“鎮改街道”之職能定位與機構設置探析

□王前錢 宋明爽

隨著城鎮化的深入發展，中國進入城市化發展的加速期，城區發展面積不斷向外擴張，區劃調整是地方政府加入城市化進程的行政手段之一，更多城市周邊鄉鎮被納入城市區劃管理之中，鄉鎮管理體制已然不適應該地現實情況，進行鎮改街道后建立和城區建設發展相適應的城市基層街道管理體制成為必然選擇。

一、鎮改街道

顧名思義，鎮改街道是指將鎮政府改設為街道辦事處。政府文件中對其的官方命名為撤鎮設立街道辦事處。鎮改街道辦事處是新型城鎮化發展的產物，同時也是推進城鎮化進程的一種方式。

(一)“鎮改街道”的原因

1.行政管理體制的需要。隨著經濟的快速發展，城鎮化的不斷推進，大量的農村人口向城鎮流動，原有的鎮政府和村民委員會對外來人口沒有管理權限，設立街道辦事處則可實現對轄區所有居民和單位的治理，適應城鎮化行政管理體制的需要，實現鎮村治理模式向街居治理模式轉換。

2.城市建設開發的需要。城市規模不斷擴大，在鎮政府、村民委員會管理模式下，城市規劃建設工作則無法開展，土地使用則無法實現經濟發展。將鎮納入整個城市管理，為下一步城市發展儲備土地，儲備資源，擴大城市范圍和城區面積。

3.適應城鎮化發展的要求。城鎮化水平的提高則需要使城區吸納更多的外來人口，如果一直保持著鎮村的管理模式，則無法向城市吸引人口。

4.城鄉一體化改善民生的需要。黨和國家要求改革開放的成果要惠及廣大人民群眾，大量農村人口向城區流動，城市的基礎設施建設要滿足其需要，讓城市居民和外來人口平等的享受改革開放和現代化建設的碩果。

(二)“鎮改街道”的標準及條件

雖然，目前沒有全國范圍內關于鎮改街道辦事處的官方統計數據，但是從實際調研和網上搜索中發現，全國各個省市均有大量鎮改街道的實例。據山東省政府工作人員介紹，自2002年山東省進行縣城駐地鎮改設街道辦事處試點，截至2010年，全省所有縣城駐地鎮均已完成鎮改街道工作。由于各省市在經濟發展程度、城鄉規劃、人口數量、城鎮化所處階段等方面存在差異，各省市鎮改街道的條件和標準也有所不同。國家層面沒有對鎮改街道的標準和條件進行統一規定，各省市自行按照當地實際情況制定具體的改設標準和條件。從與民政部門工作人員、鎮改街道辦事處工作人員的訪談中，總結出以下6點關于能夠鎮改街道辦事處較為重要和必要的條件和標準：

1.是否列入城市發展規劃(最為重要的條件)

2.城鎮化率

3.駐地鎮人口數量、密度

4.經濟總量、財政收入

5.人口數量

近日，由中國機電一體化技術應用協會和安特威集團聯合主辦的“第三屆石油和化工儀控技術大會暨安特威智能智造發布會”在蘇州成功召開，來自各大工程公司、行業協會、設備制造商約500人共襄盛舉，共同探討如何建設安全、環保、智能工廠，共同見證了安特威近年來所取得的智能智造成果。

6.基礎設施建設

上述六點關于鎮改街道的條件和標準的具體指標由各地政府根據當地實際情況自行確定。從鎮改街道的條件和標準中可以總結出只有在具有一定產業支撐、人口支撐、經濟發展支撐同時劃歸城市發展規劃的鎮才可進行撤鎮設立街道辦事處從而進行城市化建設。

鎮改街道工作的不斷推進以及鎮改街道數量的不斷增加，街道辦事處已然不是往日人們心目中對城區街道辦事處的印象和定位。街道辦事處與鄉鎮政府在主體性質、角色定位、機構設置、運行機制、工作開展方法等方面均存在較大區別。因此，街道辦事處在基層治理過程中顯然有別于鄉鎮政府。鄉鎮政府改為街道辦事處后依然是基層社會治理的主體，其治理主體的地位沒有改變，治理對象更為復雜。“鎮改街道辦事處”是由鄉鎮政府轉變而來的，其自身性質便有別于城區街道辦事處，也有別于農村地區的鄉鎮政府。在進行基層街道治理過程中，其面臨的情況更為復雜和綜合。

二、“鎮改街道”和城區中心街道之機構設置比較

中心城區的街道辦事處早于“鎮改街道”，并且已經運行多年，其管理體制相對完善成熟。而鎮改街道是改革開放以來中國城鎮化進程中的新生事物，其具體的運行模式尚處于探索階段。雖然鎮改街后形成的街道辦事處與中心城區的街道辦事處在性質上都是城市政府的派出機關，但是從下表可以看出二者的區別依然很大。

表1 “鎮改街道”與城市街道辦事處之比較

從上表中可以看出，鎮改街道在人員構成上與中心城區街道辦事處差別不大，但是在地理位置、轄區對象、工作職責以及機構設置方面存在差異。二者在是否涉農方面的不同在很大程度上決定了其工作職責的差異。

三、“鎮改街道”職能定位與機構設置的問題分析

街道辦事處和鄉鎮政府雖然同為基層管理單位，但是二者之間具有較大的區別。我國組織法中把地方各級人民政府的性質規定為地方各級人民代表大會的執行機關和地方各級國家行政機關。同時把街道辦事處規定為市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準而設立的辦事處，是一種派出機關。鄉鎮是行政機關，開展工作多以行政命令式，而街道辦事處是派出機關，服務是其本職。鎮作為最基層的政府，主要是面向農村進行管理，而街道不是一級政府，它是區政府的派出機關，所以鎮在行政層面的權限高于街道，有相對獨立的事權與財權。由鄉鎮政府轉變改設成立的街道辦事處，一方面面臨著現階段各城市地區街道辦事處所遇到的城市基層管理問題，另一方面還面臨著由農村鄉鎮政府主體角色轉變為城市基層治理主體角色這一過渡階段存在的矛盾。有些街道成立一兩年，有些街道已成立十幾年，但是不論是政府還是居民對街道辦事處的認知仍然停留在鎮政府階段，認為無非是換了套牌子，調整了幾個科室。在與街道辦事處工作人員就“您認為街道辦事處是什么”這一問題進行交流時發現，有不少工作人員認為街道辦是等同于農村地區的鄉鎮政府的，認為街道辦就是一級鄉鎮政府，他們就是鄉鎮政府的工作人員。鎮改街道后，街道辦事處與鄉鎮政府有何不同，應如何定位，具體職能是什么，該如何管理轄區工作，如何開展社區治理，在工作指導、考核指標上與鄉鎮時期應如何區別對待等疑問，主管部門市政府并沒有具體說明，也沒有出臺相關文件進行指導和規范，多數鎮改街道辦事處處于摸索發展、模糊定位的狀態之中。

(一)無國家層面的職能定位

法律層面缺失關于街道辦事處職能定位的現實嚴重阻礙了街道辦事處的發展，因此造成各種不規范行為的出現，嚴重影響了街道辦事處職能的發揮和進一步的發展。1954年的《城市街道辦事處組織條例》通過法律條文從設置成立、性質、職責內容、管轄范圍、人事安排和籌集辦公經費等方面對街道辦事處進行了規定。但是該條例內容共有7條，規定過于簡單。由于該條例頒布于建國初期，不能完全適應街道辦事處至今的變遷需要，全國人大于2009年廢止了該條例。現時我們只能夠在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中看到關于設置街道辦事處的簡短規定。所以街道辦事處有其存在的法律地位和法律依據，但是其作為城市基層政府的派出機關卻沒有其國家層面的職能規定。

表2 部分城市關于街道辦事處的規定

(二)責權不統一

對大多數鎮改成的街道辦事處來說，與原鄉鎮相比較其工作性質和職責沒有發生實質性的改變，但又增加了城市基層管理的職能，扮演了管城管鄉的雙重“政府”角色。其工作職責包括招商引資，發展轄區經濟，維護轄區穩定，提供社會服務，推動舊城改造等等。由于派出機關的組織法特性，街道辦事處對于大多數行政事務的處理都要“上傳”給區政府相關部門辦理，少有“自主權”，其職能表現是責大權小。近年來行政管理體制改革不斷推進，更多基層管理權被下放，但街道辦事處得來的往往是事權，并不是管理權。

拆除違章建筑、整治流動攤販、舊城改造等事項一直是城市社會管理的頑疾，由于存在多頭管理，所以在這些問題的解決上常常會出現“主體缺位”和“管理真空”。街道辦事處在這些問題面前通常是有意解決而又無處著手，處于“能看見、能碰到、沒法管”的尷尬境地。街道辦并不是處理這些問題的真正責任主體，只能負責協調、配合相關職能部門的執法活動。但是在實際生活中，居民往往期待街道辦事處做好前期準備、現場指揮、善后處理等各項工作，儼然把街道辦當成了這些工作的“主角”。一旦街道辦應對這些問題不力，居民就會把街道作為投訴對象。由于大多數城市沒有明確的條例規定，“鎮改街道”后原鄉鎮的工作歸屬成為一大難題。從對臨沂、濟南、威海等地的調研發現，原鄉鎮的工作基本上由改后的街道辦事處承接。原鎮政府遺留未解決的事項也由街道辦全權負責，有些街道辦事處工作人員對遺留事項不甚了解，事情難以得到合理解決。當前的情形是，上一級的政府及其職能部門把更多的事項和職能下放，但是街道辦事處沒有法定地位行使這些職能，人事權和財政權都屬于上級政府，受各職能部門的委托。

鎮改街道辦事處工作人員反映，每年區政府總是下派給該街道辦關于秸稈禁燒和防止養殖戶污染的工作任務。因為其自身沒有執法權，所以只能采用勸導、教育、說服的方式，因此并不能產生實際效果。街道辦事處面臨的難題就是“責任下滑，權力上移，權責不一”。街道辦一直處于應付上級下派任務的狀態中，不自覺地傾向于“對上負責”，淡化了“向下服務”。

(三)“條塊”管理不順

橫向設置科室，縱向設置街道辦事處和社區工作站的形式是目前多數城市街道辦事處所采用的管理體制。此外，加之區一級政府及其各職能部門的相關政令，在基層街道基本上形成了條與塊的管理模式。街道辦事處作為上一級政府的派出機關，應當是只接受市或區的領導，但是在實際工作中街道辦事處同樣還受到各政府職能部門的領導或指導[1]。居民委員會是基層自治組織，法律規定街道辦事處與社區居民委員會是指導與被指導的關系，對居委會實行工作指導，但是在實踐中街道辦事處經常深度干預其工作的開展，并依賴于強制命令的形式管理社區，同時給社區下派多種任務，二者儼然成為了領導與被領導的關系[2]。

四、完善“鎮改街道”之職能定位與機構設置

街道辦事處作為城市基層治理機關，一方面是整個國家治理體系的基礎構成部分，另一方面也是國家基層治理能力的重要體現。鎮改街道辦事處后，街道辦事處替代原來的鄉鎮政府，成為了一邊連接上一級政府、另一邊聯系社區居民的重要樞紐。其要在上一級政府的領導下，開展工作，完成職責任務；同時還要服務于所轄社區，促進轄區內經濟社會的發展，維護轄區社會的和諧與穩定。鎮改街道辦事處并不是簡單的改變轄區面積、增減街道辦事處的部門機構，同時還牽涉到基層社會管理的主體、職責、工作方法等多方面的變動，以保證鎮改街道辦事處工作的可行性與改革進程的穩定性。

(一)明確發展階段與合理的職能定位

目前街道辦事處在職能定位方面處于比較模糊混亂的階段，需要進一步理清。撤銷街道辦事處不利于城市基層社會管理，但是在職能定位上全國沒有統一的條例可遵循，影響街道辦事處合法有效的開展工作。部分城市的地方條例顯然只具有地方法律效力，應當從國家層面上制定符合當前中國國情和社會情況的、全國統一的《街道辦事處條例》。通過國家法律的形式對街道辦事處的性質、機構設置、職能定位、工作機制、運行機制等最基礎的內容進行規定，以此指導街道辦事處的發展道路和改革方向。鎮改街道辦事處是新型城鎮化發展進程中的產物，處于過渡階段，建議各省市在制定地方性具體政策和意見時，能夠認清實際情況，正視這較為特殊的過渡階段，準確認識到鎮改街道辦事處是一種從鎮政府建制轉變為派出機關性質較為特殊的街道辦事處，把握其管理職權、職責和管理對象的特殊性。為了更好保障鎮改街道辦事處各種職能的落實到位，各省市還應該在體制機制方面進行一定的改革，給予鎮改街道辦事處更多的權力和保障，賦予更多履行職能的權力保障，同時提供街道辦事處開展基層治理工作的經費[3]。

“鎮改街道”作為由鄉鎮政府轉制而來向城區街道辦事處轉變的特殊階段的街道辦事處，其在職能定位與工作重點等方面有別于城區中心街道辦事處和鄉鎮政府。因此在設定考核指標時應考慮到鎮改街道的特殊性，將鎮改街道與中心城區街道以及鄉鎮政府進行區分，依據對象工作重點的不同，對各項考核項目具體分值設置不同的比重。這樣將更加有助于鎮改街道辦事處理清其職能定位及工作重點。在當前特殊階段，鎮改街道辦事處轄區內不僅有非農事項也有涉農事項，因此鎮改街道辦事處一方面要按照法律對其性質的規定，履行公共服務這一最基礎的職能，另一方面也不能丟掉鎮改街道前鄉鎮政府的部分職能，尤其是發展經濟的職能。

(二)完善機構設置

目前絕大多數由鄉鎮政府改變而來的街道辦事處在機構設置方面基本上沿用原城市街道辦事處的模式，科室設置方面與城區的街道辦事處沒有多少差別，進而保持了街道辦事處機構編制的統一性。河南省南陽市的基本做法是設置“三辦四中心一所”。但是由于鎮改街道辦事處與城區街道辦事處管轄對象不同，發展階段不同，因此機構設置方面應有別于城區街道辦事處。尤其是一些涉農街道辦事處，應成立專門科室或者在現有科室內增加另一套工作方案用于管理和服務于轄區內的農村社區，推動農村社區的經濟發展，對轄區內的農村社區進行城市化的社區改造，實行區別管理。隨著“村改居”工作的推進，當轄區內的所有農村都改制為社區后，便可撤銷涉農科室，對社區進行城市化的統一管理。

(三)理順街道辦事處與區政府、社區的關系

第一，理順街道辦事處和區政府及其職能部門間的關系。街道辦事處是上一級政府的派出機關，代表上級政府對社區進行管理，從組織法對其性質的規定中便能確定其與上級政府的應然關系。街道辦事處受上一級政府領導，上級政府要支持和監督其開展工作。

政府職能部門和街道辦事處之間應按照管理事項的具體性質和領域分清二者的主次定位與合作分工。在專業性要求較高的管理領域，如監察執法等，應以上級部門下設在街道的各業務部門為主，開展工作時，街道辦事處應發揮協助作用。在專業要求較弱、日常性的管理領域中，政府職能部門與街道辦事處可以共同領導，但是要以街道辦事處為主，各職能部門應聽從街道的指揮并提供幫助配合完成工作。

鎮改街道辦事處面臨著城鄉管理復雜的工作任務，一段時間內上級政府應當賦予其更多的權力，以便其開展工作。同時上級政府及其職能部門也應盡其職責，防止因“缺位”而造成街道辦事處無法盡職的局面。需要街道辦事處予以配合和協助的工作，政府職能部門要按照工作內容和開展難易程度撥付具體的工作經費，同時應明確雙方的權利責任，促進權責利的統一[4]。

第二，理清街道辦事處與社區之間的關系。街道辦事處作為城市基層社會重要的管理主體，對城市基層社會的穩定和發展負有重大責任。但是基于基層自治的管理原則，社區與街道辦事處之間應該建立一種指導與被指導的關系。街道辦事處應該給予社區宏觀層面的規劃、治理和控制，對其發展方向進行引導和調整。要依據政社分開的原則，把社區自治的事項歸還給社區，不斷強化社區自治，當居委會遇到難以解決的問題和困難時，及時地予以指導和協助。應當推動建立和完善社區治理體系，在經費、人員、公共服務和基礎設施等方面，建立與之相應的保障協助機制，指導居委會等群眾性質的基層自治組織制定相關自治章程，同時指導其根據自治章程開展社區治理活動。通過強化對社區工作人員的業務培訓、引入專業的社會團體、建立群眾參與的評價機制等方式來提升居委會、自治組織以及社區居民的自治能力。

鎮改街道辦事處不是簡單的將鎮政府“換個牌子”，更名為街道辦事處，也不是形式化的將農村居民變為城市居民，更不是盲目性的提高數字城鎮化率，鎮改街道是一次探索，一次改革，是一次在新型城鎮化背景下，在城鄉一體化進程中，適應國情民情，滿足現代城市管理需要，讓更多百姓共享社會主義現代化建設成果的基層管理體制改革。

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[5]后凱,蘇紅鍵.中國農業轉移人口市民化進程研究[J].中國人口科學,2013.(5).

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