我國環衛一體化與市場化探究

孫正偉　龐新躍

隨著我國經濟的發展，人們生活水平提高，人們對環境衛生也有了更高的要求。傳統環衛業務由政府承擔，但是隨著城市化的加快，環衛管理負擔逐漸加大，政府能力日見不足，我國環衛行業傳統的行政管理模式已經難以適應城市發展的新需要，對環衛業務和環衛資源進行整合，進行市場化運作，已經成為必然趨勢。這對于實現城市公共資源的優化配置，促進環衛業務可持續發展，提高環衛作業水平，降低政府財政支出有著非常重要的作用。

一、當前環衛運營管理面臨的問題

（一）政府多頭管理

長期以來，我國環衛工作的管理部門較多，盡管有些城市提出了“一把掃帚掃到底”的管理模式，但是由于管理機制本身的問題，實施效果仍有待商榷。同一區域的環衛保潔，有可能分別由城管、園林、市政等多個部門監管，各部門對作業效果要求不一，作業模式及時間也不同。此外，生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾、醫療垃圾等固體廢物也分別由不同的政府部門監管。這種多頭管理的機制協調難度大，不同管理部門各自為政，缺乏整體性、系統性的指令，制約了作業整體效果的提高。

（二）業務條塊分割

目前我國環衛業務條塊分割現象比較普遍，環衛行業發展存在混亂無序的現象，產業鏈協同性差，包括分類、收集、運輸、處理業務的分割；板塊內部的分割、區域業務的分割等。如在道路清掃保潔中路面的保潔、綠化帶的保潔、市政設施的保潔、小廣告的清除等，由不同的實施單位負責作業。這些業務的界面往往難以完全分清，易造成責任不明晰，相關單位相互推諉，無法保證整體作業質量，政府部門也難以監管。

（三）傳統環衛運營模式弊端

我國傳統的環衛運營模式沿襲了計劃經濟體系，由政府負責撥款進行投資和運行管理，環衛事業單位負責作業和監管，政府既管又干，沒有引入市場機制，導致作業水平和管理水平不高，資金使用效率低，作業效果不佳。

（四）環衛設施設備投入不足

近年來，地方政府債務逐年增加，財政支出壓力大。但是隨著垃圾產量逐年提高，對環境的要求日益增高，而地方政府又難以為繼大額的環衛投資，造成環衛設施投入不足和過度使用現象。

（五）環衛設施建設困難

垃圾樓、轉運站、垃圾處理廠、公共廁所等環衛設施的規劃建設受到城市建設現狀的影響，新的設施建設非常困難，原因主要包括：一是由于環衛設施存在鄰避效應；二是一些環衛設施運行不達標，給人們留下了不好的印象；三是由于輿論導向，近年來發生的環境事件使人們的警惕性提高。

（六）固體廢物處理難以協同

在環衛產業的末端，也就是固廢處理環節，城市的生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾、污泥、糞便等固體廢物的無害化處理大多是割裂的，由不同的服務商在不同的地區建立處理設施，處理設施規劃不合理，占地多，沒有實現資源的循環和協同利用，處理成本較高。

二、管理經驗與市場前景

（一）先進的環衛市場管理經驗

新加坡從1996年開始推行環衛市場化，目前新加坡的環衛業務已經全部實現市場化運營。日本、中國香港、倫敦等國家和城市，都非常早地采用了市場化模式開展環衛業務。北京作為國內最早推行環衛市場化運作的城市，從2000年試點環衛事業單位改制，成立北京環衛集團，推行環衛業務市場化管理。通過17年的運行，收到了非常好的效果。

研究美國固廢公司、瑞士蘇伊士公司等世界先進的環衛公司，從其產業鏈的發展和布局來看，都形成了從最前端的收運，到最終處理的全環節；從固廢種類來看，覆蓋了從商業、生活到工業等固體廢物，形成了完整的產業鏈，提供環衛業務的一站式服務。

（二）環衛業務市場前景

2015年末，全國城市道路清掃保潔（覆蓋）面積73.0億平方米，全年清運生活垃圾、糞便2.06億噸；全國城市共有生活垃圾無害化處理場（廠）890座，日處理能力57.7萬噸，處理量1.80億噸； 2015年我國城市道路清掃、垃圾清運、公廁管理等業務市場規模已經超過千億，至2020年環衛市場規模有望達到2000億元。

目前全國環衛服務業務大部分由地方事業單位負責，除北京、上海，其余省級行政區的環衛服務市場化率均低于20%，大約50%-70%的環衛業務由環衛事業單位負責。根據發達國家經驗，我國環衛服務市場化程度有望提升至60%以上，我國環衛行業的市場化將進入行業快速成長期。

三、環衛一體化與市場化作用

（一）環衛一體化作用

環衛一體化旨在打破原有環衛業務條塊分割，將環衛產業鏈進行前、中、后端縱向整合，將固廢管理橫向整合、統籌管理，將作業區域內進行全覆蓋整合，實現固體廢物從源頭收集、中端運輸轉運到末端綜合處理的全覆蓋一體化運營模式。

1.促進垃圾分類及兩網融合

今年3月，《生活垃圾分類制度實施方案》正式發布，對垃圾分類工作提出了具體的要求和目標。通過環衛一體化的管理模式，有利于實現環衛體系的統籌協調和系統實施，有利于建立與分類品種相配套的收運體系、建立與再生資源利用相協調的回收體系、完善與垃圾分類相銜接的終端處理設施。

2.提升質量、降低成本

通過環衛一體化整合，有利于解決條塊分割和管理邊界不清的問題，由一家主體對區域內進行作業，一是可以明確責任主體，防止作業界面推諉扯皮，減少不必要的溝通協調，有利于提升整體作業質量；二是可以擴大規模效應。通過對環衛業務全產業鏈的整合、多種固體廢物齊收共管，可以擴大環衛業務經營規模，有利于降低作業整合處理成本；三是可以發揮聯動效應，實現物料間的循環利用。

3.實現城市固體廢物分質協同處理

固體廢物分質協同是指在綜合循環產業園中實現對固體廢物的集中協同處理，首先通過固體廢物分選實現垃圾的分質，分為高熱值易燃組分、高有機質組分、無機組分和滲瀝液，再通過不同的處理設施設備實現固體廢物的合理處理，將某種設施排放廢物作為另一種設施處理的原料，從而實現城市垃圾中的物質流動，實現資源化。endprint

4.整合環衛資源、發揮區域協同效益

將環衛業務的產業鏈打通并進行融合，對多種城市固體廢物齊收共管，整合現有環衛資源，充分利用并共享已有環衛設施和設備。目前很多城市的處理設施運營不達標，有些環衛設施已達使用壽命，不能繼續使用，可以對這些處理設施重新規劃，重新設計或者進行技術改造，盤活環衛資產。

在一些中小型城市，由于固體廢物產生量小，建設綜合處理園區成本高，不經濟；在一些經濟發展迅速的大型城市，固廢處理設施選址也存在困難。這種情況下，應該打破行政區域的限制，加強相鄰城市的政府合作，加強頂層設計和統一規劃，打造一體化跨區域固廢協同處理網絡，發揮區域協同的效益。

5.集中環衛設施建設，減少設施占地

在城市環境衛生規劃的過程中，應該盡量采用綜合循環產業園的建設理念，將多種固廢處理設施進行集中設置和布局，對設施用地進行統籌性的分析及考慮。通過綜合設施的建設，不僅可以減少設施防護的用地面積、降低設施選址難度，而且可以形成分質協同的產業化固體廢物處置處理理念，實現資源的循環利用，降低城市垃圾處理設施建設的成本和處理成本。

（二） 環衛業務市場化作用

1. 有助于降低成本和提升質量

市場化意味著引入競爭機制，適度的競爭能夠促使企業降低作業成本，幫助政府降低支出。此外在市場化的競爭中，除了價格，另一重要因素就是服務質量。環衛業務的市場化，可以讓相關專業化企業參與行業競標，只有服務質量過硬、服務水平過關的企業才能從中脫穎而出。引入專業化的環衛企業，采用先進的技術、經驗與管理模式，全面快速提升環衛行業建設、運營、管理水平。

2.有助于盤活資產，提高資金使用效率

實現環衛業務市場化，可以將政府現有的環衛資產（包括環衛設施設備等）以資金形式注入或者出讓給環衛企業，盤活政府的環衛資產。環衛企業在市場機制的調節下，獨立核算自主盈虧，通過技術創新和管理創新，如提高環衛作業的機掃率、購置先進的作業設備、改變作業形式等，努力提高資金的使用效率，降低作業成本。

3.有助于解決長期投資的問題

通過環衛業務的市場化，可以借助社會資本，對環衛設施設備進行投資，幫助政府解決長期投資的問題，減少政府的財政壓力。政府在環衛服務過程中支付服務費用，這也是目前我國大力推行PPP項目的原因之一。

4.有助于實現管干分離，實現事業單位改革

通過市場化運作，對原有環衛管理體制進行改革，加快實現政府職能方式的轉變，實現管干分離，實現環衛事業單位改革，充分發揮社會力量和市場機制調節的作用。

5.有助于提高環衛工人薪酬待遇

近年來，我國加速進入了老齡化社會。特別是環衛工人，老齡化現象嚴重，而且工資待遇、社會地位低，工作環境差，造成招工難度大。通過市場化運作，環衛企業通過進一步提高作業的機械化程度，提高環衛工人工資待遇等措施，規避上述問題。

四、環衛一體化及市場化對策及要點

（一）打破條塊分割，實現一體化和市場化

目前大多數城市環衛業務存在多頭管理，條塊分割，市場化程度低，效率不高，企業事業單位并存等各種問題。政府相關管理部門在進行環衛規劃時，應注重環衛業務的頂層設計，重點考慮將一攬子環衛業務交由一家單位負責，齊收共管，協同處置，權責明晰，實現環衛業務中的全產業鏈和全要素一體化集中處理，解決政府管干分離的問題，實現環衛業務的規模化、集中化處置，降低環衛業務運營成本，提高環衛作業質量，減少政府的財政支出。

（二） 充分論證，走出低價競爭的誤區

在環衛業務市場化進程中，有些地區出現過低價競爭的失敗案例，因此政府部門應防止逆向選擇現象的發生，做好環衛業務的經濟測算，充分論證，既要防止作業企業贏取暴利，也要符合市場規律，明確市場化是為了提高效率和質量，明確費用與效果正相關。

（三）有序競爭，擇優選擇

由于環衛業務的特殊性，在一體化進程中還要注意以下問題：一是防止企業綁架政府的現象發生；二是防止企業和主管部門暗中操作。在推進環衛業務市場化進程中，要嚴格按照相關法律法規，采用公開透明的政府采購方式選擇合格企業，有序競爭。

在環衛一體化資源整合過程中，涉及環衛業務全產業鏈和全要素，對企業的技術能力和管理水平要求較高。環衛行業具有公益性屬性，主管部門在選取作業企業時，要擇優選取有實力、有信譽、有責任的企業；要對環衛企業有一定的控制力，特別是在一些應急任務中，要為政府排憂解難，所以一些綜合實力強的國有企業具有一定的優勢。此外，政府對作業企業參股也是一種比較可行的做法。

（四）加強監管，制定退出機制

環衛業務作為一種公共服務，不應是單純的市場化，應該是在政府調控和監督下的市場化。政府要細化作業標準，明確作業責任，界定行政管理部門和作業企業的職責和義務；明確考核制度，對不符合要求的作業企業要進行懲罰；制定退出機制，對作業企業進行約束。

（五）確保環衛工人平穩過渡

在進行環衛市場化改革過程中，要特別注意環衛工人平穩過渡的問題。要與環衛工人充分協商，制定人員分流方案，并要求環衛企業承擔相應的人員接收責任，保證環衛工人的薪酬待遇不降低。

五、結語

綜上所述，在城市運行及發展的過程中，環衛業務發揮著舉足輕重的作用。要解決目前我國大部分城市環衛管理中的各種問題，從政府的角度來說，就要加強環衛頂層設計和統一規劃，盡量避免產業鏈割裂；充分發揮市場機制，推進市場化進程；加強監督管理，提高環衛業務的運行效率和運行質量，減少政府的財政負擔，改變環衛業務權責不清的現象，實現管干分離，加快體制改革；將現有資源進行充分整合，推進環衛產業鏈縱向一體化，推進環衛行業相關固體廢物綜合處置橫向一體化，推進地理區域區域一體化和城鄉一體化，保障環衛業務可持續發展。

參考文獻

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（責任編輯：申舒文）endprint