京津冀產業協同發展中的多重困局與改革方向

張杰

產業是京津冀協同發展戰略中的重中之重，沒有產業的協同發展，就沒有經濟的協同發展，也就沒有京津冀協同發展戰略的物質基礎。京津冀協同發展戰略實施三年多，從產業協同發展的角度看，北京非首都功能區的產業轉移和工業園區合作項目，以及針對打造區域產業鏈體系和區域創新共同體系等方面的各項努力，支持了河北、天津的發展，京津冀產業協同發展取得了很大進步。但是仍存在多重、重大制約因素以及各種突出的機制體制性障礙，導致京津冀三地在推進產業轉移及一體化協同發展過程中，影響協同發展、可持續發展的突出問題。

一、京津冀協同發展面臨的多重困局

（一）京津冀新舊動能轉換的矛盾和沖突障礙

當前，中國經濟的下行壓力很大，在整個經濟面臨持續下行壓力的情形下，在經濟新舊動能轉化的過程中，京津冀這三個地區，甚至河北省的不同地區之間，各自經濟發展的新舊動能轉換的矛盾和沖突更加凸顯，對推動京津冀的產業協同發展戰略的推進造成了障礙。

（二）“軟件”一體化建設滯后于硬件建設問題

“軟件”一體化建設，是指市場一體化建設，制度一體化建設，政府的行政能力一體化等方面建設。京津冀協同發展戰略實施三年多以來，主要是在硬件的方面取得效果，比如道路的建設，很多“斷頭路”都打通了。但是在軟件一體化建設這個最根本的方面，遠遠滯后于現實的需求，導致軟件一體化方面的建設與推進，既落后于產業一體化的發展要求，也落后于打造區域創新價值鏈的要求。沒有軟件方面的一體化的推進和獲得的成效，京津冀就不可能形成真正的協同發展。目前，京津冀區域間軟件方面建設的落差很大，這是體制機制問題造成的。

（三）京津冀產業轉移模式問題

現階段京津冀協同發展中產業轉移主要承載主體是各地的工業園區。但是京津冀各地現有的工業園區，以及產業轉移或者稱遷移，采用的都是政府行政權力主導的模式。從初期建設上看，以政府行政權力為主導的模式有利于產業園區的建成。但從長遠發展上看，不按照市場規律，不遵循經濟發展規律，這種模式難以持續。

二、京津冀協同發展存在的問題分析與反思

（一）對京津冀戰略發展目標認識不足

各級政府在落實和推進京津冀協同發展國家戰略中，不少地方政府對京津冀協同發展的根本目標存在某種程度上的認知可操作誤區，導致整個具體實施過程中出現不少的問題，甚至有些是突出的、扭曲性的問題。現在發展邏輯是一切以北京為中心，以疏解非首都功能，治理北京“大城市病”為核心。但實際上這只是京津冀協同發展大戰略的初步目標，而不是根本性的長遠目標。京津冀協同發展最長遠的目標是什么？是把偉大的社會主義國家首都北京，打造成世界級的城市群，讓中國夢在京津冀協同發展中有一個完整的體現。把這個目標強化細化，在中國經濟發展相對滯后的北方區域，打造出一個新型的世界級經濟中心和世界級城市群，打造成為創新驅動發展的成功示范區。而京津冀區域內的不少地方政府并沒有真正理解京津冀協同發展戰略的長期目標和總體目標，只有短期目標，因此導致了各種問題的頻繁爆發。

（二）市場一體化建設相對滯后

市場一體化建設相對滯后是導致京津冀產業協同發展凸顯多重問題的最根本的原因。京津冀產業協同發展，要尊重市場的自然發展規律，要適應產品市場邏輯布局，超前實現配套的制度建設、資金投入、人力資本、產業轉移、創新要素的分布等基本市場一體化建設，以適應京津冀產業協同發展。

（三）創新制度的巨大落差

三地產業政策體系顯著的差異性等制度方面的落差，也是造成京津冀產業協同發展面臨重重障礙的重要因素。比如，三地在創新補貼、專利扶持，包括金融體系方面都有巨大的差異。在這種巨大的制度環境差異下，產業并不愿意也沒有動力從政策優惠條件好的城市轉移出去，從而影響京津冀區域間的產業協同發展。

三、深化京津冀產業協同發展的改革方向

（一）更深入地明確和細化京津冀協同發展以及產業協同發展的根本目標，促進京津冀各級政府準確把握短期和長期的階段性發展目標的有機平衡和及時轉換

明確和強化京津冀各級政府對京津冀協同發展總體戰略以及產業協同發展子目標的準確理解，從短期角度來看，京津冀協同發展戰略的目標是，通過產業轉移和產業協同發展來緩解北京市所面臨的“大城市病”難題；而從長遠視角來看，京津冀協同發展戰略的根本目標是，通過建立政策互動機制、資源共享機制、市場開放機制、協同創新三大機制，通過構建創新資源平臺、創新攻關平臺、創新成果平臺三大類協同創新平臺，通過開展先行先試政策推廣試點、開展產業轉型升級試點、開展生態文明建設先行試點、開展科技金融創新試點，建設京津冀的創新共同體系，形成區域協同創新中心，通過對落實創新驅動發展的“成功示范區”的全面建設，最終在中國的北方區域打造一個具有全球影響力和輻射力的“新型經濟增長極”以及京津冀“世界級城市群”。因此，基于這樣的認識，對于京津冀協同發展戰略規劃的落實和實施，必須強化和突出改革思路和操作手段的階段性變化的頂層設計思路，準確把握京津冀短期和長期階段性發展目標的平衡和及時轉換，逐步由緩解北京市“大城市病”的階段性目標，逐步全面轉向打造具有全球影響力和輻射力的“新型經濟增長極”以及京津冀“世界級城市群”的根本目標。

（二）積極利用雄安新區的設立與發展契機，作為打破當前京津冀產業協同發展的機制體制性障礙的突破口，全面加快推進京津冀產業協同發展戰略的布局和實施

雄安新區國家戰略的推出，實質上不僅僅是京津冀協同發展戰略深入推進的重大推進器，也是加快實施京津冀產業協同發展的關鍵突破口。當前，在中央和各級政府的統籌安排和強力推動下，京津冀協同發展戰略在各方面已經取得了明顯的初步成效，但是，在其戰略推進和實際落實的過程中，暴露出諸多的突出的機制體制性阻礙因素，必須要以全新的大突破大改革思維，來謀劃和布局深入推進京津冀產業協同發展戰略的關鍵突破口。中央部署的雄安新區以及針對雄安新區所提出的七點重點發展任務，恰恰找準了當前困擾京津冀產業協同發展戰略全面推進的“卡脖子”問題點，有針對性地抓住了牽引京津冀產業協同發展戰略深入推進的“牛鼻子”關鍵點。具體的實施路徑是：雄安新區與首都北京的產業融合發展方向，要優先落實在創新鏈的前端環節和后端環節的對接、基礎創新和應用創新的對接以及高端高新產業的創新鏈和產業鏈的對接方面，成為京津冀區域內的應用創新產業創新中心、高端高新制造中心、現代高端服務中心，成為綠色制造、先進制造、智能制造和高端高新制造全面融合發展的綜合創新示范區和發展引領區，成為中國建設創新型現代化國家的心臟地帶之一。要將雄安新區與天津（包括天津濱海新區和天津自貿區）的產業融合發展方向，優先落實在市場一體化和實施新一輪對外開放格局的全面協同方面。客觀來看，雄安新區與天津濱海新區和天津自貿區之間的產業競爭甚至產業替代關系，短期內難以回避，也無法克服。針對此困局，要有共同將蛋糕做大的全新發展理念，而不是局限于“你有多少、我有多少”的狹隘競爭思維。要將雄安新區與河北其他地區的產業融合發展方向，優先落實在創新鏈的產業化環節、產業鏈的配套制造環節以及總部經濟的生產基地環節，優先落實在河北的高端要素培育、制度和政府軟環境高水平建設方面。雄安新區實質上更應該成為引領和激勵河北省市場和制度等軟環境徹底改革和提升的示范區，成為促進河北省各級部門加快思想解放、梳理法制體制和管理能力提升的示范區，成為河北省加快技術工人和工程師培養體系建設的示范區。endprint

（三）探索和實施京津冀區域的各級政府統一的“權力清單”、“責任清單”、“負面清單”以及“正面清單”形式的行政體制改革與創新，激發京津冀創業創新活力的全面爆發

通過對各類自主創新示范區、自貿區和保稅區等改革試驗區經驗的歸納和提煉，在京津冀區域探索和加快實施政府“權力清單”、“負面清單”行政體制改革模式；全面貫徹依法治國和將權力關在“籠子”里的總體戰略，完善各級政府權力清單和責任清單，率先在京津冀區域開展和深化行政審批制度改革，全面規范各級政府的行政審批權力與行為，加快建立創新政策協調審查機制和調查評價制度；在京津冀區域全面推進統一的“五證合一、一照一碼”登記制度改革，推進全程電子化登記與審核服務，加快完善京津冀一體化商事服務機制；繼續深化京津冀區域的政府創新治理機制的改革試點和政策經驗提煉，加快京津冀區域的各級政府由研發管理向創新服務職能的全面轉變，加快政府由主導經濟發展向引導經濟結構的轉型升級的全面轉變；統籌科技、經濟、產業、金融和專業科研機構等部門管理職能的全面融合，強化創新資源和創新要素在京津冀區域的統籌配置以及科技創新政策、經濟政策和體制機制改革的有效銜接。通過以上各個方面的全面改革，發揮頂層設計、整體推進、統籌協調、督促落實的“四位一體”的作用，通過扭轉和約束政府行政權力對微觀經濟的不合理干預，依靠大幅度降低制度性交易成本的綜合性改革，最終逐步實施制度供給的均等化，從而最終激發京津冀創業創新活力的全面爆發。

（四）通過推進京津冀對內對外深入開放的“先行區”的全面建設，通過京津冀自貿區的全面建設，確立和加快市場化一體化為導向的全面改革

加快京津冀區域內市場一體化的全面改革與機制性體制性障礙因素的突破，營造公平競爭的市場化環境，激發市場配置資源的決定性作用，在京津冀產業協同發展戰略的推進中起到根本性的主導作用；建立完善公平競爭的審查機制，加大對京津冀區域內創新創業產生阻礙效應的壟斷協議、濫用市場支配地位以及其他不正當競爭行為的調查制度和處置力度；主動用好市場準入的倒逼機制，提高生產環節和市場準入的相關標準，在京津冀區域內率先形成統一權威、公開透明的市場準入標準體系；全面破除創新資源、人力資本、金融資金、知識產權等關鍵要素在京津冀區域流動和配置的體制性機制性障礙因素，破除限制新技術新產品新商業模式發展的準入障礙，加快產品市場一體化的建設，特別是要將加快要素市場一體化的建設作為重中之重的核心改革任務；為了更好的激發京津冀區域的創新驅動發展動力，激勵創新技術的區域內轉移和配置，建議設立和提升京津冀區域內知識產權法院的巡回制度，強化一體化的知識產權保護服務體系，加快形成行政執法、司法審判、調節仲裁等多渠道維權保護模式的創新與改革。

（五）加大加快京津冀三地各個層次的干部置換和交流體系，加快推進和實現京津冀三地各級政府行政執行能力和專業能力的均等化

當前，京津冀區域內在一定程度上已經實施了北京政府干部到河北省的掛職行動計劃，這對河北省的政府行政體系效率以及政府干部的專業能力和政策執行能力，與北京和天津的對比，所存在的比較突出的“斷層式”差距現象，收到了一定程度的緩解效果。但是，與加快京津冀產業協同發展和構建創新共同體系所內含的京津冀三地各級政府行政執行能力和專業能力均等化的總體要求相比，仍然存在相當大的差距。針對這一發展困局，當前必要的改革突破口是，持續加大京津冀三地各個層次的干部置換和交流體系的規模，以此來加快推進和實現京津冀三地各級政府行政執行能力和專業能力的均等化。特別是針對與創新機制、工業發展、市場化一體化建設緊密相關的專業政府部門，著重加大京津冀三地的干部置換和交流體系的規模。針對京津冀區域的重點地級政府機構乃至縣市級政府機構，要適當加大干部置換和交流體系的規模。建議采取雙向的干部置換和交流機制，一方面，加大北京向河北、北京向天津，天津向河北導向的干部置換和交流；另一方面，積極開展河北向北京和天津、天津向北京導向的干部置換和交流。

（六）加快設立京津冀三地聯合的政府股權產業引導發展基金，加快成立京津冀科技成果轉化投資基金，加快共建京津冀創新創業孵化中心

針對京津冀區域的產業轉移以及傳統制造業的轉型升級，建議設立由三地按照一定的出資比例份額，通過引入民間資金投資和市場化專業運營機構，打造京津冀三地聯合的新型政府股權產業引導發展基金。尤其鼓勵京津冀區域內各個層面的政府，依靠產業對接和產業鏈分工體系的協同協作，設立各種類型、各個政府層次的聯合的新型政府股權產業引導發展基金；針對京津冀構建創新共同體，打造創新區域價值鏈，形成區域協同創新中心的核心目標和長遠目標；建議加快成立京津冀三地政府聯合性質的科技成果轉化投資基金，加快共建京津冀創新創業孵化中心。

（七）加快促進京津冀聯動的多層次、多樣化資本市場的發展

積極構建京津冀區域統一的多層次、多樣化資本市場，支持在京津冀區域擴大全國中小企業股份轉讓系統（“新三板”）以及京津冀區域性股權市場的發展，推動優先股、資產證券化、私募債等以促進實體經濟部門發展為導向的金融產品的創新。推動京津冀區域的互聯網金融創新中心的建設，強化統一的金融風險監管制度。逐步完善和強化社會資本籌集機制，鼓勵京津冀區域率先發展“眾籌、眾包、眾創、眾扶”的融資模式。穩步推進科技型、創新型企業在兩大國內證券交易所上市。打造京津冀統一的企業債券發行和交易市場，推動企業通過發行債券、并購重組等方式做大做強。加快京津冀區域的國家科技金融創新中心的建設。逐步完善創新創業投資引導機制，通過以政府股權投資、引導基金、政府購買服務、政府與社會資本合作等市場化投入為主導、政府資金為引導的新型投融資制度，引導社會資本投入創新型、高技術產業初創期、早中期的中小企業。在京津冀區域打造具有全球影響力的“前孵化”創新服務平臺，推動國內外具有重大原始創新、基礎創新、應用創新的重大科技成果在京津冀區域的轉化和落地。繼續擴大科技成果轉化引導基金規模，完善戰略性新興產業創業投資引導基金、中小企業發展基金投入機制，帶動社會資本支持科技創新。鼓勵符合條件的銀行業金融機構在依法合規、風險可控的前提下，率先進行股權債權相結合的融資服務方式和機制的創新，開展創業投資、股權投資機構投資聯動模式的創新。endprint