構建國家治理現代化的堅固基石

李少婷

【摘要】考察法治國家、法治政府、法治社會一體建設的原因、內容和關系，既是轉型期的重大理論課題，也是全國各地直接面臨的現實問題。在推進國家治理治理能力現代化的過程中，公權力本身的改革是關鍵。根據世界各地現代化轉型的經驗，法治作為政治法律制度上的一種模式選擇，是應對復雜性社會的基本手段。一體化建設扎根于中國改革開放實踐，在核心內容基本不變的情況下，兼收并蓄古今中外人糞法治建設的優秀文明成果，外延不斷擴展，具有高度開放性，同時，一體化建設也是對全面推進依法治國認識上的深化和路徑上的探索。

【關鍵詞】法治 依法治國 國家治理 現代化 一體化建設

【中圖分類號】D90

【文獻標識碼】A

國家治理的現代化是一個多維多向的復雜系統。法治國家、法治政府、法治社會一體建設的提出和實踐，是全面推進依法治國的邏輯展開，目標在于構建國家治理體系的基石。

全面推進依法治國的邏輯

依法治國是我國實現國家治理現代化的核心。依法治國的提出，和探索社會主義建設道路緊密聯系。從1978年提出法制建設“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”方針到2016年《法治政府建設實施綱要（2015～2020年）》提出實現權力瘦身、職能健身，改革開放以來中國共產黨主導下的漸進式推進的法治建設模式，有個清晰的線索，就是從中國現代化建設的全局出發，不斷改進國家治理體系和治理能力。從人治一法制一法治，“可以清晰觀察到中國法治建設的兩條脈絡：其一是從規范、制度體系的文本創制到法治理念、精神的縱向提升；其二是從依法行政、法治政府的重點攻堅到社會各方面事業全面法治化的橫向延展”。一方面表現為大量法律制度的制定和頒布，另一方面表現為維權意識的高漲和“將權力關進制度的籠子”理念得到普遍認同。

法治建設背后秉承的是一種實踐哲學。用什么樣的方式治理好國家，歷經了千年來眾多思想家的討論，也是執政黨不斷探索執政模式和國家治理模式的一個重大問題。目前，市場化、工業化、信息化、城鎮化、全球化浪潮紛至沓來，推動著社會轉型和國家治理方式的轉型。這種社會轉型是漸進式發生的，“主要是指經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉軌，所有制結構由單一的公有制向以公有制為主體的多種所有制轉變，治國方略從人治向法治的轉變，社會環境由封閉型逐步向開放型發展，以及國家社會高度統一的一元結構向國家和社會二元結構過渡”。國家治理現代化是一個從傳統治理體系逐步轉型為現代治理體系的歷史過程。推進國家治理體系和治理能力現代化，本質在于落實人民有序參與國家各項治理的憲法權利，是民主和科學的有機結合。法律無論是作為一種社會控制手段（如社會法學派所言）、善德和正義的化身（如自然法學派所言），還是一種具有普通性和平等性的規范或規則（如分析法學派所言），都與國家治理息息相關。古典自然法學派更是構建了基于契約建立國家、政府、個人的關系的理論框架，開創了研究三者關系的先河。

在推進國家治理治理能力現代化的過程中，公權力本身的改革是關鍵。根據世界各國現代化轉型的經驗，法治作為政治法律制度上的一種模式選擇，是應對復雜性社會的基本手段。這是因為，法律規范本身的統一性、普遍性、平等性能夠為國家治理提供依據和穩定性，為人們的行動和主體性的發揮提供指南。從內在邏輯看，依法治國有三個基本要件：一是有良法可依，良法是善治之前提，也是法治的前提和基礎；二是政府合法、依法行政，這是依法治國的動力和保障系統；三是公民守法，法律的權威源自全社會的擁護，這是法治的出發點和落腳點。“法治是國家治理現代化必由之路”這一命題，是在回答實踐難題中產生的理論成果，是我國在以問題為導向的制度構建中逐漸清晰的路徑。

法治國家、法治政府、法治社會的關系

國家、政府、社會是政治學、法學、社會學等研究領域的核心概念。《現代漢語詞典》對三個語詞的釋義分別是：國家，（1）指階級統治的工具，同時兼有社會管理的職能；（2）指一個國家的整個區域。作為國家重要表現形式的“國家機關”則指行使國家權力，管理國家事務的機關，包括國家權力機關、國家行政機關、審判機關、檢察機關和軍隊等。政府，指國家權力機關的執行機關，即國家行政機關。社會，（1）指由一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體；（2）泛指由于共同物質條件而互相聯系起來的人群。

法治國家（Rechtsstaat）一詞，最早在德語中使用，被認為是和平與法律秩序的守衛者。一般認為，法治國家有一系列的原則和標準，一般包括國家性質是主權在民，沒有凌駕于法律之上的特權，立法以尊重和保障人權為目標等。其主要是指全部國家機構、國家權力的民主化、法治化，以權力的合理配置及合法運行作為重要制度實踐。因而，“法治國家建設是法治政府建設和法治社會建設的一個大前提、大環境，重點要解決的是國家的基本制度以及憲法和法律的頂層設計，還有法治方面相關的方針政策的制定和執行問題。”在我國政治生活中，法治國家先由學術界提出，然后轉化為政治命題，寫進黨的報告中，并通過修憲成為具有效力的憲法規范。法治政府相對而言是一個具體概念。政府可從廣義和狹義來理解，廣義是指建立在民族國家基礎之上代表國家的一個政治主體，狹義僅指國家權力系統中的行政分支。法治政府的核心要求包括：權從法出，權力的獲得要有憲法和法律的依據；依法行政，嚴格遵守實體法和程序法；權力受監督制約，權力和責任相統一；為人民服務，廉潔高效公正實施政務。當前學界一般將法治政府的特點總結為：守法、有限、誠信、透明、責任、廉潔、高效。然而，法治國家和法治政府建設并不能自動生成法治社會。法治社會，是指公民個人或者社會組織運用公民的政治權利和社會組織的社會權力，進行社會自治，其核心是公民社會。隨著法治建設在不同層面的展開，學界開始關注到區別于國家這個利維坦的廣闊社會空間，“國家-社會”由一體化轉型為二元化，原來單一的單位人逐漸變成社會人，相當數量的農民亦成為了游走于城市和鄉村的農村務工人員，獨立的社會組織開始出現，社會規范也逐漸顯示出多元化趨勢。除國家制定的法律以外，各地還存在社會自治規范、習慣規則、行業規程、社會團體的章程等，共同形成了國家的制度體系。行政主導式地自上而下推動國家和政府的轉型必須與培育社會力量和公民品質相協調，與社會對法治的內在需求相契合，規范才能從紙上落到現實。endprint

一體化建設的核心內容和開放結構

中國社會承載著多重社會結構、多種社會屬性和多元社會要素。學界雖然對一體化建設有不同見解，但對其核心內容基本達成了共識。改革開放以來，制度創新逐步突破傳統的人治模式，逐步摒棄運動式、會議式、文件式的治理方式，逐步認識到法治的必要性。一體化建設的提出，正是對全面推進依法治國認識上的深化和路徑上的探索。

一體化建設的核心內容。第一，憲法和法律至上。法的權威高于個人的權威，由法律支配權力是法治的根本。憲法和法律至上，反映的是中國共產黨依法執政理念的深刻改變，是付出沉重代價而獲得的寶貴歷史經驗。它的內容現在已經耳熟能詳，包括一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。

第二，公權力得到控制和制約。自秦以來，中國奠定了中央集權制度，現在仍然是一個公權力占主導的國家，無論是經濟、文化、社會還是生態建設的開展，黨和政府都起主導性的作用。一方面，當下社會改革進入攻堅期，治理難度加大，迫切需要強有力的公共產品或公共服務提供者；另一方面，目前我國的市場機制尚不健全，社會組織還不規范，二者還難以擔當起合格的公共產品或公共服務提供者的角色。因此，公權力仍存在著擴張和不受限制的危險。一體建設的要求，正是通過培育社會主體，將公權力向社會轉移，使公權力在憲法和法律的界限范圍內為公民提供服務，而不是大包大攬、越界而為。

第三，人權受尊重和保障。尊重和保障人民權利是依法治國的本質，是國家性質（一切權力屬于人民）、黨的執政理念（執政為民）的具體體現。一體化建設可以最大程度為人權的實現提供保障和條件。一方面，要求公權力的行使要以為人民服務為目標主動作為，著力保障和改善民生，促進社會公平正義，積極為公民的平等權和經濟、社會、文化及其他權利的實現提供條件。另一方面，要求公權力的行使不能越位、錯位，強調政府依據公開透明的原則來行使權力，國家機關不能違法侵害公民基本權利和自由。

第四，司法具有權威性。司法機關是維護法治的中堅力量。雖然我國一府兩院都需要向人大負責、受人大監督，但是行政權力實際上占據主導，尤其是掌握著錢袋子，司法機關在國家權力結構中處于弱勢地位；同時，由于社會公眾對司法的公正性和有效性持懷疑態度，司法權威事實上還沒樹立。因而，提高法院、檢察院的地位，使之不受任何國家機關、政黨、社會團體和個人的非法干涉，確保司法的獨立、公正，就顯得尤為重要。建立一個相對獨立的司法體系（主要是獨立于政府），擁有自主的編制配備、人員招募、財政經費，不受地方保護主義的影響，是今后進一步改進司法體制的方向。

一體化建設的開放結構。全面推進依法治國是一個系統工程，對象上涵蓋經濟、政治、文化、生態等方面，主體上分為國家、政府、社會層面。一體化建設扎根于中國改革開放實踐，在核心內容基本不變的情況下，兼收并蓄古今中外人類法治建設的優秀文明成果，外延在不斷擴展，具有高度開放性。

一是權利的開放結構。從生命權、健康權、人格尊嚴到經濟、社會、文化權利再到政治權利，我國的權利體系不斷拓展。市場化運動為塑造自由平等的個體、保障合法私有財產權的規則體系奠定了堅實基礎，從而促使人身自由權、居住自由權、擇業自由權、財產權等民事權利的快速發展，基本養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保障范圍不斷擴大。隨著政府職能的轉變和公民意識的覺醒，政治權力也在不同程度得到發展。一體化建設加速了新權利的生成和成長，更明晰地界定了不同的利益。法治國家主要針對所有公權力依法運行，其中特別是執政黨要依法執政。為此，必須要求公權力“法無授權不可為”。法治政府主要針對政府的依法行政，因此主要是通過行政法律在授權的同時限權，由此產生行政處罰、行政許可等各項權力。法治社會主要是針對權利保障，為公民的自由創設各種權利，對私權利“法無禁止即可為”。

二是社會的開放結構。改革開放以來，在從計劃經濟向市場經濟過渡的過程中，政府從微觀管理的領域中逐漸退出而轉向宏觀調控。伴隨著經濟改革和政府職能的轉變，利益主體開始多元化和個體化。個人開始成為獨一無二的主體，而不是隱藏于集體背后的螺絲釘。國家和單位對個人控制的范圍和程度在逐漸減少，促使個人生活的領域不斷擴大，個人正當利益得到確認和保護，又反過來推動了多種所有制經濟的蓬勃發展。為了維護自身的利益，在利益結構中地位相同或相近的人們，不同程度地組織起來，從而形成了層次不同的社會團體。同時，市場經濟的發展也強烈要求打破地域、身份之間的藩籬，打破地方保護主義形成統一的大市場和自由平等的交易主體，農民可以進城務工，市民可以下鄉承包土地，不同地區的貨物可以在全國自由流通。法治國家、法治政府、法治社會一體化建設，回應了經濟變革帶來的連鎖效應：社會逐漸形成的開放結構和公民對身份平等的呼喚，用法律的統一標準對待不同的社會主體。政府機構和行政體制的改革構成了政治結構變化的重要的組成部分，使一體化建設成為可能；開門立法的逐步推進，使社會參與的范圍不斷擴展，立法不再是精英政治。越來越多公民認識到，無論是政府機關、社會團體，還是公民個人，都是法治建設的不同層面，都須依法行為、責權統一。endprint