湖南省農村土地經營權流轉模式比較分析

馬若龍+劉軼杰+陳艷

摘要：“三權分置”作為社會實踐探索的產物，是中國農村家庭承包經營制迎合社會經濟發展需要而不斷創新的選擇。以“三權分置”為基礎的土地流轉在廣大農村地區得到迅速地開展。文章針對湖南省土地流轉模式的總體情況，選取湖南瀏陽股田制、益陽信托制和常德專業合作社三個典型土地流轉案例，以優劣勢為切入點，分別對它們所代表的模式差異化，進行比較性分析。根據湖南省各地的農村土地流轉中表現的問題，提出針對性的建議。

關鍵詞：三權分置；土地流轉模式；比較分析

土地是農業生產最主要、最根本的生產因素，也是“三農”的基礎。習近平總書記提出，堅持農村土地集體所有制前提下，推動承包權與經營權分離，構建所有、承包、經營權的三權分置，實現經營權流轉格局；正確闡述三權分置的科學理念，加快構建三權分置的政策體系，進一步鞏固土地承包關系，健全三權分置對策，實現土地經營權的有序流轉。國家繼續加大深化農村改革力度，實現農民收入連續增長，農村公共事業穩定發展，農村社會和諧穩定，為繼續穩定“保增長、調結構、促改革、惠民生”的美好局面作出重要的貢獻。傳統的家庭聯產承包責任制為主的農村土地經營模式，已無法順應農業生產現代化需求。強制農戶流轉承包地、強行改變土地用途、耕地流轉非糧化和土地流轉資本主義化時有發生；多種形式并存交叉運作，主要表現土地互換、土地租賃、土地轉包、反租倒包等模式。促進了“三權分置”的農村土地流轉體系得到進一步豐富，本文針對湖南省土地經營權流轉模式的個案研究為基礎，進行比較性分析，探索可行性途徑，為我國土地流轉發展增添異彩。

一、湖南省“三權分置”下土地流轉現狀

“三權分置”基于中國國情發展需要，致力于解決現實問題，具備濃厚的實踐經驗、豐厚的創新內涵以及巨大的政策意義。土地經營權流轉能使土地和勞動力資源進行再次分配，擴大了雙方福利，提高了經濟效率。湖南省積極地迎合經濟發展新勢態，克服了重重困難和挑戰，大力促進“三量齊升”，著力發展“四化兩型”，2015年經濟總量達2.9萬億元，這為農業發展作了堅實的鋪墊。在流轉過程中，嚴格推進土地經營權合理、有序流轉，積極擴展湖南省土地的托管、代耕代種、聯種聯收、統防統治等專業、規模化服務形式。截止2015年，湖南省土地流轉范圍進一步擴大，由丘陵和平原拓展到整個農村，全省土地經營權流轉總面積1640萬畝左右，占耕地面積的34%。整個湖南省農村土地流轉幾乎囊括了互換、轉包、轉讓、出租和入股等方式，流轉市場中最受熱捧的是入股、轉包方式，占總流轉面積的48.2%。湖南省流轉的市場化，以“運用價格機制、流轉合約、中介組織”等為主要表現形式，將零散經營的土地進行集中流轉給工商和龍頭企業，湖南省的農業龍頭企業、農民合作社已成為租賃土地使用權、投資經營農業的一股強大的力量。社會高速發展，環境劇烈變化，各種問題也隨之突顯，雖然流轉組織化水平提高、農民權益得到有效保護，但流轉內容仍以種糧為主，實踐中存在風險防范機制不健全，農民難以充分享受農地規模經營的收益等弊端，合理進行土地流轉滿足社會發展需求為之迫切。各試點根據實際市場需求，進一步探索出了具有湖南特色的“瀏陽股田制、益陽‘草尾信托和常德農民合作社”等模式，均取得顯著效果，為有效地加快土地流轉實施提供了豐富的經驗。

二、湖南省土地流轉典型模式

（一）瀏陽市“股田制”模式

股田制是中國農村土地經營權流轉模式的一項探索性創新工作，是在強調集體所有制、鞏固家庭承包權、放活使用權的前提下，依照自愿準則，農民以土地經營權劃價入股，由經驗大戶、團體經濟組織或工商企業發動，組成“利益共享、風險共擔”的股份合作制。瀏陽市從2005年10月開展“股田制”流轉以來，以鎮頭鎮金田村為起點，各個試點鎮積極推廣并落實相關制度要求，高效率地發展了一批享譽全國的蔬菜專業村和花卉苗木村，促進了現代農業發展同農民增收的完美契合。瀏陽股田制進行土地流轉時，無論是針對企業還是農戶個體，一直秉承著自愿互利原則，依照土地流轉規章，公正平等地進行股份制流轉。在進行內部決議時，根據同股同權理念，召開民主會議，充分尊重民意，鼓勵各成員自由發表言論，積極建言獻策。同時不斷規范中介服務行為，健全市場機制，確保依法、合理流轉，保障農民流轉權益。這極大地促使了廣大試點農民生產效率提升，家庭收入增長，生活環境改善以及生活質量的提高，實現了中國現代農業發展同農民增收的完美契合。

（二）益陽市“草尾鎮”模式

草尾鎮地處洞庭湖畔沅江西北部，水源豐富、排灌暢通、耕地面積龐大。益陽市人民政府根據其特有的農田水利特點，于2010年啟動了農村土地信托流轉試點工作，即“農地信托流轉草尾模式”。由政府牽頭，進行獨資管理，接納農民委托，成立“草尾農村土地信托投資有限公司”；公司依照明確的標準來流轉土地經營權，依法開展農業生產、經營活動。草尾鎮以土地的承包經營權為信托財產，同時擁有土地使用的權利人，將土地信托權賦予給流轉受托人。接著在2011年，通過試點后土地流轉經過了“被動、主動、創新”的流轉階段發展后，形成了特有的模式。模式采用以政府給予政策上的指導，提供財政扶持，規范信托流轉行為，把土地進行合理劃分，作為合法的信托基金來投資，融資。擴大流轉市場，進一步依法建立符合農業要求的投資公司，規范投資行為，做到土地經營權合法流轉。結合市場發展需要，為信托流轉提供專業性服務，為益陽市草尾鎮模式發展奠定了堅實的基礎。

（三）常德市“農民專業合作社”模式

作為全國主要的商品糧、棉、油、魚、豬的生產基地——常德市，擁有1個綠色食品生產、1個綜合農產品優質商品基地和2個商品棉、5個商品魚和8個國家商品糧基地縣，農民專業合作社初具規模。截至2014年5月底，據統計，農民專業合作社新增760家。合作社自成立以來，嚴格依照“民主管理、民主監督、民主決策”原則，不斷加強理事會成員職責的踐行和社員之間的主體地位，堅持以家庭承包經營為基礎，采用財務公開準則，進一步突出了“民辦 、民營、民受益”的主旨，蘊含了“為民著想，幫民辦事，促民增收”的理念。在常德市農民專業合作社整個流轉過程中，以政府、村干部為服務性組織，監督和管理土地經營權流轉的參與者；以經營大戶、專業性流轉人才為核心，堅持以產業化指導流轉的經營者和生產者，使得常德專業合作社穩健地發展著。endprint

三、“三權分置”下湖南省不同土地流轉模式的比較分析

近年來，國家提出“互聯網+現代農業”、“互聯網+綠色生態”和“互聯網+普惠金融”等行動要求。同時，伴隨著大數據、信息化和物聯網時代的到來，農業生產的發展得到了質的飛躍。無論是在技術、設施還是產量等指標上，都邁出了堅實的一步。有望整體上從“機械化”向“自動化”發展，向著集約化、組織化、產業化轉型。土地改革的內涵隨著時代的不斷發展得到豐富。為了因地制宜地開展湖南省土地流轉，本文以優勢、劣勢視角來分析，就湖南省土地流轉典型模式之間的影響因素、流轉績效以及產權結構等變量進行比較。

（一）影響土地流轉模式的主要因素

農村土地流轉制度創新是中國深化改革的核心，也是構建農業專業、集約、組織和社會化經營的重要保障。通過對三個地方的研究發現（見表1），湖南各地區的土地流轉模式發展初具規模。土地集約化和規模化經營，符合農業現代化發展趨勢。作為統籌城鄉小康示范村全面配套改革試點之一的“瀏陽股田制”， 依附優厚的地理位置，山地、平原面積廣闊，政策的大力支持，農村勞動力密集，農村土地市場發育穩定，經濟實力雄厚，以農戶為主要流轉對象。益陽“草尾模式”以信托制為基礎，能夠將廣泛的社會資金，通過信托制度、業務形態轉化為社會經濟發展所需的投資資本；為更好地流轉土地經營權，積極地推動農民以轉包、出租、互換、轉讓等形式，積累農村流轉經驗，進一步扼制了棄耕勢頭。常德作為典型的農業大市，位于洞庭湖畔東北部、地勢平坦、氣候溫和，耕地遼闊，帶著得天獨厚的自然條件使其形成了全國重要的商品糧、油、魚等生產基地；勞動力豐富，經濟水平發展良好，因此“常德專業合作社”火速發展起來。

（二）土地流轉模式的績效分析

湖南省在“三權分置”的流轉下，堅持土地集體所有制的前提，實現使用權、經營權流轉。各地流轉模式百花齊放，促進了我國流轉機制的豐富與發展。從表1中可以看出，由于良好的條件和穩固的實力，瀏陽市農民人均收入領先于其他地區，流轉規模達3898家，這離不開政府的大力引導、農民的積極參與。而條件落后的地區，很難順利進行流轉，致使土地拋荒，僅僅依靠農村土地流轉來獲得的收益難以解決農民的保障問題，股田制在設計上保障了分配公平，但由于流轉后的合作剩余同租賃費用關聯不密切，農民未能享受到產業化經營所派生的土地增值收益，這也是亟待解決的問題。草尾鎮模式以信托公司作引導，通過運用專業的技術和規范的制度指導流轉的合法、合理進行。開展以來，發展規模之大，取得不錯的成績，信托公司達到2304家，持續、高效的信托流轉，使得農民的收益也不斷增加，位居第二。常德市農民專業合作社在信息化時代下，收獲頗見成效。截止2015年底，農民專業合作社共計840家，主要方式有轉包、租賃等。專業合作社的迅速發展，使得常德市經濟整體得到了質變，但專業合作社先天性的分配和規模低效問題仍然存在。

四、基于“三權分置”下湖南省土地流轉的對策

（一）規范農業經營主體行為，建設良好的農村流轉市場

新型農業經營主體是加快轉變我國農業經營方式、建設現代農業的重要力量。隨著中國城市化、工業化發展，以土地入股、經營承包權變股權為核心的土地股份制逐漸成為全國各地土地流轉制度改革創新模式。 要進一步響應政策號召，積極建設農業產業化、專業化示范基地，推動龍頭企業集群發展以及與農戶加快設立密切型利益聯合制，同時采取保底收購、股份分紅、利潤返還的方式。政府應不斷引導和鼓勵農民以托管、互換、租賃、入股等形式，加大農村產權制度的改革力度，加強耕地流轉服務，將土地向種養大戶、專業合作組織、龍頭企業流轉，推動農業生產由分散經營向集約化、規模化經營轉變；繼續健全土地流轉登記備案機制，規范流轉合同，加強對流入方的準入審查以及流轉用途管制，規范流轉行為，防范流轉風險。更要加強督促在培養農民創業培訓合格證書、農業企業準入證書以及安全監管等方面的落實。

（二）做好政府本職工作，提供優質惠民服務

政府在資源配置上具有引導、彌補、規制性作用，作為“有形之手”發揮著不可或缺的作用。在土地經營權流轉實施過程中，嚴格按照“五化同步”的要求，以現代農業為基礎、服務業為重要支撐，建立現代產業服務體系。不斷踐行“三嚴三實”價值觀，秉承“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，加強政府自身建設，改善服務性職能。需要不斷提高政府行政人員自身素養，加強政策宣傳力度，因地制宜制定出符合當地的流轉模式，落實政策實施情況，提高農民參與土地流轉的積極性，安置流轉后的剩余勞動力。積極發展生態農業，扎實做好“互聯網+”政務服務，實現農村土地流轉的整體質變。

（三）加大資金投入力度，改善農村投資環境

充足的資金有利于加速資源配置的效率，也是經濟持續發展的重要保證。農業經營主體規模關系到農業效益高低，集約化經營是提高農業產量和效益的重要途徑。改善農村投資環境，一要完善財政補貼結構，支持農業規模化經營、建設相關配套體系措施、加大農村基礎設施建設投入力度和提高農村從業人員的素質。二是積極發揮農村金融引導作用，以“互聯網+”普惠金融為指導，拓展服務創新的深度和廣度。在現有的農村金融服務機構、農業保險機制等發展的基礎上，持續拓展農業金融服務體系，擴大土地流轉范圍。三則加快發展國家現代農業示范區建設，進一步改善廣大農村基礎設施建設，堅持“經濟、美觀、實用、特色”的原則，加強政府農業扶持政策，提高農業規模經營主體發展效率，擴大在農業基礎性、平臺型設施等公共投入和政策扶持的效力，促進良好的投資環境的建設，加速推廣農村土地流轉。

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基金項目：湖南省科技計劃項目“湖南省新型農業經營體系構建中的土地流轉問題分析”（編號：2015ZK3032）。

（作者單位：湖南農業大學經濟學院）endprint