芻議行政違法檢察監督的正當性

王瑾

摘要：對行政違法行為進行有效監督是現代法治國家的重要任務。我國現有制度框架中對行政違法行為監督方式包括權力機關的監督、審判監督、內部監督以及社會監督等，這些監督方式在監督范圍、監督方式、監督實效等方面都存在一定的局限，急需尋求新的有效行政違法行為監督的路徑。行政違法行為的檢察監督符合我國人民代表大會制度，具備了一定的法律依據，具有較大的現實意義，但是在制度架構方面亟待完善。

關鍵詞：行政違法行為；檢察監督；價值性；完善設想

1行政違法檢察監督的概念、原則與法律關系

1.1行政違法檢察監督的概念

行政違法檢察監督作為行政檢察監督制度的重要組成部分，是指檢察機關為維護公共利益、確保法律的統一正確實施，依照法定職權和程序，對行政行為是否合法所進行的專門法律監督。

1.2行政違法檢察監督的原則

1.2.1補充監督原則。我國對行政違法行為的監督主體多樣，包括全國和地方的人大及其常委會、檢察機關、法院、所屬上級行政機關、審計機關、監察機關以及相關法律規定的非權力機關監督，如黨、政協、社會團體和公民等。以上各個監督主體在監督范圍和事項上有一定的分工，但存在著監督事項的重疊并帶有各自的局限性。例如，黨的監督側重于對政府及工作人員的監督，由于黨政分離，為避黨代政之嫌，黨的監督不宜在行政權具體運作中實施監督；人大的監督傾向于全局性的宏觀層面上，關注點必然不在行政權力的運行過程中；法院的監督幾乎停留在行政權行使的合法性上，受我國目前行政訴訟受案范圍的局限，許多行政糾紛尚不能得到司法的最終救濟，并且作為終局監督手段，其救濟效果具有嚴重滯后性；還有政協、社會團體、公民監督，作為非權力機關的監督，對行政權的約束力極其有限，社會監督層面上雖已有多樣的監督渠道，如媒體輿論和公民批評、建議、控告等，但因監督效力缺乏保障，無力從根源上規制和監督行政違法行為。另外，的依靠行政機關上下級的監督和行政機關的自我監督來實現對行政行為的監督在制度運行過程中容易受到行政部門共同利益的影響，較難發揮理想的效果。從某種程度上說，多元監督主體容易導致具體監督的分工不明，遺留監督的真空地帶。因此，檢察機關作為“國家的法律監督機關”在當下我國監督主體權責尚不明晰的現狀下，擔任著彌補其他監督主體難以落實監督責任的角色，在其他監督主體相互扯皮、推諉、不作為時，為了維護國家利益、社會公共利益和公民、法人以及其他組織的利益，行使監督違法行政的職能。

1.2.2窮盡行政權自我糾正原則。當然，以上論述并不意味著檢察機關對違法行政的監督只有在其余的監督途徑都行不通的情況下方可啟動，如果那樣，檢察監督違法行政與司法救濟的價值重合、功能重復，背離了對行政違法行為整體性監督的初衷。從應然層面而言，檢察機關可以對所有違法行政行為進行監督，但是基于當下尚為初步摸索期，可以折衷為：首先，未經任何（公權力）監督主體處理的事項，檢察機關絕不首先介入；其次，對于其他（公權力）監督主體已開始進行監督尚未完成處理的事項，檢察機關一般不再介入，除非發生公職人員貪污、瀆職等屬于檢察機關固有職權范圍內的事項；再次，對于已經經過一次（公權力）監督主體處理，尚未再進入任何（公權力）監督主體的事項，檢察機關可以依據當事人請求介入監督；最后，檢察機關若發現當事人所請事項未經過行政機關自查自糾和行政系統所能提供的救濟渠道，則等待當事人窮盡行政權自我糾正時介入所請事項。筆者如此設想，主要考慮到：一則，檢察機關在國家權力機關中尚屬于“弱勢群體”，將檢察機關對行政違法行為監督定位為補充監督目前來看是權宜之計和量力而行的辦法；二則，為盡可能發揮檢察監督違法行政的價值，不宜將其設定為后置于其他一切（公權力）監督途徑；再則，為了漸進地讓行政機關適應檢察機關介入監督，維持行政權和司法權關系的穩定，應當選擇尊重行政權自我糾正，這也是法院尊重行政機關“首次判斷權”在檢察機關身上的類似表現之一。

1.3行政違法檢察監督的法律關系

行政違法檢察監督法律關系是行政違法檢察監督的核心，它既是指導行政違法檢察監督制度構建的理論基礎，又是行政違法檢察監督立法實現其功能的出發點。行政違法行為的檢察監督法律關系作為一類特殊的法律關系，是由法律規范調整的，以行政行為為共同指向對象的主體之間權力與義務形式表現出來的一種特殊社會關系，是本源于檢察機關的法律監督權行使中產生或引發的各種社會關系，目的是為了維護公共利益并保障國家法律統一正確實施。

行政違法的檢察監督法律關系是以檢察機關為主導的法律關系，檢察機關作為行政違法檢察監督活動的執行者，其發生、變更和消滅都取決于檢察機關的監督活動。作為被監督者的行政機關違法行為發生并不必然產生法律關系，只有當行政機關發生違法行為且檢察機關進行監督時才會發生行政違法的檢察監督法律關系。行政違法的檢察監督法律關系的形成不以雙方當事人意愿為條件，檢察機關對行政違法行為的法律監督沒有解決糾紛、確認權利或指定義務的責任，而是對已經存在的行政行為的評價和對違法行為的處分。行政機關在行政違法的檢察監督法律關系中雖然也有說明理由和抗辯等權利，但在總體上處于接受糾舉、調查的被支配地位。

行政違法的檢察監督法律關系的主體是在檢察監督中享有監督權力、承擔監督義務的組織，即作為法律監督機關的檢察院和接受監督的行政機關。行政機關是行政行為的實施者，為了維護、促進、分配公共利益而代表國家執行法律規范。檢察機關一旦對行政違法行為實行檢察監督時，行政機關就成為被監督者或被監督主體。行政違法檢察監督法律關系的內容是指法律所確認的、檢察監督法律關系主體之間的權利與義務，也即檢察機關檢察監督權力和行政機關接受檢察監督的義務。其中包括知情權、確認權和保障措施權，即檢察機關首先知悉、了解和掌握被監督主體的執法過程以及相關信息，其后對行政機關是否遵守行政程序法和行政實體法作出法律評價，最后檢察機關為實現行政違法檢察監督的法定職能而采取必要措施或手段。endprint

2行政違法行為檢察監督的價值意義

檢察監督“是一種由檢察機關專門實施的、通過運用國家權力來監察和督促糾正違反法律的情況的國家權力，保障被監督公權力主體行為的合法性的權力。這使其區別于其他國家機關、社會團體和組織、公民個人基于民主政治的要求而享有的非規范意義上的監督權利，因為后者僅是以權利作為基礎的?！毙姓`法行為檢察監督的價值意義體現在如下三方面：

第一，行政違法行為檢察監督是我國憲政體制的基本要求。我國憲政體制下法律監督機關和法律監督權的設置，在人民代表大會制度下具有存在的必然性和合理性，是權力制約的內在要求。對行政違法行為進行深入、全面的法律監督既是檢察機關的憲法權力，同時也是它的憲法職責所在。加強違法行政行為的檢察監督，對于防止行政機關權力的異化和濫用，具有極其重要的憲政價值。

第二，行政違法檢察監督是我國法治行政的內在要求。法治行政意味著政府的一切權力來源于法律，任何行政行為均須有法律根據，沒有法律的明確規定或授權，行政機關不得作出任何行政行為。對行政違法行為進行檢察監督是法治行政的內在要求。檢察機關履行法律監督職責，使行政權力得到有效的制約，能有效地促使政府依法行政。

第三，行政違法檢察監督是公益保障的必然要求。公共利益是不特定的社會成員所享有的利益。檢察機關代表并維護公共利益免遭國家公權力和公民私權利的侵害已經成為世界各國檢察機關的普遍準則。檢察機關作為社會的公共利益的代言人，對行政違法行為進行法律監督，是其權力，亦是其職責所在，對于構建我國行政違法檢察監督制度具有系統、全面的指導意義。

加強對行政違法行為的檢察監督，抑制行政違法行為的滋生蔓延，對于實現權力制衡和權利保障，健全法律監督體系，真正落實憲法職能，改變檢察監督的缺位狀態，進而對完善有中國特色的憲政體制有著重大的理論價值和現實意義。

3行政違法行為監督機制存在的問題

3.1行政執法監督體制不完善、不合理

首先，監督部門的設置不合理，一些部門在職能上存在重復和交叉，各部門之間為了各自的利益對某些事項互相爭奪監督權，而對部分事項卻互相推諉，由于權限職責不明確，監督部門之間不能夠很好的相互制約和配合，導致對行政執法監督不力。其次，監督部門的責任機制不完善。監督者往往只注重監督權而忽視監督的責任，監督工作呈現出任意性、偶然性等特點，極不規范。許多違法行政行為能否被糾正完全依賴于監督者的主觀能動性，突擊檢查的現象極為普遍，但卻往往流于形式。監督責任不明確，對監督部門的失職行為也無人問津。最后，監督人員的監督能力和素質有待提高。一些監督人員法律意識比較淡薄，只注重行政效果而忽視法律效果，作為監督者甚至不能以身作則，只看到手中的權力而忽視了自身的職責，不能很好的發揮主觀能動性。同時，由于行政執法監督宣傳不夠，使廣大群眾對行政執法監督相關法律法規了解不多，不能充分發揮群眾的作用，使法律監督的案源少，線索少，社會影響面窄。

3.2現有的行政執法監督方式存在缺陷，不能夠對行政執法行為進行有效監督

目前我國主要存在以下幾種監督方式人民代表大會作為權力機關的監督，檢察院、法院等司法機關的監督，行政機關自身的監督，以及社會監督。這些監督方式都存在許多不可克服的弊端人大的監督往往無法落實，審判監督只限于司法領域，行政機關內部監督效率低下，社會監督對監督事項不具有強制性，監督力度有限。表現在以下四個方面：A、行政執法行為人大監督作用有限，B、行政執法行為審判監督范圍有限，C、行政執法行為內部監督效率低下，沒有實效，D、行政執法行為社會監督剛性不足。

4行政違法行為檢察監督機制的完善設想

4.1明確對行政執法行為進行合法性審查的范圍

行政行為可分為抽象行政行為與具體行政行為，有觀點認為，檢察監督也應當對行政立法和行政規范性文件等抽象行政行為的合憲性和合法性進行監督。鑒于目前我國行政司法的現狀和檢察機關人力、物力、精力的制約，由檢察機關對抽象行政行為開展監督條件還不完全成熟。同時將所有行政執法行為納入檢察監督的范圍，沒有必要性也不現實。目前來說，宜更加關注對具體行政行為的監督。可以考慮從行政權最容易被濫用的角度，將限制公民人身和財產權利的行政強制、涉及國家資源分配的行政許可、一定強度的行政處罰等具體行政行為納入檢察機關監督的重點范圍。

4.2賦予檢察機關對行政機關的檢察建議權與調查權

這里所說的檢察建議權與現行督促履行職責發出檢察建議的權利有所不同。檢察機關在履職中發現有關單位在制度與管理等方面存在問題與漏洞時，以口頭或書面形式提出建議，建議有關單位及時制定或完善相關規章制度，強化內部管理，排除滋生犯罪隱患，鏟除犯罪土壤。同時將檢察建議向同級人大常委會報告，予以備案。嚴肅檢察建議，逐步完善檢察建議跟蹤制度，以落實檢察建議。在必要的時候，也可以對行政人員進行監督，以減少行政人員濫用職權或者職務犯罪的機會。這就需要賦予檢察機關以對行政人員直接行使批評、警告的權力。賦予并逐步強化檢察機關對行政行為的監督調查權，通過信息調查、質詢、提前介入、重大程序參與等途徑，及時發現違法行政行為。通過詢問當事人、相關證人，扣押相關書證、物證，以及委托檢驗、鑒定重要物證等方式搜集、固定證據，并依托上述調查，作出監督決定。

4.3建立對行政違法行為提起行政公訴制度

檢察機關保障國家法制統一的使命在于兩個方面：即維護司法公正和保護公共利益不受非法行政行為的侵犯。當公共利益受到來自行政權力濫用的威脅時或因行政不作為而受到嚴重影響時，檢察機關有責任以公共利益代表的身份對行政違法行為進行追訴、提請司法審判。今年7月2日，高檢院對外發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》中明確規定：檢察機關在履行職責過程中發現行政機關在相關責任領域違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，可以向法院提起行政公益訴訟。行政公益訴訟的途徑作為行政違法行為監督的重要手段之一，可以有效制止行政機關的違法行為，通過司法途徑對行政機關予以懲戒充分發揮司法權對行政權的制衡作用。建立行政公益訴訟制度，由檢察機關作為公共利益的守護者，代表國家提起行政訴訟。

4.4追究刑事責任

檢察機關對行政執法人員利用職權貪污、受賄、濫用職權、玩忽職守等嚴重違法并觸犯刑法規定，依法追究其刑事責任，這是最嚴厲也是最后的監督手段，檢察機關追究行政執法人員的刑事責任時主要受刑法、刑事訴訟法調整。由于行政執法的復雜多樣性，檢察機關采取刑事監督方式時應當與其他監督方式相結合，綜合運用多種監督方式促進行政主體依法行政。

5結語

檢察機關是我國專門的法律監督機關，確保法律正確、統一實施，維護法制的尊嚴是我國檢察機關所承擔的重要職責。行政檢察監督是我國監督體系的重要組成部分。探索對違法行政行為進行檢察監督的價值意義，提出檢察機關對違法行政行為法律監督的完善設想，充分發揮檢察機關的法律監督職能，切實推進行政檢察監督體系的不斷完善，是完善我國行政檢察監督體系的客觀需要，也是開展司法體制改革，充分發揮檢察機關法律監督職能和參與社會管理創新的迫切要求，對實現依法行政，建設服務型法治政府，推進社會主義法治進程，亦具有重大的理論研究價值和深遠的現實意義。endprint