互聯網保健食品監管研究

閆志剛，房 軍

(1 國家食品藥品監督管理總局高級研修學院，北京 100073；2清華大學社科學院，北京 100084)

隨著互聯網的興起和國家“互聯網+”戰略的推行，保健食品產業與互聯網正在向深度融合方向發展，并給其安全監管帶來挑戰。

1 網絡保健食品發展現狀

在我國人均GDP不斷增長、老齡化社會到來、中產階級興起、《“健康中國2030”規劃綱要》發布等一系列利好因素綜合促進下，我國保健食品行業正在快速發展。保健食品銷售渠道主要分為直銷、藥店、電商、商超等，但隨著互聯網的快速發展，傳統營銷模式正受到電商的沖擊，從近年銷售數據來看，電商渠道是增長最快的渠道[1]。

互聯網從兩個方面給中國保健食品產業格局帶來變化：一方面，隨著經濟全球化和電子商務的發展，跨境電商保健食品零售業務崛起。2012年國家發改委正式批復同意海關總署在上海、重慶、杭州、寧波、鄭州5個城市試點開展跨境貿易電子商務信息化、便利化監管服務，其跨境零售進口業務中多是按照物品監管的方式，征收行郵稅，且品類準入的尺度放得較寬，這實際給了處于灰色地帶的“海淘”市場一個合法進入國內的通道，隨之引發投資熱潮，跨境電商也迅速興起，同時在政績競爭下，其他一些城市也紛紛申請納入試點，試點城市不斷擴容。跨境電商進口保健食品市場爆發式增長，美、加、澳一些美譽度較高的保健食品被動式在中國市場異軍突起[2]。由于這種過快發展的跨境電商進口模式存在威脅國家稅制統一、造成內外企業不公平競爭、沖擊實體經濟等不利因素，2016年4月8日財政部、海關總署、國家稅務總局聯合發布的《關于跨境電子商務零售進口稅收政策的通知》開始收緊政策，但由于市場過大，新政一再緩期實施，目前國務院常務會議決定過渡政策延長至2018年底。

另一方面，為適應互聯網發展趨勢，國內保健食品企業也在主動或被動向互聯網融合發展轉型，其策略主要包括：自建網絡平臺開展保健食品經營業務，如開發網站、APP、微信賬號、微博賬號進行網絡營銷；將保健食品經營業務拓展至第三方網絡平臺上；通過資本運作，收購或者參股跨境電商進口保健食品明顯產品企業，曲線獲得這些明星品牌在中國市場的永久經營權和商標使用權[3]。

2 網絡保健食品市場存在的安全風險

2.1 產品魚目混雜

當前，由于政府食藥監管體制改革等原因監管力量一時還不能全部覆蓋快速增長的網上保健食品市場，導致網上市場較為混亂，所售保健食品魚目混雜，質量參差不齊，既有經過食藥部門批準的正規產品，也有不少以假亂真、以次充好的產品[4]。一些經營者為了暴利置消費者健康安全和正規企業商標權于不顧，將在小作坊里生產的山寨產品貼上名牌商品在網上進行售賣。在一些沿海發達地區，由于利潤堪比販毒，山寨的“進口”保健食品已經形成一條從生產、快遞刷單、防偽標識制售、網上營銷、售賣的產業鏈[5]，其產品生產缺乏質量控制，存在違法添加等情形，給消費者帶來較大健康隱患。

2.2 一些進口保健產品游離于監管之外

進口保健食品進入我國市場需要按規定進行注冊或者備案*12015年新《食品安全法》修訂之前，進口保健食品和國產保健食品一樣需要進行注冊，新《食品安全法》修訂后實行雙軌制，首次進口的保健食品要經國家食品藥品監督管理總局注冊。但首次進口的保健食品中屬于補充維生素、礦物質等營養物質的只需經國家食品藥品監督管理總局備案。，通常情況下，為獲取“藍帽子”(保健食品注冊證)，海外品牌平均需要為每個SKU(單個產品品種)支付50萬～100萬元成本，且審批長達1～2年[6]。為了以最快的速度最低的成本占領中國市場，一些國外保健食品生產或經營企業通過曲線方式進入中國網上保健食品市場，這些進口保健食品以普通食品名義進入國內，借助近年跨境電商試點探索期監管寬松的政策環境“野蠻生長”，在出現問題或者政策動向變動時就玩起文字游戲，如某進口保健食品品牌的鱈魚肝油產品被爆涉嫌違規時就悄然從跨境電商下架，并對外宣傳所售產品為美國進口的膳食補充劑，非保健食品[7]。

實際上，雖然發達國家的“保健食品”定義表述和中國有所不同，但其外延所指具有不少重合，在監管機構和消費者之間也有廣泛共識。另外，發達國家保健食品安全監管寬嚴不同，有的需要進行嚴格審批，有的只需簡單備案即可，雖然生產國大都有良好市場經營環境、完善的社會誠信體系背書，但保健食品并不是都沒有安全方面問題，有的問題也很大，只是沒有被放大而已。一項對美國食品藥品監督管理局(FDA)監管數據分析發現，2003年1月1日—2008年10月31日期間，美國共發生3 502例與保健食品相關的不良反應報告，其中造成142人死亡[8]。

2.3 虛假夸大宣傳問題突出

上海市工商局廣告監督管理處在對綜合選取的影響力較大的20個新聞類、搜索類、視頻類、社交類、購物類、垂直類APP發布的258條次廣告進行了監測，發現嚴重違法廣告43條次，嚴重違法率16.67%，廣告違法類別主要集中在房地產、保健品和化妝品。垂直類移動應用發布的廣告違法率高達63.33%，主要集中在房地產和保健品廣告[9]。

3 網絡保健食品安全監管存在的難題

互聯網經濟一方面具有開放性、共享性、傳播快的特點，可以將眾多的市場主體整合起來實現即時交易，大大降低了市場交易成本；另一方面，互聯網經濟具有虛擬性、跨界性的特點，其放大了傳統市場經濟信息不對稱的缺點，給建立在地域分界、部門分工、層級節制的傳統監管模式帶來挑戰。

3.1 跨地域監管挑戰

互聯網整合了保健食品的供應鏈條，一個網上商戶背后聯系著分布在不同地區的鏈條參與者，如持有保健食品批準證書的委托生產企業、生產企業、網絡經營平臺、入駐平臺的經營者等眾多主體，一些假冒偽劣產品還可能涉及違禁原料供應商、黑窩點等參與者。在實際投訴舉報案件查處過程中，需要多方查證才能對一個違法行為進行處罰，通常收到投訴舉報的地方食品稽查部門需要發函給保健食品生產、流通企業所在地的食品稽查部門，由其代為查證，協查過程既耗時耗力，也可能遭遇消極反應、地方保護等風險，為違法犯罪分子轉移陣地帶來可趁之機。

3.2 網絡執法挑戰

以保健食品廣告執法為例，當前保健食品廣告實行許可制度，保健食品經營者發布廣告前，需要經當地的食品監管部門審批。但是，包括保健食品廣告在內的互聯網海量信息卻超出了監管部門的執法能力。以事前許可加事后處罰為特點的互聯網管理規定，在實際中普遍遇到各種阻力，難以落實。通過在各地進行的實地調研與座談發現，幾乎所有需要事前許可的領域，都有大量的違法運營存在，并且違法主體遠遠多于合法主體。從互聯網接入服務，到網上營業服務場所，到內容服務的許可與備案，到各種專項許可，未經許可的主體比比皆是，違反現行規定的行為無處不在[10]。值得注意的是，在實際監管中，各個監管機構存在一種思維傾向，認為在“誰審批、誰監管”的原則下，沒進行審批的違法經營者的責任即與我無關，這種思維弱化了對未經審批經營者的監管力度。

3.3 部門協同挑戰

在互聯網條件下，保健食品傳統分段式的供應鏈已經完全打通，但各監管部門之間還是以傳統監管分工為主，各管一段，未建立起有效的協同治理機制。在網絡保健食品監管中，廣告監管方面涉及食藥、工商等部門(中央機構已合并為市場監管總局，地方改革仍需時日)；執法處罰方面涉及食藥稽查、公安、食品技術檢驗等部門；信用監管方面涉及發改、工信、商務、公安、食藥等部門；在跨境電商保健食品監管中，有權對跨境電商實施監管的部門多達16個，彼此各建數據庫和監管系統，各職能部門間缺乏溝通，多頭監管、重復管理、浪費執法資源的現象時有發生[11]。

3.4 法律協同挑戰

互聯網保健食品監管涉及《廣告法》《電子商務法》《網絡食品違法》《食品安全法》《消費者權益保護法》《侵權責任法》《網絡食品安全違法行為查處辦法》等諸多法律法規，但有些法律法規還存在不一致的地方。如新通過的《電子商務法》第三十八條第二款規定，“對關系消費者生命健康的商品或者服務，電子商務平臺經營者對平臺內經營者的資質資格未盡到審核義務，或者對消費者未盡到安全保障義務，造成消費者損害的，依法承擔相應的責任。”這與《食品安全法》所規定的連帶責任相矛盾，按照前者規定，消費者需要在法院判定電商平臺和平臺內經營者責任后再進行追償，而按照后者規定，消費者既可以向平臺提出追償，也可以向平臺經營者提出。

4 網絡保健食品監管對策建議

4.1 建立健全電子商務誠信體系

保健食品監管要實現從傳統監管時代向互聯網時代轉型，監管部門需要從過去單純管主體、管行為、管產品，轉變為更多的管信息、管信用，其中，信用監管是關鍵。要建立集成網上經營行為違法記錄、消費者評價投訴等多方面信息的信用記錄庫，既要包括網絡平臺企業，也要包括平臺商戶，針對二者審查責任和主體責任有針對性的設置信用數據搜集重點，提高監管的針對性、有效性。要將信用監管落實到人，防止個人利用重復注冊的方式從事違法經營。

4.2 推進實施智慧監管

在互聯網時代，保健食品監管面對海量的監管數據靠人工根本無法滿足監管需求，必須依靠人工智能，推進智慧監管。要開發大數據平臺，將保健食品線上線下信息整合起來，并實現分析、預警等功能。相關的信息主要包含保健食品注冊備案信息、廣告審批、生產商信息及其日常抽檢檢查信息、網上商戶信息、消費者投訴和不良反應信息，通過關鍵詞抓取、快速比對及相關分析，實現對互聯網保健食品違法行為的快速識別和預警。要加大培養數據分析人才，建立一支職業化的電子監管隊伍。

4.3 加大部門和地區之間的協調

要建立上述保健食品監管信用體系、監管數據庫系統等，以及實現全國范圍內的快速監管執法，必須打通地區和部門之間的“柏林墻”，實現資源共享和監管互認。這需要打破部門和地方利益束縛，做好頂層設計，要統一各監管部門的數據搜集標準，實現數據庫的無縫銜接，探索建立集合各種監管信息的云平臺，相關監管部門可以即時登錄查詢。另外，還應通過建立健全地方監管執法機構電子即時聯系機制，應用電子簽章手段提升跨地區監管執法協調的效率。

4.4 對出口我國的外國相關產品進行認定

應根據我國《食品安全法》關于保健食品的定義對國外相關產品進行認定，可對國外法律定義小于我國保健食品的某類相關產品進行直接認定，也可建立認定目錄清單進行具體認定，并不斷進行更新發布，從而降低互聯網相關國外產品規避我國法律帶來的安全隱患，同時，也有利于營造公平競爭的行業環境。

4.5 對相關法律和監管政策進行協調

應對前述涉及互聯網保健食品的多部法律法規進行修訂完善，使其協調一致。這是一項系統工程，短期內可通過法律解釋澄清各界認識。另外，應加快研究跨境電商監管政策，從國內統一市場、行業健康發展等長遠角度制定穩定的監管政策，過渡期多次延長會給行業造成隨著跨境進口市場增長過渡期政策會再次延長或發展為長期政策的預期，不利于行業長期發展，甚至一旦過渡期政策停止會造成行業震動。◇