世行貸款項目財務管理問題與對策

宋群

摘要：隨著世行貸款涉及的行業不斷增加，如何管理好、使用好貸款項目資金的問題，應引起各級政府高度重視。本文從世行貸款項目管理的現狀、認識和建議等方面探討項目財務管理的對策。

關鍵詞：世行貸款 財務管理

世行貸款是利用外資的一個渠道，是發展地方經濟和社會事業、改善基礎設施條件的一條有效融資途徑，貸款項目資金如何管理好、使用好，使其發揮更大的經濟和社會效益，是擺在我們面前且值得探討的課題，本文就世行貸款項目財務管理工作談一些認識。

一、世行貸款項目財務管理的問題和原因分析

（一）預算編制不實，項目成本失控

長期以來，資金一直是限制地方發展的瓶頸，許多地方政府對世行貸款規則了解甚少，錯誤地認為只要編大投資概算，就可多得到貸款，甚至認為貸款資金還可為我所用。殊不知，這恰恰違反了世界銀行最基本的貸款原則，也是導致建設項目成本失控、資金浪費的主要原因，綜觀國內世行貸款項目普遍存在以下現象。

（1）項目前期工作欠深度。基礎設施建設項目，項目評估階段，地質勘測、設計方案工作深度不夠，忽視項目評估需要的基礎數據的科學獲得，導致工程建設內容與工程量在實施過程中需要重大調整、變更，申請的貸款額度與現實需求不符，多了無法使用，少了將加大配套資金的籌措的壓力，未能充分利用世行貸款的低息優惠。

（2）項目投資估算缺乏科學合理方法。在立項評估階段，不重視工程單價的測算調研，有些甚至運用不合理的成本單價，如工程量計算采用最高定額定價。基于這種思想，計算的投資概算遠大于實際，直接導致貸款額度盈余。依世界銀行規定，項目簽約生效當日需一次性按《貸款協議》約定的貸款額度的0.25%向世界銀行交納先征費或承諾費。已交的“先征費”不能核減退還；如果項目是繳納費，項目單位需對未提款額度一直繳交此費用，直至該項目關閉賬戶，因此投資估算不細致將增加貸款資金成本。

（二）采購方案不合理，增加采購成本

項目單位對世行招投標程序和要求學習、認識不足，未用心區分世行采購政策與國內采購政策的異同點，無法較好地使用世行的采購規定。過度要求招標代理機構的資質，跨省選擇，不僅溝通不便，同時還增加采購差旅費用。不合理的采購方案、招標文件中專用條款編寫質量不高、標書內容不完整、專用條款中技術規格不詳細、不準確等，都將延長世行的審批時間，直接影響招標的進度，提高采購成本。

（三）配套資金不落實，影響項目實施

申請世行貸款項目，大多是對資金需求較為迫切的地區。世行項目貸款資金占項目投資50%-60%，國內配套資金占40%-50%，因此，為順利通過世行評估，得到貸款額度，當地政府會出具不切實際的承諾文件，到項目實施，無力兌現承諾，造成項目實施進度受阻，甚至無法實施。如：福建20世紀90年代有一個批發市場項目，因項目單位配套資金不足，錯誤地通過虛報工程量方式，獲得貸款資金；此問題在世行專家例行檢查中發現，要求限期整改，由于配套資金不足，無力整改到位，只能退還貸款，取消項目。

（四）運營管理不重視，建設資金浪費

重視項目運營和管理尤為必要。目前大多數政府部門對建設項目關注多些，忽視了建成后運營和管理，導致有些項目建成后并未發揮其應有的效益，甚至造成更大的二次浪費。

公益類的基本建設項目，如交通碼頭、漁港等，項目評估時，未考慮交付使用資產的運營管理方案。這些設施建成后，未有運營企業接管資產，負責其運營與維護。如：據了解有些地方，設施在遭受自然災害損壞時，無人組織管理、安排資金，及時修復，由小損變大損，甚至還對人身安全造成威脅，給這些資產造成不必要的更大浪費和損壞。

二、項目財務管理的認識和對策

（一）科學嚴謹論證，重視項目前期準備

以科學的態度把好項目立項關。為克服申報項目的盲目性，提高科學合理性，通過完善項目法人責任制，增加項目執行的責任感，必要時項目單位可聘請國內合格的經濟、技術咨詢專家，成立專家技術指導小組；讓認可度高的中介技術咨詢評價機構參與項目的制定和論證；對于基礎性建設的項目，必須尊重科學，掌握必要的地質勘測數據，盡可能減少項目投資內容和概算與實際情況的差距，提高項目建設內容與投資概算的科學性與可行性。

嚴謹的態度，科學的方法預測的投資概算，不但是項目實施的關鍵一步，同時在世行談判中還可爭取到更高的提款比例，如“福建漁港”建設項目在工程測算中經過國內外業界專家共同認證和測算，使該項目工程貸款比例從60%提高至80%，充分使用到世行貸款的低息優惠資金，減少國內配套資金的籌措成本，使項目實施資金得到保證。

（二）落實配套資金，確保項目實施

配套資金及時籌措、落實到位，是項目順利執行的保證。借鑒當今國內的經驗，可以考慮分別不同項目性質，采取不同渠道和方式籌集。一方面，可從列入國家基本建設計劃的項目中篩選一些項目作為世界銀行貸款備選項目。這樣，既可解決國內資金緊張的矛盾，又不突破國家基本建設規模。另一方面，對于那些涉及地域廣、行業多、投資大的綜合性項目，應采取多渠道籌集配套資金的辦法，即項目區各級財政拿一點，受益的主管部門和單位籌一點。總之，落實國內配套資金要因項目而定。因此企業要加強這方面的工作，按照每個項目的進度，有計劃地安排，確保實施進度不受資金短缺的影響。

（三）重視追溯報賬，減輕資金壓力

追溯報賬，是指項目單位根據項目的需要，在談判時征得世行的同意將生效前的一些用于本項目的合格費用。它的上限一般為貸款額度10%，追溯期限不超過一年，在項目生效后即可申請提款。因此，財務人員對是否考慮使用追溯報賬，以及報列哪些項目等都必須在談判前做好準備。一般來講，競爭性招標采購有較復雜的報批程序，實施時間長，不宜使用，而諸如自營工程、培訓、咨詢及考察等項目內容，比較適宜使用追溯報賬貸款。合理使用追溯報賬，充分利用世行貸款低利率的優惠，緩解項目單位前期資金緊張的壓力，最大限度地使用貸款資金。endprint

（四）做好招標采購環節成本控制

（1）招投標代理機構的選擇。代理機構資質適度要求，公正的選擇是采購成本節約的關鍵一步。隨著經濟的發展，各省成熟的招標代理機構已越來越多，省內選擇較為合理，既方便溝通，又可節約差旅費用。招標代理機構的資質要求應謹慎、嚴格考慮，更應防止人為操縱代理機構選擇。

（2）用活投標保證金保障機制。合理的投標保證金，既保護項目單位的權益，又能吸引足夠多承包人參與投標，形成有效的競爭。

（3）適當的履約保證金降低不平衡報價風險，對于嚴重不平衡、支付前置或大大低于業主的最新估價的最低評標價，業主可以要求投標人將履約保證金提高到一定的水平，以補償在中標人不能履約時可能遭受的經濟損失，降低不平衡報價帶來的風險。此外，合同履行過程中在適當情況下支付給中標商的各類預付款、也可減輕中標商的資金壓力，有利于項目的順利實施，但是在支付預付款時應要求承包人提交同等額度的預付款保函，保護項目單位的權益。

三、項目財務管理的建議

世行貸款不僅在我國的經濟建設和社會發展中起到積極的促進作用，同時也在一定程度上緩解了我國建設資金短缺的矛盾。但不可否認世行貸款也增加了政府各級財政的償債風險，也就是說是政府的或有債務，因此在使用好項目資金的情況下，還應提高償債意識，運營好項目，適度使用咨詢服務，使貸款項目產生較大的經濟效益及社會效益。

（一）增強還債意識，建立還貸準備金制度

各級政府和財政部門對于公益性貸款項目，應建立償債基金，公益類項目地方財政每年可從預算內安排一定數額的還貸準備金，運用行政與經濟的手段，確保還貸準備金及時足額到位。經營性項目單位應在項目經營收入中按比例提取還貸專項資金并專戶存儲，以確保還貸資金的到位。

（二）做好運營方案，發揮資產效益

良好的項目后續運營方案，是保證建成項目可持續發揮效益的重要措施。首先要制訂切實可行的項目運行計劃。二是明晰產權，對屬于國有的財產，應納入國有資產管理，確定其保值、增值的責任和目標；對于小型項目，要采取承包、拍賣、租賃等靈活的管理形式，確定管理運營的主體，做到產權明晰、職責明確。三是公益類項目加強對維護配套資金投入。安排相應的維護管理經費，確保交付使用資產持續、安全發揮公益效益。

（三）選擇咨詢服務領域，節約項目資金

世行貸款項目，不僅提供資金貸款，更重要的作用是輸入世行先進管理方式，通過項目實施，培養出一支先進的項目管理隊伍。在項目實施中應有選擇地聘請一定領域的咨詢專家，雖然“引智”是我們的目的之一，促進人才培養更是我們利用貸款項目至關重要的目標。例如：聘請世界的咨詢專家，盡量用于我國技術較弱的領域，如設計、施工、監理等。對于招標采購管理、財務管理等綜合領域可慎用或不用，綜合管理隊伍的建設可通過世界銀行管理團隊的檢查、指導以及參加各種類型及形式的培訓，提高項目管理人員的業務素質，達到培養一批管理隊伍的目的，這樣既能減少咨詢費用的支出，節約項目資金，又能在項目執行過程中培養了一批管理人才，可持續地為國內項目管理服務，達到“引智”的真正目的。endprint