因素法視角下中央轉移支付中醫(yī)藥項目測算的探討

陳琛+朱佩楓

摘要：本文分析了中央轉移支付中醫(yī)藥項目測算的現(xiàn)狀和存在的問題，并對中央轉移支付中醫(yī)藥項目因素法的分配進行了剖析，進而就完善中央轉移支付中醫(yī)藥項目因素法測算進行探究并提出建議。

關鍵詞：因素法 中央轉移支付 中醫(yī)藥項目測算

改革開放以來，中醫(yī)藥在常見病、多發(fā)病、慢性病及疑難病癥、重大傳染病防治中的作用進一步凸顯。人口老齡化進程的加快，健康服務業(yè)的蓬勃發(fā)展，人民群眾對中醫(yī)藥服務的需求越來越旺盛，迫切需要進一步發(fā)揮好中醫(yī)藥“五種資源”的作用，造福人類健康。為彌合地區(qū)間中醫(yī)藥基本公共衛(wèi)生服務差距和提高各地中醫(yī)藥服務水平，我國專門設置了中央轉移支付中醫(yī)藥項目，該項目分配資金是地方尤其是中西部地區(qū)公共衛(wèi)生財政資金的重要組成部分，是中央政府實施中醫(yī)藥管理的重要抓手。目前我國采用因素法為主導的方法來分配中醫(yī)藥項目財政資金，探索更為合適的因素及因素間的權重，讓有限的中央轉移支付資金發(fā)揮更高的效率顯得尤為重要。

一、中央轉移支付中醫(yī)藥項目因素法分配實施的現(xiàn)狀

（一）中央轉移支付中醫(yī)藥項目分配開始使用因素法

2016年中央轉移支付中醫(yī)藥項目開始從項目法轉向采用因素法分配，明確所有項目原則上不再指定具體的項目承擔單位和具體金額。項目法僅應用于實施區(qū)域和對象特定、干預措施針對性強、影響面廣、社會關注度高和需要跨部門組織實施的事項，諸如艾滋病防治和結核病防治等5個項目（約占資金總額的66%）。其他覆蓋面廣、具有長期規(guī)劃、屬于普惠性質的項目，全部按照因素法分配資金（約占34%），重點用于開展中醫(yī)藥傳承與人才培養(yǎng)工作，促進中醫(yī)藥服務能力提升，加強中醫(yī)藥特色技術支持等三個方面。

（二）現(xiàn)行中央對地方轉移支付中醫(yī)藥項目因素選擇

從上表可知，2016-2017年中央轉移支付中醫(yī)藥項目的主要分配因素依次是財力、人口、服務量、特殊事項和績效。考慮到現(xiàn)階段是項目法向因素法轉型的初始階段，各地對新的資金分配方式還需要一定的適應期來熟悉，為保證各地工作有序開展，財力因素在中央轉移支付中醫(yī)藥項目資金因素法分配中比重最大，績效因素所占比重最小。其中，績效因素主要考核預算執(zhí)行率、中醫(yī)館健康信息平臺、人才培養(yǎng)和健康文化素養(yǎng)調查等四項工作，分別占績效總數(shù)的40%、20%、20%和20%。值得注意的是，績效因素雖然所占比重較小，但將其納入資金分配因素是一重大進步。

（三）資金分配向特殊區(qū)域傾斜

醫(yī)療服務作為基本公共服務中的基本，在維護人類健康權、社會穩(wěn)定和邊疆安定上意義重大，中央轉移支付中醫(yī)藥項目因素法分配時兩次向中西部地區(qū)傾斜。第一次，在因素法的財力因素測算中，采用地方財政困難系數(shù)指標；第二次是將資金按因素分配后，再增加“8654321”測算系數(shù)，即西部80%，中部60%，東部地區(qū)根據(jù)實際情況按照10%-50%不等的方法進行第二次傾斜。從“2016年中央財政中醫(yī)藥部門公共衛(wèi)生服務補助資金分配圖”可以看出，考慮人口因素后，調整后中西部省份所獲支持相對更多。

（四）從重資金分配轉向重預算執(zhí)行和績效考核引導

2016年國家中醫(yī)藥管理局印發(fā)了《關于做好2017年公共衛(wèi)生服務補助資金（中醫(yī)藥部分）績效目標管理工作的通知》（國中醫(yī)藥規(guī)財便函[2016]98號），明確提出2017年中央轉移支付資金安排不再發(fā)文細化；要求各地根據(jù)《中醫(yī)藥發(fā)展“十三五”規(guī)劃》任務，統(tǒng)籌安排細化經費指標。同時將切實加強對各地預算執(zhí)行進度監(jiān)控及績效評估考核等工作，確保資金合理合規(guī)高效使用。績效考核工作依據(jù)各地報送的方案及績效考核表開展，并將結果與下一年度資金掛鉤。

二、影響中央對地方轉移支付中醫(yī)藥項目因素法分配效果的主要問題分析

（一）事權和財權尚未完全理順

合理劃分中央和地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，中國政府對此非常重視。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會均提出要建立事權和支出責任相適應的制度，2016年國務院還頒布了《關于推進中央和地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)[2016]49號）。由于財政改革是動一發(fā)而牽全身的大事件，涉及方方面面，必須穩(wěn)妥有序進行，財政事權與財權劃分與以往相比有較大的提升，但仍不完善這個問題在中央對地方轉移支付中醫(yī)藥項目中亦有體現(xiàn)，具體體現(xiàn)在支出責任的劃分上。

（二）各因素代理指標單一且指標選擇權重確定存在爭議

因素法作為新生事物，在因素選取、指標設計和權重確定仍然存在提升空間，諸如績效權重過低，各因素的代理指標偏少，以人口為例，單純的人口指標偏少，缺乏細化的體現(xiàn)人口結構、人群地理分布等的反映需求指向指標。還有一些指標的口徑也存在爭議，例如根據(jù)《國家中醫(yī)藥管理局關于印發(fā)2013年中醫(yī)藥部門公共衛(wèi)生專項資金項目工作任務方案的通知》（國中醫(yī)藥辦規(guī)財發(fā)[2013]41號）確定東中西部省份，并長期按此進行分類。但事實上，我國客觀存在經濟不均衡，區(qū)域間經濟不平衡是其一，還有省內區(qū)域間的經濟不平衡。同時，人口流動性亦較大，各地經濟發(fā)展水平以及地理特點還導致提供同一質量的中醫(yī)藥服務會存在較大的成本差異，這些在指標選擇中尚未涉及。

（三）績效因素對地方中醫(yī)藥項目支出的促進和引導效應尚未發(fā)揮

調研過程中，發(fā)現(xiàn)在中醫(yī)藥領域，那些需要長期培育才能產生效果的中醫(yī)藥人才培養(yǎng)等不易成為投資重點，許多基層中醫(yī)院核心技術人才短缺，運營困難，中醫(yī)館好建，但良醫(yī)難求。2017年財政項目分配權完全下放，省級中醫(yī)藥部門財政資金調控、項目安排自由度空前提升，公共衛(wèi)生支出的轄區(qū)外溢性和投資偏好會導致中醫(yī)藥轉移支付資金被擠占、監(jiān)督缺失。為解決這個問題，使用績效成為因素法中重點考量的因素之一，但績效因素比重所占過小，中央對地方轉移支付中醫(yī)藥項目資金使用效率的績效評價體系尚未完善，影響了其對地方公共衛(wèi)生支出的引導和促進作用。endprint

（四）信息化建設滯后成為因素法應用的瓶頸

因素及其代理指標選擇是中央對地方轉移支付中醫(yī)藥項目資金因素法分配實施能否成功的關鍵之一，這意味著必須選取恰當?shù)年P鍵因素進行量化，這是貫徹公平與效率原則、規(guī)范性原則的重要保證。然而我國目前的財政統(tǒng)計尚不全面，導致因素法的指標選取因數(shù)據(jù)可得性受限。在調研的過程中，一些省表示，當前的數(shù)據(jù)統(tǒng)計信息系統(tǒng)，還存在使用費用價格偏高，經濟負擔偏重的問題，實際上仍然采用局部地區(qū)手工匯總，大區(qū)域加總的情形，導致數(shù)據(jù)傳輸?shù)募皶r性和準確性受到挑戰(zhàn)。信息化建設應能實現(xiàn)內部業(yè)務程序公開透明、上級部門可進行過程監(jiān)控，傳導管理壓力，實現(xiàn)關鍵節(jié)點管控有力，但目前來看，尚未達到預期目標。

三、完善中央轉移支付中醫(yī)藥項目因素法測算結構的思考

（一）繼續(xù)理順中央、地方財權和事權分配界限以支撐因素評價指標規(guī)范化

盡快形成中醫(yī)藥事權劃分的總體框架，并進一步確立中醫(yī)藥事權和支出責任的清晰邊界，使事權的分配和支出責任進一步規(guī)范化。為采用因素法確定中央轉移支付中醫(yī)藥項目確定撥款范圍和額度創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。在法律層面對事權做具體劃分的基礎上，對于財力不能滿足支出需求的地方政府，中央以效率和公平為政策導向，通過公式來測算需要補貼的數(shù)額，謹慎調整中央轉移支付內部結構，并根據(jù)轉移支付系數(shù)進行調整，最終確定具體的財政轉移支付規(guī)模。比如，在適應國家中央財政轉移支付改革趨勢下增加一般性轉移支付中分類補助資金。

（二）科學選擇因素指標，去繁就簡突出關鍵要素

采取因素分配法為主、項目分配法為輔、競爭性分配為補充的分配格局是目前比較理想的建議，對普惠性專項資金，如服務體系建設、人才隊伍建設、信息化建設等項目，充分考慮人口、服務量、各地財力、特殊事項等實際情況，實行因素分配法，客觀引入各種反映經濟社會發(fā)展地區(qū)差異的有關因素，建立科學的中央轉移支付中醫(yī)藥項目測算的指標數(shù)據(jù)庫，定期更換維護指標數(shù)據(jù)庫，公開透明地分配好轉移支付資金。對一些必須核定的具體項目，如中醫(yī)藥發(fā)展“十三五”規(guī)劃及各專項規(guī)劃規(guī)定的任務，實行項目法分配；對區(qū)域為主實施的競爭性項目，建議實施區(qū)域診療中心、區(qū)域中藥材交易中心等競爭性項目，通過競爭性分配擇優(yōu)確定實施主體。

（三）科學績效評價發(fā)揮好引導作用

國家中醫(yī)藥局應科學設置績效考評體系，來引導各地方局合理安排和有效使用中央轉移支付中醫(yī)藥項目分配，高效和高質量地完成年度任務。具體應明確中央轉移支付中醫(yī)藥資金利用情況評價范圍、預期達到的目標，說明評價要求，詳列所需資料清單，增強地方局執(zhí)行力，還應加強中央轉移支付用于衛(wèi)生支出的透明度管理，強化地方政府的問責機制，對于資金使用績效和預算籌資到位情況等施行獎懲掛鉤，并以此作為核定政府補助的依據(jù)，建立自上而下和自下而上相結合的監(jiān)管機制，確實保障中央轉移支付中醫(yī)藥項目資金用于地方中醫(yī)藥服務衛(wèi)生支出。

（四）不斷完善基礎統(tǒng)計為因素法實施提供數(shù)據(jù)保障

不斷完善現(xiàn)有的中央轉移支付中醫(yī)藥項目預算執(zhí)行監(jiān)控平臺和省級中醫(yī)藥項目預算執(zhí)行監(jiān)控平臺數(shù)據(jù)采集項目的完整度和準確度，對采集數(shù)據(jù)采用恰當?shù)慕y(tǒng)計分析方法進行分析，直觀顯示中央轉移支付中醫(yī)藥項目經費投入分布、使用情況、項目完成情況，從而認清現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，提出對策，保障中央轉移支付中醫(yī)藥項目經費高效分配和使用，完成公共衛(wèi)生領域涉及中醫(yī)藥部分的任務，帶動我國中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展，滿足財政部中央轉移支付精細化、科學化的管理要求。應當重視不同指標呈現(xiàn)政策效果的差異化，在以后的政策供給過程中應當去除籠統(tǒng)化，尋求精準化和規(guī)范化。endprint