南水北調濟寧市截蓄導用工程運行管理思考

李亞男 張先軍 汪 露

山東省濟寧市截蓄導用工程是南水北調東線第一期工程重要組成部分，是確保南水北調東線水質穩定達到III類水的重要工程之一。任務是在南水北調工程調水期間，首先服從全省保障調水水質的統一調度，將濟寧市污水處理廠12萬t/d和濟寧高新區污水處理廠7萬t/d，共計19萬t/d達標排放的中水，最大限度地利用老運河、洸府河人工濕地接納中水進行聯合調度，實現濟寧洸府河和老運河段在南水北調干線輸水期間零污染排放，確保南水北調工程輸水干線水質達到穩定。工程于2008年12月底開工，2010年底完成主體工程建設，具備“截、蓄、導、用”功能。2011年12月完成合同工程項目驗收及試運行工作，滿足工程設計要求，具備運行條件。

一、工程建設情況及問題的提出

1.工程背景及問題提出

南水北調工程世人矚目，南水北調東線能否成功更是關鍵。專家指出：東線調水成功關鍵在山東，山東關鍵在濟寧。解決好濟寧的污水問題已上升到國家問題的層面。根據國家、省市的治污安排，“截、蓄、導、用”多措施綜合實施。截蓄導用工程與老運河人工濕地、洸府河人工濕地聯合調度，徹底解決濟寧市污水處理廠、濟寧高新區污水處理廠達標中水排放問題。

工程建成后如何運行管理是濟寧水利部門關心并亟需解決的問題。根據水利工程屬于公益事業的原則，工程建設完成移交給編制成立的事業管理單位。為此，市水利局分別向市政府有關部門請示報告擬成立副縣級管理單位，以便于協調高新區、太白湖區、市環保局、中山水務等不同的部門。限于成立副縣級編制必須由省一級編制部門批復，此請示未得到批復。為長期、穩定地做好工程運行管理，市水利部門請示成立科級管理單位，綜合協調不同部門。限于市級精簡編制，不得成立新的事業單位。因此，如何管理截蓄導用工程成為水利部門探討的問題。

2.水利工程運行管理的現狀

水利工程管理單位是公益性事業單位。過去的水利工程完成后，一般由政府成立相應的機構對已完成工程進行管理。這種計劃經濟時代的產物有其一定的優點：一是人員固定，二是管理范圍與內容清晰，三是易于調度與管理，四是易于與地方政府建立長期的協作管理機制。缺點是缺乏創新、沒有競爭意識、易于養懶人，管理人浮于事等。水利工程目前管理現狀是：河道管理處、水庫管理處、閘、泵站管理所等市政府成立的具有一定編制與經費的管理機構，人員編制穩定，經費列入到當年財政預算。

3.管理方案選擇

方案一，委托現有的河道管理單位進行管理

工程完成后，新的管理機構不能到位，水利業務有關部門建議將已建成的工程移交給梁濟運河管理處或泗河管理處，主要考慮其與工程有一定的聯系，有較強的管理經驗。由于截污導流工程屬于非營利工程，根據國家發改委、水利部、國務院調水辦對工程的批復，要求濟寧市政府組建項目法人，負責工程建設與管理，并承擔工程運行管理費用，結合《水利工程管理單位定崗標準》，工程新增管理機構編制定員43人。梁濟運河管處、泗河管理處人員數量距離上述定編數量分別缺少25%、48%，將影響單位的正常工作。

方案二，成立新的機構進行管理

根據國家、省有關部門的批復，建設管理單位向有關部門匯報，市有關部門請示報告成立已批復的新增機構，較符合傳統水利工程的管理運行慣例。但是，由于各級在精簡機構，轉變政府職能，減員增效，新成立機構進行管理已不可能。

方案三，政府購買服務

20世紀80年代以來美國、英國等國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“下一步運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。我國自20世紀末引入政府購買公共服務制度，2012年還處在探討、摸索的階段。濟寧市水利部門大膽探索，積極行動，認真學習外地市的先進做法，決定向市委市政府及有關部門報告，率先實行政府購買服務，以提高行政效率，破解編制限制不能夠解決工作中現實問題的難題。

綜合比較上述三種方案，決定正式引進政府購買服務模式，經費由市財政落實。

二、購買服務的運行情況

1.實施情況

根據濟寧市人民政府會議紀要（濟政〔2012〕27號）精神，濟寧市截污導流工程運行管理工作由市南水北調局負責；工程運行管理方式根據《關于分類事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）關于“創新公益服務提供方式，完善購買服務機制”的要求，按照“按事撥款、花錢買服務、養事不養人”的原則，采取市場化運作模式，通過公開招標優選符合資質的單位，對工程進行日常管理，以降低運行成本；費用由市財政局列入年度預算按時足額撥付到位。

市水利部門2011年12月在濟寧市公共資源交易中心公開向全國范圍內發布招標公告。第一個服務期為2012年1月1日～2015年12月1日。2015年再次公開招標優選符合資質的單位，服務期2016年2月1日～2019年1月31日。購買服務按照公開招標程序進行。

運行多年來，監管與中標單位嚴格按照工程運行管理招標文件和合同要求，對工程運行管理單位進行監管，督促其做好、做細各項工作。組織制定各項規章制度、操作規程、實施細則；建立工程運行檔案記錄，并按有關標準規范管理；強化現場管護制度化、規范化、常態化；注重提升管理人員業務技能和專業水平。聯合市污水處理廠編制了水污染突發事件應急預案，并與相關部門建立聯動機制，共同應對處置水污染突發事件，確保了老運河濟寧段控制單元、洸府河控制單位濟寧段子單元污染物零排放。

2.體現的優勢

擺脫了編制解決問題的限制。截污導流工程運行管理原計劃新成立具有行政級別和管理職能的事業單位，需要增加事業人員和財政經費，還要有固定的辦公場所。“花錢買服務”模式在濟寧市截蓄導用工程成功推行應用，為社會公益技術服務相關范疇內行業管理提供了一條可鑒之路。該模式在沒有增設辦事機構和增加人員編制的前提下圓滿完成了各項工作任務，確保了工程優質高效的發揮功能和效益。既減少了財政花費，減輕了政府負擔，又降低了工程運行管理成本，節約了運行管理經費，綜合優點突出，推廣潛力巨大。

優化社會資源，增加了競爭服務意識。中標企業認真履行合同，既是受益者，也是創新服務，不斷被評估者。同時提升了企業自身的運營管理水平，增加了職工就業崗位，而且拓展了經營創收領域，取得了新的經濟效益。

三、存在問題

1.管理不到位問題

（1）人員不能實際到位。運行管理單位管理按照服務合同定員38人，實際運行管理人員到位30人，原因是管理人員是兼職。各項管理程序按照足額人數制定，實施中不到位。

（2）資金不能足額到位。除人員工資外，政府購買的各類建筑物等養護維修、故障搶修、大修、運行、和安全管理、安全監控和巡視等，年日常維護費用不能足額到位，存在虛報、多報等現象。

（3）管理不到位。管理人員為中標企業兼職管理人員，在崗工作天數不能滿足購買合同中的約定時間，為離散型管理，影響了工程運行管理解決問題的及時性，影響了運行管理研究創新團隊引領作用。

2.法制約束力不到位問題

由于中標公司不具有相關行政職權，在維護工程主體權屬、保障工程及設備安全、處置工程違法違規事件時，處理問題的能力明顯不足，與有關職能部門協調聯絡也十分困難。造成一些涉及工程安全的問題無法解決，難以保障工程正常穩定運行，最終影響工程功能效益的穩定發揮。例如：高新區范圍內的蓼溝河節制閘圍墻先后三次遭到當地不明身份人員惡意破壞推倒，三次報警，處理情況未果。截蓄導用的蓄水區地處太白湖新區石橋鎮和南陽湖農場，占地近九千畝，不斷有村民在工程管理區內私搭亂建、強摘強種、養魚養鵝，對工程資源進行侵占和破壞，嚴重影響工程的正常運行。

四、建議

（1）頂層設計，制訂南水北調保障水質運行管理與法制約束力相結合的管理措施。市級層面積極探索運行管理單位與執法部門聯合模式，成立市政府聯合協調管理辦公室。協調高新區、太白湖區、市污水處理廠、高新區污水處理廠、老運河人工濕地、洸府河人工濕地。聯絡市環保局、市公安局、市綜合執法局、市水利局等部門。打擊查處涉及工程安全的違法犯罪行為，保障工程設施安全。

（2）強化監督與評估。主管部門要實行全方位跟蹤管理，每個服務點全程監控；人員到位實行指紋考勤管理，巡視采用到位點打卡制。對中標的服務企業要科學全面的評估、考核；對管理情況、具體的運行實施情況、制度建設情況、資金到位情況、設備保障情況、應急反應能力情況等具體的考核評估，以便對其服務的執行合同能力綜合檢查，做出獎懲決定。

（3）采取黑名單管理制度。中標單位在運行管理上，必須按承諾的文件對工程管理進行投入。查實虛報工程維修費用，采取黑名單管理制度，限制6年內不得參與公共事業單位服務競標，信息進入到公共資源交易中心