弱學校改造，著力提高師資水平。實行縣(區)域內教師、校長交流制度。據此，各地紛紛制定推動城鄉義務教育階段教師流動的政策，這一政策已經成為縮小城鄉義務教育師資差距、積極改善農村學校辦學條件、逐步實現義務教育均衡發展的重要手段和途徑。

合理的教師流動主要指“在一定范圍內教師資源的最優配置，使人盡其才，才盡其用”[1]。那么，影響教師流動的重要因素是什么？David Greenberg和John McCall(1973)指出，影響教師流動的因素包括物質方面的報酬(如工資、獎金、補貼、養老金等)和非物質方面的報酬(如工作條件、工作環境、個人成就感和學生的社會經濟地位等)[2]。Annegret Harnischfeger(1973)采用統計學方法，在對大量數據進行回歸分析的基礎上，提出個人特點、學校特點、學區特征、地區特征、總體外界因素是影響教師流動的原因[3]。Gladis Kersaint(2007)認為與家人相聚的時間、福利待遇、行政支持和對教師職業的熱愛等也是影響教師流動的因素[4]。諸多學者也提出了不少針對城鄉義務教育教師流動政策的建議，吳松元(2008)考察了當前中小學教師流動的主要問題，指出建立中小學教師流動制度的必要性，提出城區教師到鄉鎮支教、學區內優質教師資源共享、設立農村學校特設教師崗位等政策建議[5]。聞待(2009)借助麥克唐納爾和埃爾莫爾的政策工具框架對我國教師校際流動政策的現實維度和缺失進行分析，提出若干建議[6]。

布坎南認為，由于信息的不完全性、政策執行的障礙等原因，在實施某些政策過程中可能存在政府失靈現象。政府失靈，是指個人對公共物品的需求在現代化議制民主政治中得不到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共支出規模過大或者效率降低，政府的活動或干預措施缺乏效率，或者說政府做出了降低經濟效率的決策或不能實施改善經濟效率的決策[7]。張學敏(2004)和夏茂林、馮文全(2012)等學者分別從教育供給和師資配置的兩個方面論證了政府失靈的存在[8][9]。

雖然許多學者分別從城鄉義務教育教師流動的必要性、影響因素和政策制定進行了研究，但并沒有深入分析地方政府和學校實施教師流動政策后出現的問題及原因。作為教師流動政策的直接參與者和利益相關方，教師群體的聲音不應該被淹沒。本文將從教師群體的角度，通過實地考察調研，找出教師流動政策實施后的現狀和問題，剖析造成政府失靈的深層次原因，并提出相應的對策。

二、城鄉教師流動政策實施效果評價

義務教育階段的城鄉教師流動政策的政府失靈現象，從經濟學角度來看，是指政府在制定城鄉教師流動政策時，由于一味的追求政策的公平，而忽視了效率降低。甚至有可能由于政策制定和實施人員的主觀性、局部性、區別對待等原因，使得所制定的政策在損失了效率的同時卻未帶來公平的提升。這對參與流動政策的學校、教師、學生等造成了不必要的困擾，也會對學校教學計劃的開展，學生成績的提高造成無法逆轉的影響。

本文以P省的義務教育階段教師群體作為研究對象，對教師流動政策實施后的綜合社會效應評價、實施的效率狀態、社會滿意度評價、激勵和公平效果等四個方面來進行研究分析，以期對政策實施中的政府失靈現象進行驗證。調研采取分層隨機抽樣的辦法，在義務教育階段進程中實施城鄉教師交流政策的中小學中隨機選取樣本。共發放300份問卷，有效問卷252份，問卷的發放和回收時間為2012年6-7月份，被調查者的基本情況如表1所示。

表1 基本情況表

(一)教師流動政策實施后的綜合社會效應評價

公平和均衡地配置城鄉教育資源，是統籌城鄉教育的核心，也是推動城鄉教育一體化的重要途徑。理論上，城鄉教師流動政策的實施在引導和促進城市教師流向農村過程中將起到積極作用，進而整體上看，農村教育將會加快發展，城鄉教育差距縮小。

1.整體評價。調查結果顯示，約有72%的教師指出城鄉教師流動政策促進了城鄉教師資源有效流動，僅有11%的教師持反對意見。同時，對城鄉教師流動政策促進了城鄉教育均衡發展表示肯定的教師達63%，反對的有18%。再者，認為教師流動政策的實施有效促進了城鄉教育一體化的教師有63%，不同意的僅占17%。被調查教師對城鄉教師流動政策效益性的總體評價見表2。可以看出，從教師群體整體的評價上，政府在義務教育階段實施城鄉中小學教師流動的政策有積極的現實意義，城鄉教師的自我感知很好地說明了這一點。

表2 總體評價

2.對學校的評價。學校作為政策實施的參與主體，是城鄉教師流動政策執行的平臺。因此，調查教師流動政策實施過程中對學校的影響及后果顯得尤為重要。大部分教師認為城鄉教師流動政策的實施有效促進了學校的師資隊伍建設，使師資配備更合理，提升了教師整體的專業水平，縮小了學校和其他學校的差距，使學校的發展比以前更好更有希望。與之相對的，約有五分之一的教師表示反對。甚至，有39%的教師覺得教師流動政策的實施影響了學校正常教學和管理秩序；同時，有32%的教師指出教師流動政策的實施損害了學校和教師的既得利益。另外有三分之一的人持不確定意見。

3.教師自身的評價。城鄉教師流動政策的直接參與者和作用者是教師群體，故政策對教師群體的影響是有利還是有弊會直接影響到教師們參與流動的積極性。基于經濟學中的“經濟人”原理，教師個人為追求邊際收益最大化，勢必會作出“逆向流動”的選擇(即指教師從教師資源匱乏的鄉鎮中小學流向教師資源原本充裕甚至超額的城市學校，加大了教育資源的兩極分化)。這與城鄉教師流動政策制定的初衷，即促進教師資源的“正向流動”背道而馳。有55%的教師認為教師流動政策的實施給自己的家庭生活帶來了不便；有49%的教師否認了教師流動政策的實施能增加收入；有48%的教師并不認為教師流動政策的實施提升了自身的生活質量和品質；對于教師流動政策實施后對教師個人價值是否得到了更好的實現，正反雙方各占教師總數的41%和31%。可見，教師群體受到追求自身利益最大化的需求驅動，普遍對城鄉教師流動政策抱有消極甚至抵觸心理，證實了之前的分析。這些現象相當嚴峻，已成為政府有效實施城鄉教師流動政策的重要障礙。

4.對學生群體的評價。學生群體是城鄉教師流動政策的最終受益者，通過城鄉教師流動來提升師資匱乏的中小學學生的學習環境和學生素質是政策制定的出發點。僅有32%的教師認為教師流動政策實施后流入學校學生的素質有所提升，也有28%的教師表示反對；同時，僅有33%的教師指出教師流動政策實施后學生的升學率所有提升，反對者有26%；有25%的教師聲稱教師流動政策實施后學生的就近選擇學校(即不選擇城市學校)的入學率并沒有提升，而有37%的教師對此持不同觀點。另有接近40%的教師保持中立態度，這表示由于大部分學校著手實施教師流動政策的時間較短，教師參與流動的年限少(一般為1-3年居多)，且先進的教學方法和辦學理念在交流學校的傳播也需要時間來驗證和擴大影響，故在短期內學生群體的綜合素質無法有巨大的飛躍。

(二)教師流動政策實施的效率狀態

眾所周知，在經濟學原理中，除了效益之外，效率也是需要關注的另一個重點。效率等于產出和投入之比，故需從要素投入和產出結果兩個方面進行分析。

政府通過出臺政策、撥款、提供便利等直接手段，以及通過本地學校的人力物力支持等間接手段來達到城鄉教師流動政策的要素投入需求。調查了解到，超過35%的教師認為本地政府和學校對促進教師流動的資金、人力、物力等投入力度不夠大，有45%左右的教師持不確定態度，只有20%左右的教師表示贊同。造成上述現象的原因如下：第一，部分地方政府尚未完全重視城鄉教師流動政策的實施，在資金，人力、物力投入上缺少堅決性和持續性；第二，一些地方政府和學校與外界的信息溝通不透明、政務公開不及時，引起外界對政策實施細節的猜疑和不信任。

調查了解到，隨著政策的實施，政府和學校的投入和產出并不是十分理想。一般教師參加城鄉教師流動的比率為1%-5%。僅有22%的教師認為本地區促進教師流動的投入有效推動了教師的流動；且僅有24%的教師認為學校促進教師流動的投入有效推動了教師的流動。

正如上述分析，地方政府和學校在政策實施方面的政務公開力度不夠，與外界溝通不足，且教師群體對政策的施行的動機和目的了解不到位，故有超過一半的教師對政策效率評價是呈不確定狀態。

(三)教師流動政策實施后的社會滿意度評價

教師群體對教師流動政策實施后的變化有著較為直觀的感受，所以教師群體對政策實施后的滿意度評價應引起重視。表3突出顯示了教師群體對教師流動政策實施后的“軟環境”，即流入學校的發展狀態、流入學校的工作環境、流入學校的人際關系等有較高的滿意度，但面對福利待遇、職業發展時滿意度下降，較多的轉變為不確定。這說明，部分地方政府和學校并未為教師群體創造一個優良的“軟環境”來解決教師群體參與教師流動政策的后顧之憂。

表3 教師對政策的滿意度評價

注：括號中為該選項占總人數的比重。

從圖1和圖2可以看出，學生及家長對教師流動政策實施后的滿意度評價并不高，大部分為不確定的心態。在學生及家長看來，學生的成績是根本，頻繁的進行教師流動會迫使學生要不斷的重新適應新老師的教學思路和方法，這會直接影響到學生成績的提高，因此，教師流動經常得不到學生和家長的支持。在他們看來，教師的流動是一種“不安分”的職業表現。

圖1 家長對子女學習狀態滿意程度圖2 學生對流入學校的師資配備滿意程度

(四)教師流動政策實施的激勵和公平效果

圖3為教師群體對教師流動政策實施的激勵措施評價。從中可以看出，對政策實施的激勵措施表示贊同和反對的教師人數都較多。即政府在制定和實施成鄉教師流動政策時，未考慮到完善的激勵措施，致使實際的激勵效果不明顯，從管理學和心理學的角度分析，政策的執行參與主體更傾向政策的激勵作用而非強制作用。

圖3 教師群體對激勵措施的評價

教育公平、社會公平是普遍關注的話題。城鄉教師流動政策的實施宗旨便是在義務教育階段進程中促進城鄉中小學的師資流動，以實現教育公平這一宏偉理念。在教師流動政策實施后約有35%的教師覺得其所在學校學生的公平感提升了，有28%的教師持相反意見，另有37%為不確定；接近41%的教師在教師流動政策實施后覺得城鄉教育更加公平了。由上述分析可知，現實狀態與政府推行城鄉教師流動政策的主旨目標不甚相符，并未達到公共政策的預期目標——公平性。

三、城鄉教師流動政策實施中的政府失靈

通過上述調查分析，發現作為城鄉教師流動政策直接參與執行的教師群體，對政策實施效果的反饋與政策本意和預設目標相差較遠。作為政策制定主體和推動政策實施的主體，政府的功能和作用是為了規范秩序、引導參與主體的行為，實現階段性和長遠性公共目標。但就目前來看，政府在推動城鄉教師流動政策實施過程中的作用體現不很明顯，呈現出一定程度的失靈現象，驗證了本文的猜想。具體表現在如下幾個方面。

(一)城鄉教師流動政策制度不完善

1.物質激勵機制不合理

從統計的數據來看，僅有不到四成的教師對流動補貼和激勵是滿意的。由于城鄉之間、校際之間、區域之間教師福利待遇不均衡，教師考慮到自身利益必然會對教師流動政策消極對待，。由于地方政府和學校并沒有專門針對參與教師流動政策的教師群體設計物質激勵和補貼機制，或機制不合理，這樣便無法解決教師群體的現實問題，影響了政策的實施。

2.考評機制不健全

對參與教師流動政策的教師，沒有一套健全的公平、公正、公開的考評獎勵體系。而在考慮物質保障的同時，教師群體更多的會在意社會的認可，和未來的個人職業發展。一個公平的考評環境和完善的獎懲機制，最能激勵每一個參與教師流動政策的教師的工作積極性。

3.崗位設置制度不科學

部分教師流動仍受崗位設置因素的影響，制約了教師流動。本次調研所在的一些學校都實行定編定員定崗，校十二級崗以前的每種崗位基本上都不缺，如果教師一經流動到其他單位，由于沒有空崗，到其他單位后可能要從最低檔開始定崗。這就使一部分教師想流動，但考慮到自己的切身利益，又不得不放棄流動(特別是職稱稍高的教師)。

(二)地方政府的支持力度不夠

城鄉教師流動政策要達到預定的實效，需要大量的資金、人力物力來保證一定的流動規模。而現實中的教師流動規模過小，流動比率較低，象征意義大于實際意義。由于流動時間較短，教師對流入學校的工作環境不能及時適應，造成了流動教師無法在流入學校發揮自己的優勢，從而無法從根本上提高流入學校的教學質量和教師隊伍的水平，最終影響了教師流動政策目的的實現。

對于教育行政機構而言，應試教育體制未變，升學率仍然考核地方教育部門政績的關鍵指標。要保證較高的升學率，則需要有優質的學校和優質的師資。教師流動政策將會使一個地區的升學率在相當長的時間內無法得到保障，甚至會呈下降趨勢。為確保政績不受到影響，地方教育行政部門可能不會為教師流動政策的實施盡心盡力。

四、政策建議

由于信息不對稱、官僚主義及政策變動頻繁等原因，導致了義務教育階段中義務教育教師流動政策中的政府失靈現象。這種現象表現為政府在提供義務教育資源時趨向于浪費和濫用資源，政府的干預措施缺乏效率，使受教育者對義務教育的需求得不到滿足。

針對教師流動政策實施中出現的諸多問題，提出以下政策建議，以期能夠消除信息不對稱和官僚主義、地方保護主義，提升政府的運營效率和政策有效性：第一，政策決策層面必須要做到科學決策。各級政府在制定城鄉教師流動政策時，應當聽取多方意見，咨詢相關的教育專家，并參考有實施經驗的兄弟省市，做到科學決策。同時，教師作為政策的主要參與者，也是核心利益相關群體，政府也應該傾聽他們的聲音。應當為教師群體提供討論、反饋甚至參與政策制定的機會，發揮教師在教師流動政策制定上的作用，讓教師有權利和有能力維護自己的利益。第二，政策實施層面要做到公平公開。一方面，建立名校干部職數超配儲備機制和名校教師增編補充機制，確保名校在自身發展的同時，向農村學校輸出優秀教師。另一方面，強化合同管理，以契約的形式引導和約束教師的流動，使教師流動更趨向于合理、合法。同時，可以仿照日本逐步實行“定期流動制”，每隔3-5年對校長及教師進行定期流動，實現城鄉教師流動全面化、日常化、規范化、持續化，交流首先從校級領導開始，隨后是中層干部，再下來是教師。對于符合交流規定但拒不服從交流安排的，實施嚴格措施，比如校級領導和中層干部就地免職，教師調離教學崗位，解除其相應的教師職務及待遇。第三，政策實施后的評價層面做到有效透明。政府和學校應當一起建立激勵、評價機制，對到薄弱學校任教的優質學校教師，由財政給予適當的津貼補助；教師輪換交流的情況，納入評聘職稱、晉升工資的重要考評依據。將教師的評職、晉級、評優由現行的有支教經歷逐步過渡到要有異校任教或任職經歷，逐步建立校長、教師異校流動機制，以優化教育資源。為調動青年教師的積極性，可以選派一批年輕后備干部到涉農學校掛職鍛煉，掛職結束后按照工作績效，對掛職干部本人及派出掛職干部所在學校進行表彰獎勵，并將其作為提拔使用的重要條件之一。

[1]張天雪.教師流動：基于實證的政策分析[M].黑龍江教育出版社,2010．

[2]David Greenberg &John McCall．Theories of Teacher Mobility．A Report Prepared for the Office of Education，Washington，D．C．Report NO．P5098．October 1973：1-13．

[3]Annegret Harnischfeger．Personal and Institutional Characteristics Affecting Teacher Mobility．Paper Presented at Annual Meeting of the American Educational Research Association，New Orleans，Louisiana．February 1973．

[4]Gladis Kersaint and et．al．Why Teachers Leave：Factors That Influence Retention and Resignation．Teaching and Teacher Education，2007，(23)：775-794．

[5]吳松元.中小學教師流動制度建立的理性思考[J].教師教育研究，2008，(4)： 35-39．

[6]聞待.教師校際流動政策的探索及改進路徑[J].教育發展研究，2009，(10)： 49-53．

[7] N·格里高利·曼昆.宏觀經濟學(第七版)[M].北京:中國人民大學出版社，2011.

[8] 張學敏.論教育供給中得政府失靈[J].高等教育研究，2004，(1)： 47-51．

[9] 夏茂林、馮文全.我國義務教育師資配置的理論思考[J].中國教育學刊，2012，(3)： 9-12．