中國道路
——論我國公共文化服務標準化建設

吳 曉，王芬林

0 引言

“十二五”以來，我國公共文化建設投入穩步增長，覆蓋城鄉的公共文化服務設施網絡基本建立，人民群眾精神文化生活不斷改善，公共文化服務體系建設取得顯著成效，呈現出整體推進、重點突破、全面提升的良好發展態勢。但與當前經濟社會發展水平及人民群眾日益增長的對美好生活追求需求相比，我國公共文化服務體系建設水平仍有待提高。在新形勢下，加快公共文化服務標準化建設，對推進公共文化服務供給的均等化、構建現代化公共服務體系具有重大意義。十八屆五中全會以來，社會各界對標準化建設工作重要性的認可度都逐漸提升，以文化部為主導的各部門逐漸將公共文化服務體系建立的工作重點轉移至推進重大公共文化服務法規、政策、標準的制定、實施和考核上。在國家高度重視與推動下，2015-2016年也成為我國公共文化服務標準化建設的“黃金時期”。2016年12月25日，《公共文化服務保障法》的頒布更成為公共文化服務標準化建設過程中的里程碑事件。可以說，中國公共文化服務的標準化建設走出了一條符合中國實際的新道路，形成了一套具有中國特色的體系。

1 公共文化服務標準化建設的道路及歷程

1.1 國家基本公共文化服務指導標準的頒布

2015年1月14日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》(以下簡稱《意見》)第七條指出：“要建立基本公共文化服務標準體系。以人民群眾基本文化需求為導向，圍繞看電視、聽廣播、讀書看報、參加公共文化活動等群眾基本文化權益，根據國家經濟社會發展水平和供給能力，明確國家基本公共文化服務的內容、種類、數量和水平，以及應具備的公共文化服務基本條件和各級政府的保障責任，確立國家基本公共文化服務指導標準，明確政府保障底線，做到保障基本、統一規范。各地要根據國家指導標準，制定與當地經濟社會發展水平相適應、具有地域特色的地方實施標準，逐步形成既有基本共性又有特色個性、上下銜接的標準指標體系。標準以縣為基本單位推進落實，建立基本公共文化服務標準動態調整機制，根據經濟社會的發展變化，適時調整提高具體指標。”[1]《意見》附上《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》，該標準從2015年起正式實施。

1.2 各地基本公共文化服務標準的頒布與推進

在《意見》與國家指導標準頒布之后，各省市、自治區及直轄市(包括生產建設兵團)積極響應，迅速動作，紛紛結合各自經濟發展水平及特色制定地區標準。截至目前，已有32個省份頒布地區公共文化服務標準(按頒布時間先后排列)，見表1。

1.3《公共文化服務保障法》的頒布

《公共文化服務保障法》于2017年3月1日起施行。作為文化領域具有“四梁八柱”性質的一部基礎性法律，對于保障人民群眾的基本文化權益、滿足人民群眾精神文化需求具有重要意義。文化部門依據此法律將從堅持正確的方向、向群眾提供優質文化產品和文化服務、落實好政府的責任、擴大社會參與度四個方面重點落實。《公共文化服務保障法》的出臺進一步完善了中國特色社會主義文化法律制度，也是推進全面深化改革，提高文化治理能力的重要法律依據。

表1 各地標準頒布時間表

《公共文化服務保障法》作為一部保障國家基本公共文化服務建設的法律，具有以下幾個突出特點：一是堅持以社會主義核心價值觀為引領；二是堅持政府主導，社會參與；三是堅持保障基本，促進均等；四是堅持統籌協調，共建共享[2]。相對基本公共文化服務標準化建設而言，《公共文化服務保障法》的核心要義在于，其明確規定了政府推動基本公共文化服務標準化均等化的責任。這意味著各級政府必須在標準化建設的財政保障和人才保障等各個方面發揮主導作用，并就此接受人民群眾和上級單位的直接監督。

此外，《公共文化服務保障法》還可被視為《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》的進一步延伸。《公共文化服務保障法》第一章第五條明確規定：“國務院根據公民基本文化需求和經濟社會發展水平，制定并調整國家基本公共文化服務指導標準。省、自治區、直轄市人民政府根據國家基本公共文化服務指導標準，結合當地實際需求、財政能力和文化特色，制定并調整本行政區域的基本公共文化服務實施標準。”如此一來，國家層面的指導標準、地方層面的實施標準和具體指導目錄就共同構成了我國既有基本共性又有特色個性、上下銜接的公共文化服務標準體系。這也意味著標準的制定模式、責任主體、推進路線及標準體系都被寫入了國家大法，我國公共文化服務標準化建設切實得到了法律保障。

2 公共文化服務標準化建設的進展及成果

2.1 基本公共文化服務標準體系總體建成

“十三五”時期，我國基本公共文化服務體系建設的首要任務就是推進標準化和均等化。其中，標準化建設的核心目標在于建設基本公共文化服務標準體系，這也是貫穿標準化建設工作的軸心要義，國家指導標準和地方具體標準的制定、審核、實施都圍繞此展開。截至目前，在黨中央及政府文化部門的統一指導下，我國基本公共文化服務標準體系總體建成。這也成為現階段公共文化服務標準化建設的最大進展。

所謂基本公共文化服務標準體系，區別于傳統的單一標準，它是指在全國范圍內，按照頂層設計，從中央政府到各省份自上而下建立起來的三級公共文化服務標準結構(如圖1所示)。具體來說，其在建設路徑上遵循如下順序：由國家先對標準建立提出整體原則性要求，最核心是明確國家基本公共文化服務的內容、種類、數量和水平；然后向全社會公開，要求地方提出細則性要求和具體實施方案，關鍵在于與當地經濟社會發展水平相適應，具有地域特色。

圖1 基本公共文化服務標準體系三級結構圖

在這樣的體系結構中，國家標準著眼于基本公共文化服務的內容、種類等大綱問題，承擔著“底線標準”和“彈性標準”的雙重身份。“底線標準”主要表現為“省級政府的意見和標準不能低于國家標準；地市級的標準又不能低于國家和省級標準”，這意味著國家對貧困地區基本公共文化服務的供給提出了硬性要求，中西部地區基本公共文化服務供給的底線得以確立，有力地推進了中西部地區追趕全國整體發展步伐的進程。“彈性標準”則充分保證了地方主觀能動性的發揮，有利于激發東部發達地區公共文化服務建設“再上新高”，促進更合理可行的地方標準出臺。

與國家標準相對應，地方標準則主要關注基本公共文化服務的“數量、水平”問題。其中，省級標準是對中央意見和指導標準的具體化、特色化，需要綜合考慮地方公共文化服務建設現狀及經濟社會發展水平，提出具有特色的具體實施標準和方案。標準的推進則以縣為基本單位。換言之，標準落實的第一責任主體為縣級政府，這意味著責任主體的落地化，保證了公共文化服務標準化建設的推進和問責。

總之，目前建成的基本公共文化服務標準體系從國家和地方兩個層面落實了“內容、種類、數量、水平”。與此同時，相關動態調整、財政支持及監督舉報機制也已配套出臺。除直接相關的文化部門外，財政部、宣傳部、教育部、人力資源社會保障部等多個單位都參與到體系建設的協商部署中。如此“多位一體、協同推進”的模式將為之后基本公共文化服務標準體系的完善和全面建成注入持久永續的動力。也正是在此標準體系的支撐下，我國公共文化服務標準化建設在國家和地方兩大層面都取得了突破性進展，下文也將圍繞這兩個層次分別梳理進展成果。

2.2 國家層面：“一準一法”，雙管齊下

從國家層面來看，《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》《公共文化服務保障法》的出臺是我國公共文化服務標準化建設歷程中的兩大里程碑事件。相應地，這“一準一法”兩大文件也可被視為國家層面基本公共文化服務標準化建設的核心成果。事實上，它們二者也在一定程度上代表了標準化建設的兩個階段，從本質上來看是“一個事物的兩個方面”。

從歷史延續性看，二者相輔相成、緊密聯系。首先，《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》的出臺為《公共文化服務保障法》的誕生打下了堅實的基礎。早在2014年，公共文化服務的立法工作就被提上日程。此后兩年間，起草工作機構趕赴全國多地展開調研，以座談和研討等多種形式，廣泛征集了解文化部門及相關專家的意見。也正是在這一時期，國家指導標準同步出臺，各地區標準陸續落地，全國各地公共文化服務標準化建設紛紛開創新局面，累積了不少有益的經驗，并將其及時反饋至立法工作組，也正是這些寶貴的實踐經驗持續反哺著草案的擬寫與修訂，促成了《公共文化服務保障法》的最終頒布。其次，《公共文化服務保障法》可被視作對《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》在法律層面的延伸，并以立法的形式保證了《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》的實施與推進。《公共文化服務保障法》的一大特色就在于明確標準和制定相關制度，具體來說，其明確規定了黨中央及國務院擔負起國家層面指導標準的制定工作，各省市自治區則應以此為依據，因地制宜，制定符合地方實情、凸顯地域特色的實施標準。兩大責任主體上行下效，兩套標準制度同步推進，相互補充，共同組成一套具有中國特色的標準體系。同時，法案還明確規定要建立公共文化服務的目錄公示制度、公共文化設施免費/優惠開放制度、公益性文化單位提供免費或者優惠的公共文化服務制度；厘清了政府提供公共文化服務的各項主體責任(包括監督管理責任、經費保障責任、隊伍建設責任等)，避免了政出多門、多頭管理的問題。這都為《國家基本公共文化服務指導標準》的后續推進提供了法律、經費、人力等方面的多重保障。

從主旨思想看，兩者步調一致，都體現了促進公共文化服務大發展的方針政策和推動社會主義先進文化大繁榮的國家意志；彰顯了以人為本、維護公平、推動基本公共文化服務標準化、均等化發展的核心要義；堅持了政府發揮主體責任，鼓勵社會力量廣泛參與、共建共享的工作原則。具體來看，前者為標準化建設提出了具體工作思路和解決方案，后者則為標準化體系的建設提供了明確的法律依據，并以文化大法的形式確立了基本公共文化服務標準體系在文化建設中的重要地位。

總而言之，《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》與《公共文化服務保障法》這“一準一法”作為國家層面公共文化服務標準化建設的核心成果，雖然具有不同的表現形式，但有著深層緊密的內在關聯，遵循著同一的主旨思想，它們雙管齊下，協調并進，共同推動基本公共文化服務的標準化發展，也為地方層面的標準化具體實施奠牢了基礎。

2.3 地方層面：內容細化，特色彰顯

自國家標準正式出臺以來，各地紛紛以此為基礎制定了符合地方經濟文化發展要求、充分體現地域特色的地區實施標準及細則，其中22個省份明確公開了標準的內容，可以說，這是各地區在推進基本公共文化服務標準化建設過程中邁出的一大步。相對于“兜底線”的國家標準，全國各地的標準化建設普遍表現出條目內容細化、地方特色凸顯的特征。

如圖2所示，在目前已經公開地區標準全文的22個省份中，所有地區標準的條目數量均在國家指導標準的數量基線(22條)之上。其中北京、天津、浙江、山東、湖北、云南、甘肅、內蒙古、寧夏、西藏等地區公共文化服務標準的條目數量甚至達到基準數量的一倍以上，充分體現了“國家標準兜底線，地區標準再豐富”的原則。在保留“基本服務項目、硬件設施、人員配備”基本框架的基礎上增添了“財政保障”“組織保障”等項目。其次，各地區還結合地區特色在“基本服務項目”中增添了更多內容，如文化下鄉、公益展覽、公眾教育、特殊群體服務、數字文化服務、文化走親、培訓講座等。而在“硬件設施”項目中，區別于國家指導標準的分類方式(文化設施、廣電設施、體育設施、流動設施、輔助設施五項內容分別討論)，不少地區更加細致地從圖書館、文化館、博物館、美術館、文化站、文化禮堂、文化活動室、鄉鎮街道綜合文化站、村社區綜合文化服務中心、廣電設施、體育設施、流動設施、輔助設施等多個主體出發分別討論。

此外，各地區標準內容的細化還突出表現為量化指標的提出。在此，筆者計算出已公布全文的各地區標準中定量指標占比，并繪制成圖3，其中紅線為國家定量標準占比的基準線(37.5%)。不難看出，相較國家指導標準，逾八成(19個)地區的定量指標占比超過37.5%，其中45.5%地區(10個)的定量指標占比超過50%。

圖2 各地公共文化服務指導標準條目數量

圖3 各地公共文化服務指導標準中定量指標占比

除標準內容細化，各地區在擬定標準的過程中紛紛因地制宜，作出了相應調整，以充分突顯地方特色。主要表現為兩個方面：

(1)結合當地人口學特征、經濟文化事業的實際發展情況和公民基本文化需求，調整標準的具體條目。在此，筆者摘取部分地區標準中體現本地特色的條目若干，匯總整理如表2。

表2 地區標準中體現地方特色的若干條目

(2)與當地經濟文化發展水平相適應。筆者以已經公開地區標準全文的22個省份為基礎，根據其經濟分區分東部、中部及西部三類分別討論。其中，東部地區包括天津、浙江、上海、廣東、河北、山東、福建、北京；西部地區包括寧夏、甘肅、西藏、云南、貴州及新疆生產建設兵團；中部地區包括廣西、湖北、內蒙古、安徽、吉林、湖南、黑龍江及陜西。在此，筆者按照此經濟分區，分別計算東部、中部、西部地區標準條目數量及標準中定量指標占比的均值，匯總為表3。

表3 東中西部標準條目數量及定量指標占比

不難理解，標準條目的數量在一定程度上直接反映了地區標準的豐富程度，一般來說，數值越高，地區標準越翔實。根據上表，不難發現，相較西部和中部地區，東部經濟發達地區標準條目數量最高，標準制定相對充實完善，這也與東中西部地區經濟文化發展水平的高低排名相一致。誠然，從標準中定量指標占比來看，中部地區優于東部，其中湖北、內蒙古等尤為突出，但西部地區依舊處于劣勢。這在一定程度上說明，盡管經濟文化發展水平與標準制定的豐富詳實程度不完全呈正比，但經濟文化水平落后給公共文化服務標準化建設帶來的負面制約作用不可忽視。

總之，各地區公共文化服務實施標準及具體細則的提出，將國家指導標準的“觸角”延伸至全國各省份，將各少數民族、偏遠貧困地區也納入基本公共文化服務標準化建設的“版圖”之中。與此同時，各地區標準在制定過程中還綜合考慮了地方經濟發展水平及當地人民的公共文化需求，保證了后續實施的可行性，推動文化惠民向基層、向老少邊窮地區的拓展和延伸。

3 公共文化服務標準化建設的中國特色

3.1 日趨規范，走向體系化制度化

回顧我國近年來推進基本公共文化服務標準化建設的歷程，其體系化制度化的特點尤其鮮明。截至目前，依托于社會主義制度和行政體制，我國總體建立起了完整的自上而下的公共文化服務標準體系。國家和地方總體保持統一，地方的實際發展情況也被充分納入考慮范圍。國家統籌總攬全國的公共文化服務建設進程，保障最低標準。地方扎實推進，最大程度滿足當地人民群眾文化需求。此外，公共文化服務標準體系建設也已被明確寫入《公共文化服務保障法》，成為一項旗幟鮮明的基礎性制度。基本公共文化服務標準制度體現了我國基本公共文化服務的特色，是我國現代公共文化服務體系的基石。由政府制定標準并推進實施，切實保障人民基本公共文化權益，這在世界上都是絕無僅有的。

3.2 因地制宜，突出行政區域特色

我國基本公共文化服務標準的特色體現在兩個方面：整體上突出中國當代價值觀念和傳統文化特色，地方上突出地域特色。二者相輔相成，使基本公共文化服務標準既能體現中國特色又符合各地區群眾具體文化需求。

中國特色現代公共文化服務體系，是整個中華民族的文化事業，對于提升全民族文化素質，增強民族凝聚力具有重要作用。標準要求建立優秀傳統文化傳承和發展體系。加強戲曲等優秀傳統文化藝術的保護、傳承與普及推廣，促進優秀傳統文化瑰寶和當代文化精品的傳播。為構建社會主義核心價值觀提供支持。

我國各省市在經濟發展、文化積淀等方面具有很強的差異性。在體系化建設的過程中，各地結合自身實際情況和未來發展戰略需要，在國家基本指導標準的基礎上，結合當地群眾需求。制定了與當地經濟文化發展相協調的特色標準體系。從標準內容看，各地沒有盲目跟風攀比，一味追求高大全，而是實事求是，講實情、出實招、辦實事、求實效，不提超越階段目標，使標準能真正發揮作用。以鄂爾多斯市為例，相較其他地區，鄂爾多斯市作為蒙古族聚居地，牧區草原在行政區域中占據較大比例，其標準化建設過程中不可避免地將地方民族特色擺在突出地位加以考慮。在實際推進過程中，鄂爾多斯市以滿足基層群眾特別是農牧民群眾的文化需求為出發點，結合實際，探索出一條別具特色的公共文化服務體系標準化建設模式。

3.3 主體多元，廣泛吸納社會力量

《公共文化服務保障法》第一章第二條明確規定：“公共文化服務是指由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務。”公共文化服務的社會化發展離不開社會力量的廣泛參與。公共文化服務供給體系必須實現多層次、多方式，這就要求公共文化服務建設實現主體多元化。建立與社會主義市場經濟相適應的公共文化服務供給機制，為人民群眾提供更加方便、快捷、優質、高效的公共文化服務。

社會力量對標準體系建設的推動作用體現在多個方面。首先，部分地區在政府的主持下，邀請社會力量參與，共同完成標準制定工作，從而提高標準的科學性和專業性。例如，東莞市以定向招標的方式，將保障標準等三個層次的標準委托給專業機構進行研究定制，提高標準制定地針對性、可操作性、創新性和前瞻性。其次，國家標準和地區標準要求引入第三方力量對標準實施進行評審，使標準能夠真正符合民眾需求，推動公共文化發展。利用此途徑，可以充分利用社會力量，提高政府公共服務水平和效率。最后，人民群眾的身份由文化服務對象向文化服務主體轉變。引導群眾自我表現、自我教育、自我服務，讓百姓在創造、參與中體現文化發展模式。各地標準堅持把群眾參與作為公共文化服務的著力點，在堅持政府主導的同時，鼓勵群眾參與公共文化服務體系建設，引導個人和社會團體等社會各方力量開展公益性文化活動，發展文化志愿者隊伍。充分發揮學校、企業、事業單位人才集聚的優勢，讓文化骨干加入文化隊伍，提升文化隊伍的整體水平。

3.4 服務創新，大力推進數字化建設

基本公共文化服務標準化建設的目標之一就是以標準化推進均等化，實現普遍均等，惠及全民。其中重要的方向就是延伸空間的拓展。數字化途徑成為拓展公共文化服務范圍的有力手段。并且，隨著文化產品的日益豐富以及文化傳播手段的進步，人民群眾對提供文化服務的方式提出了更高的要求。現代信息技術的發展，為公共文化建設帶來了機遇。基本公共文化服務標準把公共數字文化建設擺上重要位置，深入實施重大公共數字文化工程。目前，國家三大公共數字文化惠民工程始終在有序推進并取得了長足發展。在構建基本公共文化服務標準體系的過程中，各地運用“互聯網＋”思維，利用現代信息技術，推進資源數字化、傳播網絡化、技術智能化、服務廣泛化、管理實體化，通過互聯網、廣播電視網、移動通信網，展開跨網絡、跨終端文化服務，構建公共數字文化平臺，推進公共文化服務在廣大人民群眾進一步無障礙傳播。通過建設門戶網站，建設電子閱覽室等方式，借助數字媒體面向更多群眾提供服務。豐富的數字資源和活動信息依托多樣化的數字傳播手段傳遞出去，實現信息的有效查詢和有效獲取，使公共文化服務得到更好的效果；同時也為群眾增加便利。

具體到各省份的標準內容，都對數字資源數量、數字設備等加以規定。如湖南省規定：“公共圖書館、文化館(站)建有公共電子閱覽室并提供免費上網服務，縣級以上公共圖書館、文化館等公共文化服務機構建有網站。公共數字圖書館數字資源量省級達到100TB，市級達到25TB，縣級達到3TB”[9]。

4 結語

目前我國公共文化服務的標準化建設已經開辟出一條符合中國實際的新道路，總體形成了一套具有中國特色的新體系。這種周密嚴明的標準體系在全球范圍內都相當罕見，在世界的東方樹立起一種新的值得借鑒推廣的公共文化服務標準化建設模式。誠然，我們也必須清醒地認識到，盡管標準化建設取得了突破性進展，但也只是剛剛起步，公共文化服務標準體系也只能稱作“總體建成”“搭起了架子”，其涉及的各項具體標準(如財政保障標準、評價標準)仍在緊鑼密鼓的籌備之中，各地方制定的標準也存在重視程度不統一、質量參差不齊的現象。正是這些標準化建設的弊端，在一定程度上共同導致了我國基本公共文化服務供給中存在的不全面、低水平、不均衡等諸多問題，成為中國特色社會主義文化事業繁榮之路上的“絆腳石”。總之，我國標準化建設工作還有更大的發展空間和前景，國外優秀經驗和建設思路同樣可經改造后引入，發揮“他山之石可以攻玉”的正面作用，進而建立起完善的具有中國特色的公共文化服務標準體系，最終促進社會主義先進文化的大繁榮大發展。

[1]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于加快構建現代公共文化服務體系的意見[EB/OL].[2016-06-12].http：//news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/15/c_133920319.htm.

[2]新華網.以法律推進現代公共文化服務體系建設——文化部負責人談公共文化服務保障法出臺[EB/OL].[2016-12-26].http：//news.xinhuanet.com/legal/2016-12/25/c_1120184145.htm.

[3]天津市人民政府辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》的通知[EB/OL].[2016-12-31].http：//www.bh.gov.cn/html/WGJ/TJSZC22526/2015-07-23/Detail_775642.htm.

[4]上海市基本公共文化服務實施標準（2015-2020年）[EB/OL].[2016-01-25].http：//sh.bendibao.com/news/2015922/144599.shtm.

[5]浙江省基本公共文化服務標準（2015-2020年）[EB/OL].[2017-01-25].http：//www.zjwh.gov.cn/dtxx/zjwh/2017-10-19/216282.htm.

[6]山東省人民政府辦公廳關于貫徹國辦發〔2015〕74號文件推進基層綜合性文化服務中心建設的實施意見[EB/OL].[2017-01-25].http：//www.sdwht.gov.cn/html/2016/ggtz_0415/30851.html.

[7]甘肅省基本公共文化服務實施標準(2015—2020年)[EB/OL].[2017-01-27].http：//gansu.gansudaily.com.cn/system/2015/09/14/015700895.shtml.

[8]內蒙古自治區黨委辦公廳 自治區人民政府辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》 的通知[EB/OL].[2017-01-27].http：//www.yzx.gov.cn/xxgk/536/4131/63307.html.

[9]湖南省委辦公廳，湖南省人民政府辦公廳.關于加快構建湖南省現代公共文化服務體系的實施意見[EB/OL]..[2017-04-10].http：//www.yzx.gov.cn/xxgk/536/4131/63307.html.