從形成機理和治理成本角度考察去產(chǎn)能

韓心靈

[摘要]我國產(chǎn)能過剩難以治理的原因在于特殊的形成機理——地方政府、企業(yè)和金融機構形成了利益共同體。在供給側結構性改革背景下治理產(chǎn)能過剩較以往更加困難，因為當前政府、企業(yè)和金融機構面臨更高的治理成本與風險。從短期看去產(chǎn)能要充分考慮各方的承受性，做好相關制度設計，減少推動阻力，穩(wěn)步有序推進；從長期看，必須破解產(chǎn)能過剩形成的特殊機理。

[關鍵詞]去產(chǎn)能 供給側結構性改革 特殊機理

[中圖分類號]F264[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（12017）105-0064-04

一、我國產(chǎn)能過剩形成的特殊機理

本文擬建立一個由政府、企業(yè)和金融機構合力推動產(chǎn)能過剩的“三位一體”分析框架。

首先，政府制定發(fā)展規(guī)劃引導企業(yè)投資方向。政府在經(jīng)濟發(fā)展中必須有所作為，要有一系列的體制和制度作為保證。第一是制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，把各級干部思想和行動統(tǒng)一到政府的規(guī)劃中；同時也是向社會宣布未來國家鼓勵的投資方向。一般情況下，中央政府在規(guī)劃上做頂層設計，地方規(guī)劃要根據(jù)本地比較優(yōu)勢做適當調(diào)整，但是實際上地方規(guī)劃往往與中央規(guī)劃高度雷同，這就為產(chǎn)業(yè)過剩埋下了伏筆。以“十三五”發(fā)展規(guī)劃為例，中央的發(fā)展規(guī)劃把節(jié)能環(huán)保、信息技術、生物技術、高端裝備制造等七個產(chǎn)業(yè)作為未來重點發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。根據(jù)31個省、市、自治區(qū)公布的地方發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)計，“十三五”期間31個省份要發(fā)展新材料產(chǎn)業(yè)，30個省份要發(fā)展生物與高端裝備制造業(yè)，26個省份要發(fā)展信息與新能源產(chǎn)業(yè)，把節(jié)能環(huán)保與新能源汽車列為發(fā)展目錄的分別達24個和21個省份，把全部七個新興產(chǎn)業(yè)列為發(fā)展重點的有12個省份。如果統(tǒng)計的范圍擴大到200多個地級市的發(fā)展規(guī)劃，相信產(chǎn)業(yè)雷同程度更高。國家發(fā)展規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、前瞻性和指導性，但是每個地方發(fā)展規(guī)劃不應該是國家規(guī)劃的簡單復制和細化，而應該根據(jù)本地資源稟賦和比較優(yōu)勢有選擇的發(fā)展。第二是制定以GDP為主政績考核標準。這種考核機制必然激勵地方官員動用一切資源發(fā)展本地經(jīng)濟。地方政府通過招商引資等方式加大投資力度，難免只關注經(jīng)濟總量而忽視結構優(yōu)化。第三，出臺激勵性產(chǎn)業(yè)政策。為了加快規(guī)劃項目落地、吸引企業(yè)投資，地方政府競相出臺優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策，如為企業(yè)提供低成本的土地、水、電、氣等重要生產(chǎn)要素，另外企業(yè)還會享受稅收減免、財政補貼等方面的好處。

其次，大中企業(yè)在政策誘導下投資，中小企業(yè)跟風投資。國有大中型企業(yè)、知名民營企業(yè)、跨國公司是政府招商引資的首選，對大中型企業(yè)來說，選擇與政府合作會帶來更高、更穩(wěn)定的收益。對于大量的中小企業(yè)而言，它們承受風險的能力較弱，很難把握投資方向，大企業(yè)的投資給中小企業(yè)以“示范”和“啟發(fā)”，它們更愿意緊跟政府和大企業(yè)的投資方向，容易形成投資的“羊群效應”和“潮涌現(xiàn)象”。光伏投資熱期間，全國建立了200多家光伏示范區(qū)，政府提供土地、電價補貼、金融扶持等，僅江西賽維就涉及16個省市33個多晶硅投資項目。在它們的示范下，幾百家中小企業(yè)涉足了光伏產(chǎn)業(yè)，短短幾年時間內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)就出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過剩。

再次，銀行業(yè)金融機構提供資金支持。在我國直接融資比較困難，從銀行間接融資成為企業(yè)借貸的主渠道。如果沒有銀行的貸款支持，企業(yè)很難擴大投資規(guī)模，特別是鋼鐵、水泥、房地產(chǎn)等資金密集型行業(yè)。㈩于利益考慮，銀行業(yè)等金融機構更愿意給政府招商的大企業(yè)融資，可以說沒有銀行的鼎力支持，產(chǎn)能過剩不可能形成現(xiàn)實。

在產(chǎn)能過剩形成過程中，地方政府、企業(yè)、金融機構盡管承擔的角色不同，但是它們的利益是一致的，這是產(chǎn)能過剩難以治理的根本原因。

二、供給側結構性改革中去產(chǎn)能的成本與風險

我國產(chǎn)能過剩治理的困境不僅在于其特殊的形成機理，而且在于治理的成本與風險高于以往任何時期。這里的治理成本不限于顯性的財務成本，還包括由于去產(chǎn)能對經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定造成的壓力和威脅等隱性成本。

（一）去產(chǎn)能的宏觀治理成本與風險

中央政府是宏觀調(diào)控主體和制度的頂層設計者，治理產(chǎn)能過剩的決心和動力取決于中央政府所能承受的成本與風險。

首先，治理產(chǎn)能過剩要充分考慮對經(jīng)濟增長造成的影響。今后幾年保持中高速經(jīng)濟增長對于我國來說至關重要。2020年幾千萬貧困人口要全部脫貧、實現(xiàn)全面建成小康社會目標，必須不折不扣的實現(xiàn)。當前產(chǎn)能過剩行業(yè)如鋼鐵、有色、煤炭、電解鋁等都是地方經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，對于地方的經(jīng)濟增長和財政收入舉足輕重，短期內(nèi)對這些行業(yè)的關停并轉可能會造成經(jīng)濟增速大幅下降。這一點在一些省份已經(jīng)出現(xiàn)，如產(chǎn)能過剩較為嚴重的山西、河北、東北三省等經(jīng)濟增速明顯低于全國平均水平。經(jīng)濟增速的下降導致政府財政收入的下滑，而財政支出如人員工資、基本公共服務等都是剛性支出，對于地方財政是嚴峻的考驗。

其次，去產(chǎn)能會對就業(yè)與社會穩(wěn)定造成影響。當前治理產(chǎn)能過剩和僵尸企業(yè)的政策主要通過關、停、并、轉等行政和法律方式，必然會導致企業(yè)人員失業(yè)或轉崗。根據(jù)人社部提供的資料顯示，化解煤炭和鋼鐵系統(tǒng)產(chǎn)能過剩需安置人員分流約180萬人，其中煤炭系統(tǒng)130萬人、鋼鐵系統(tǒng)50萬人。另據(jù)學者張杰、宋志剛（2016）的推算，煤炭、水泥、鋼鐵、電解鋁等四大行業(yè)去產(chǎn)能可能造成的直接失業(yè)人數(shù)為150萬至300萬，而由此造成的間接失業(yè)人員很難估計。這些行業(yè)員丁年齡偏大、知識結構老化、家庭負擔較重，一旦他們失業(yè)，家庭生活就會陷入窘境，同時培訓再就業(yè)的難度比較大。因而，這批人的再就業(yè)問題以及由此引發(fā)的社會安全穩(wěn)定必須引起足夠重視。

再次，去產(chǎn)能可能造成的潛在系統(tǒng)性金融風險問題。產(chǎn)能過剩企業(yè)負債累累，它們主要依賴銀行貸款和影子銀行借貸生存，行業(yè)整體杠桿率較高。短期內(nèi)大量的產(chǎn)能清理整頓必然會造成企業(yè)債務的違約，銀行的相關貸款就會變成呆壞賬，同時造成影子銀行的資金鏈斷裂。因此，如果操之過急，去產(chǎn)能、去杠桿等供給側結構性改革措施對金融安全的潛在影響不可小覷。endprint

（二）去產(chǎn)能的微觀治理成本與風險

對于產(chǎn)能過剩企業(yè)而言，它們面臨的選擇有兩種：一是堅決執(zhí)行去產(chǎn)能政策，淘汰落后設備、辭退職工、兼并重組、破產(chǎn)清算，然后引進先進技術、設備或者對原有設備、工藝等升級改造。但是一些已經(jīng)負債累累的企業(yè)很難承受由此產(chǎn)生的成本。首先是巨額的沉沒成本損失。企業(yè)的沉沒成本主要源于某些資產(chǎn)專用性，這些資產(chǎn)一旦使用就很難在其他地方使用，包括物質(zhì)資產(chǎn)專用性、人力資本的專用性等。同時，企業(yè)還要承擔升級改造的費用，如采購新的固定資產(chǎn)投資、搬遷改造、人才引進、技術研發(fā)、市場開拓等；除此之外企業(yè)還要承擔轉型升級失敗的風險。因此，除非萬不得已，很少由企業(yè)愿意主動去產(chǎn)能。二是抱有僥幸心理，繼續(xù)借債生產(chǎn)、保持觀望。企業(yè)到底是選擇去產(chǎn)能還是保持原樣硬挺過去，這取決于它們對成本與收益的比較。對于金融機構而言，由于已經(jīng)為產(chǎn)能過剩企業(yè)提供大量的貸款，如果這些企業(yè)不倒閉，至少還能借舊債換新債或者支付利息，那么這些貸款就不能算作不良資產(chǎn)；如果企業(yè)破產(chǎn)倒閉，這些貸款就直接變?yōu)椴涣假Y產(chǎn)，銀行不但會損失資本金，還會提高不良貸款率。

因此，去產(chǎn)能能否取得預期效果取決于三方面因素：一是中央政府能頂住經(jīng)濟下行和社會穩(wěn)定壓力將去產(chǎn)能政策貫徹到底；二是地方政府是否有動力和能力執(zhí)行中央決策；三是企業(yè)與金融機構能否承受去產(chǎn)能的損失。這三個因素產(chǎn)生的合力決定去產(chǎn)能政策的執(zhí)行力度。從以往中央治理產(chǎn)能過剩經(jīng)歷來看，往往治理政策因財政金融壓力或其他阻力半途而廢，沒有達到預期效果；地方政府不嚴格執(zhí)行或變相執(zhí)行中央政策沒有受到嚴厲處罰，中央政策的權威性沒有得到應有的重視。

三、供給側結構性改革中去產(chǎn)能的對策建議

堅決徹底地消除過剩和落后產(chǎn)能是中央的既定政策，是供給側結構性改革至關重要的環(huán)節(jié)。治理產(chǎn)能過剩能否成功，取決于能否打破地方政府、企業(yè)與金融機構結成的利益共同體，取決于中央、地方、金融機構與企業(yè)能否承擔去產(chǎn)能的成本與風險。從短期來看，去產(chǎn)能政策要充分考慮各方的承受性，做好相關制度設計，減少各方阻力，穩(wěn)步有序推進；從長期看，要有效防止出現(xiàn)嚴重產(chǎn)能過剩，必須理順政府與市場的關系，加強中央宏觀調(diào)控的權威。

一是要把握去產(chǎn)能、去杠桿的力度和節(jié)奏，保持經(jīng)濟社會穩(wěn)定。去產(chǎn)能與去杠桿具有內(nèi)在一致性，都是結構性改革的重要內(nèi)容。但是，我國的產(chǎn)能過剩與高杠桿不是一天形成的，因而去產(chǎn)能與去杠桿也不是一蹴而就的事，需要較長時間來逐漸消化。如果操之過急，短時間內(nèi)強制去除大量過剩產(chǎn)能、降低杠桿率會對實體經(jīng)濟造成較大傷害，甚至會引起系統(tǒng)性金融風險乃至經(jīng)濟衰退。中央政府要根據(jù)產(chǎn)能過剩總量、地區(qū)分布、行業(yè)結構等，分階段、分行業(yè)、有步驟地部署丁作進程；地方政府要根據(jù)本地經(jīng)濟、財政、就業(yè)情況制定相應的治理進度。

二是完善企業(yè)產(chǎn)能退出的制度設計，降低企業(yè)退市震動。治理產(chǎn)能過剩應該根據(jù)相關法律法規(guī)依法辦事，使用行政命令強制破產(chǎn)清算容易引起社會震動。要完善破產(chǎn)法，企業(yè)破產(chǎn)清算不但要保護投資者和債權人的合法利益，同時也要確保工人的正當權益；要完善證券法、合同法、公司法等法律，規(guī)范企業(yè)的兼并重組行為。建立統(tǒng)一的長效資金保障機制，以保證去產(chǎn)能過程中產(chǎn)生的職丁安置、債務處置等費用。完善社會保障制度，提高基本公共服務水平，減少下人失業(yè)、轉崗的生活壓力。

三是完善官員政績考核機制，理順政府與市場的關系。在政績考核中降低經(jīng)濟總量的權重，提高公共服務、環(huán)境保護、食品安全、社會保障等指標權重，弱化官員通過投資拉動經(jīng)濟增長的沖動，引導政府由建設型政府轉向服務型政府。政府在經(jīng)濟發(fā)展應做“有限有為”的政府，不能取代市場的決定性作用，把投資等經(jīng)濟發(fā)展問題交給市場。政府在出臺產(chǎn)業(yè)政策應充分尊重市場規(guī)律，任何產(chǎn)業(yè)從萌芽、產(chǎn)生、成長、成熟到衰亡都有自身的客觀發(fā)展規(guī)律，政府不能拔苗助長；政府制定產(chǎn)業(yè)政策之前要做充分的市場調(diào)研，準確把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，出臺的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃只是引導企業(yè)投資方向，而不是強制企業(yè)投資，更不能規(guī)定硬性的發(fā)展速度、投資規(guī)模、發(fā)展水平等。對于企業(yè)投資，政府要做的是事前的合規(guī)性審查和事后的監(jiān)督檢查，政府關注的應該投資是否安全環(huán)保、節(jié)能降耗，而不是企業(yè)的投資規(guī)模、投資收益，這是企業(yè)自己應該關注的事情。最后，為了防止嚴重產(chǎn)能過剩，政府應該利用自身信息、統(tǒng)計等方面的權威優(yōu)勢，及時準確地公布產(chǎn)能利用率、投資收益率、市場景氣指數(shù)等重要數(shù)據(jù)，以供企業(yè)投資參考。

四是完善生產(chǎn)資料價格形成機制，減少政府行政干預。政府能夠誘導企業(yè)投資的重要手段就是提供低于市場價格的土地、水電氣等重要生產(chǎn)資料，還有財政補貼、稅后優(yōu)惠、降低環(huán)保標準等政策。當前政府對于重要生產(chǎn)資料價格有相當?shù)目刂颇芰Γ瑧撨M一步完善生產(chǎn)要素價格市場形成機制，政府不得干預要素市場價格；明晰土地產(chǎn)權，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，提高征地成本。政府應該大力發(fā)展股票、債券等直接融資市場，減少企業(yè)對銀行融資的依賴性，分散和轉移金融風險。商業(yè)銀行要完善公司治理結構，保持經(jīng)營的獨立性，制約地方政府對銀行的干預。監(jiān)管機構要完善微觀審慎和宏觀審慎相結合的監(jiān)管框架，加強對融資平臺、房地產(chǎn)市場、產(chǎn)能過剩行業(yè)的資金監(jiān)管，切實管住銀行高杠桿冒險經(jīng)營。

最后，中央政府要加強政策實施的權威性，壓縮地方政府的博弈空間。從以往去產(chǎn)能政策執(zhí)行的教訓看，中央制定的政策沒有得到有效地貫徹執(zhí)行，地方政府的博弈行為抵消政策效果，致使政策未能發(fā)揮應有的效果。為此，應該加強中央政府宏觀調(diào)控的權威性和公信力。中央應該建立巡視監(jiān)察制度，定期不定期地檢查政策執(zhí)行情況；強化行政問責制度，對于執(zhí)行不力的政府和官員嚴肅處罰；充分發(fā)揮新聞媒體和人民公眾的監(jiān)督作用，對于檢舉揭發(fā)政府違規(guī)投資行為給予適當?shù)奈镔|(zhì)獎勵，提高違規(guī)成本。endprint