從形成機理和治理成本角度考察去產能

韓心靈

[摘要]我國產能過剩難以治理的原因在于特殊的形成機理——地方政府、企業和金融機構形成了利益共同體。在供給側結構性改革背景下治理產能過剩較以往更加困難，因為當前政府、企業和金融機構面臨更高的治理成本與風險。從短期看去產能要充分考慮各方的承受性，做好相關制度設計，減少推動阻力，穩步有序推進；從長期看，必須破解產能過剩形成的特殊機理。

[關鍵詞]去產能 供給側結構性改革 特殊機理

[中圖分類號]F264[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（12017）105-0064-04

一、我國產能過剩形成的特殊機理

本文擬建立一個由政府、企業和金融機構合力推動產能過剩的“三位一體”分析框架。

首先，政府制定發展規劃引導企業投資方向。政府在經濟發展中必須有所作為，要有一系列的體制和制度作為保證。第一是制定經濟社會發展規劃，把各級干部思想和行動統一到政府的規劃中；同時也是向社會宣布未來國家鼓勵的投資方向。一般情況下，中央政府在規劃上做頂層設計，地方規劃要根據本地比較優勢做適當調整，但是實際上地方規劃往往與中央規劃高度雷同，這就為產業過剩埋下了伏筆。以“十三五”發展規劃為例，中央的發展規劃把節能環保、信息技術、生物技術、高端裝備制造等七個產業作為未來重點發展的戰略性新興產業。根據31個省、市、自治區公布的地方發展規劃統計，“十三五”期間31個省份要發展新材料產業，30個省份要發展生物與高端裝備制造業，26個省份要發展信息與新能源產業，把節能環保與新能源汽車列為發展目錄的分別達24個和21個省份，把全部七個新興產業列為發展重點的有12個省份。如果統計的范圍擴大到200多個地級市的發展規劃，相信產業雷同程度更高。國家發展規劃具有戰略性、前瞻性和指導性，但是每個地方發展規劃不應該是國家規劃的簡單復制和細化，而應該根據本地資源稟賦和比較優勢有選擇的發展。第二是制定以GDP為主政績考核標準。這種考核機制必然激勵地方官員動用一切資源發展本地經濟。地方政府通過招商引資等方式加大投資力度，難免只關注經濟總量而忽視結構優化。第三，出臺激勵性產業政策。為了加快規劃項目落地、吸引企業投資，地方政府競相出臺優惠的產業政策，如為企業提供低成本的土地、水、電、氣等重要生產要素，另外企業還會享受稅收減免、財政補貼等方面的好處。

其次，大中企業在政策誘導下投資，中小企業跟風投資。國有大中型企業、知名民營企業、跨國公司是政府招商引資的首選，對大中型企業來說，選擇與政府合作會帶來更高、更穩定的收益。對于大量的中小企業而言，它們承受風險的能力較弱，很難把握投資方向，大企業的投資給中小企業以“示范”和“啟發”，它們更愿意緊跟政府和大企業的投資方向，容易形成投資的“羊群效應”和“潮涌現象”。光伏投資熱期間，全國建立了200多家光伏示范區，政府提供土地、電價補貼、金融扶持等，僅江西賽維就涉及16個省市33個多晶硅投資項目。在它們的示范下，幾百家中小企業涉足了光伏產業，短短幾年時間內光伏產業就出現嚴重的產能過剩。

再次，銀行業金融機構提供資金支持。在我國直接融資比較困難，從銀行間接融資成為企業借貸的主渠道。如果沒有銀行的貸款支持，企業很難擴大投資規模，特別是鋼鐵、水泥、房地產等資金密集型行業。㈩于利益考慮，銀行業等金融機構更愿意給政府招商的大企業融資，可以說沒有銀行的鼎力支持，產能過剩不可能形成現實。

在產能過剩形成過程中，地方政府、企業、金融機構盡管承擔的角色不同，但是它們的利益是一致的，這是產能過剩難以治理的根本原因。

二、供給側結構性改革中去產能的成本與風險

我國產能過剩治理的困境不僅在于其特殊的形成機理，而且在于治理的成本與風險高于以往任何時期。這里的治理成本不限于顯性的財務成本，還包括由于去產能對經濟增長與社會穩定造成的壓力和威脅等隱性成本。

（一）去產能的宏觀治理成本與風險

中央政府是宏觀調控主體和制度的頂層設計者，治理產能過剩的決心和動力取決于中央政府所能承受的成本與風險。

首先，治理產能過剩要充分考慮對經濟增長造成的影響。今后幾年保持中高速經濟增長對于我國來說至關重要。2020年幾千萬貧困人口要全部脫貧、實現全面建成小康社會目標，必須不折不扣的實現。當前產能過剩行業如鋼鐵、有色、煤炭、電解鋁等都是地方經濟發展的支柱產業，對于地方的經濟增長和財政收入舉足輕重，短期內對這些行業的關停并轉可能會造成經濟增速大幅下降。這一點在一些省份已經出現，如產能過剩較為嚴重的山西、河北、東北三省等經濟增速明顯低于全國平均水平。經濟增速的下降導致政府財政收入的下滑，而財政支出如人員工資、基本公共服務等都是剛性支出，對于地方財政是嚴峻的考驗。

其次，去產能會對就業與社會穩定造成影響。當前治理產能過剩和僵尸企業的政策主要通過關、停、并、轉等行政和法律方式，必然會導致企業人員失業或轉崗。根據人社部提供的資料顯示，化解煤炭和鋼鐵系統產能過剩需安置人員分流約180萬人，其中煤炭系統130萬人、鋼鐵系統50萬人。另據學者張杰、宋志剛（2016）的推算，煤炭、水泥、鋼鐵、電解鋁等四大行業去產能可能造成的直接失業人數為150萬至300萬，而由此造成的間接失業人員很難估計。這些行業員丁年齡偏大、知識結構老化、家庭負擔較重，一旦他們失業，家庭生活就會陷入窘境，同時培訓再就業的難度比較大。因而，這批人的再就業問題以及由此引發的社會安全穩定必須引起足夠重視。

再次，去產能可能造成的潛在系統性金融風險問題。產能過剩企業負債累累，它們主要依賴銀行貸款和影子銀行借貸生存，行業整體杠桿率較高。短期內大量的產能清理整頓必然會造成企業債務的違約，銀行的相關貸款就會變成呆壞賬，同時造成影子銀行的資金鏈斷裂。因此，如果操之過急，去產能、去杠桿等供給側結構性改革措施對金融安全的潛在影響不可小覷。endprint

（二）去產能的微觀治理成本與風險

對于產能過剩企業而言，它們面臨的選擇有兩種：一是堅決執行去產能政策，淘汰落后設備、辭退職工、兼并重組、破產清算，然后引進先進技術、設備或者對原有設備、工藝等升級改造。但是一些已經負債累累的企業很難承受由此產生的成本。首先是巨額的沉沒成本損失。企業的沉沒成本主要源于某些資產專用性，這些資產一旦使用就很難在其他地方使用，包括物質資產專用性、人力資本的專用性等。同時，企業還要承擔升級改造的費用，如采購新的固定資產投資、搬遷改造、人才引進、技術研發、市場開拓等；除此之外企業還要承擔轉型升級失敗的風險。因此，除非萬不得已，很少由企業愿意主動去產能。二是抱有僥幸心理，繼續借債生產、保持觀望。企業到底是選擇去產能還是保持原樣硬挺過去，這取決于它們對成本與收益的比較。對于金融機構而言，由于已經為產能過剩企業提供大量的貸款，如果這些企業不倒閉，至少還能借舊債換新債或者支付利息，那么這些貸款就不能算作不良資產；如果企業破產倒閉，這些貸款就直接變為不良資產，銀行不但會損失資本金，還會提高不良貸款率。

因此，去產能能否取得預期效果取決于三方面因素：一是中央政府能頂住經濟下行和社會穩定壓力將去產能政策貫徹到底；二是地方政府是否有動力和能力執行中央決策；三是企業與金融機構能否承受去產能的損失。這三個因素產生的合力決定去產能政策的執行力度。從以往中央治理產能過剩經歷來看，往往治理政策因財政金融壓力或其他阻力半途而廢，沒有達到預期效果；地方政府不嚴格執行或變相執行中央政策沒有受到嚴厲處罰，中央政策的權威性沒有得到應有的重視。

三、供給側結構性改革中去產能的對策建議

堅決徹底地消除過剩和落后產能是中央的既定政策，是供給側結構性改革至關重要的環節。治理產能過剩能否成功，取決于能否打破地方政府、企業與金融機構結成的利益共同體，取決于中央、地方、金融機構與企業能否承擔去產能的成本與風險。從短期來看，去產能政策要充分考慮各方的承受性，做好相關制度設計，減少各方阻力，穩步有序推進；從長期看，要有效防止出現嚴重產能過剩，必須理順政府與市場的關系，加強中央宏觀調控的權威。

一是要把握去產能、去杠桿的力度和節奏，保持經濟社會穩定。去產能與去杠桿具有內在一致性，都是結構性改革的重要內容。但是，我國的產能過剩與高杠桿不是一天形成的，因而去產能與去杠桿也不是一蹴而就的事，需要較長時間來逐漸消化。如果操之過急，短時間內強制去除大量過剩產能、降低杠桿率會對實體經濟造成較大傷害，甚至會引起系統性金融風險乃至經濟衰退。中央政府要根據產能過剩總量、地區分布、行業結構等，分階段、分行業、有步驟地部署丁作進程；地方政府要根據本地經濟、財政、就業情況制定相應的治理進度。

二是完善企業產能退出的制度設計，降低企業退市震動。治理產能過剩應該根據相關法律法規依法辦事，使用行政命令強制破產清算容易引起社會震動。要完善破產法，企業破產清算不但要保護投資者和債權人的合法利益，同時也要確保工人的正當權益；要完善證券法、合同法、公司法等法律，規范企業的兼并重組行為。建立統一的長效資金保障機制，以保證去產能過程中產生的職丁安置、債務處置等費用。完善社會保障制度，提高基本公共服務水平，減少下人失業、轉崗的生活壓力。

三是完善官員政績考核機制，理順政府與市場的關系。在政績考核中降低經濟總量的權重，提高公共服務、環境保護、食品安全、社會保障等指標權重，弱化官員通過投資拉動經濟增長的沖動，引導政府由建設型政府轉向服務型政府。政府在經濟發展應做“有限有為”的政府，不能取代市場的決定性作用，把投資等經濟發展問題交給市場。政府在出臺產業政策應充分尊重市場規律，任何產業從萌芽、產生、成長、成熟到衰亡都有自身的客觀發展規律，政府不能拔苗助長；政府制定產業政策之前要做充分的市場調研，準確把握產業發展規律，出臺的產業規劃只是引導企業投資方向，而不是強制企業投資，更不能規定硬性的發展速度、投資規模、發展水平等。對于企業投資，政府要做的是事前的合規性審查和事后的監督檢查，政府關注的應該投資是否安全環保、節能降耗，而不是企業的投資規模、投資收益，這是企業自己應該關注的事情。最后，為了防止嚴重產能過剩，政府應該利用自身信息、統計等方面的權威優勢，及時準確地公布產能利用率、投資收益率、市場景氣指數等重要數據，以供企業投資參考。

四是完善生產資料價格形成機制，減少政府行政干預。政府能夠誘導企業投資的重要手段就是提供低于市場價格的土地、水電氣等重要生產資料，還有財政補貼、稅后優惠、降低環保標準等政策。當前政府對于重要生產資料價格有相當的控制能力，應該進一步完善生產要素價格市場形成機制，政府不得干預要素市場價格；明晰土地產權，建立城鄉統一的建設用地市場，提高征地成本。政府應該大力發展股票、債券等直接融資市場，減少企業對銀行融資的依賴性，分散和轉移金融風險。商業銀行要完善公司治理結構，保持經營的獨立性，制約地方政府對銀行的干預。監管機構要完善微觀審慎和宏觀審慎相結合的監管框架，加強對融資平臺、房地產市場、產能過剩行業的資金監管，切實管住銀行高杠桿冒險經營。

最后，中央政府要加強政策實施的權威性，壓縮地方政府的博弈空間。從以往去產能政策執行的教訓看，中央制定的政策沒有得到有效地貫徹執行，地方政府的博弈行為抵消政策效果，致使政策未能發揮應有的效果。為此，應該加強中央政府宏觀調控的權威性和公信力。中央應該建立巡視監察制度，定期不定期地檢查政策執行情況；強化行政問責制度，對于執行不力的政府和官員嚴肅處罰；充分發揮新聞媒體和人民公眾的監督作用，對于檢舉揭發政府違規投資行為給予適當的物質獎勵，提高違規成本。endprint