《大氣污染防治法》實(shí)施問(wèn)題與改進(jìn)舉措

李正敏

摘要：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡點(diǎn)是困擾各界的難題。以霧霾威脅為主的大氣污染現(xiàn)象對(duì)人類(lèi)社會(huì)和自然環(huán)境產(chǎn)生雙重負(fù)面影響。新修《大氣污染防治法》確立了“社會(huì)參與，多元共治”的治理機(jī)制，建立了以“大氣質(zhì)量?jī)?yōu)先”為核心的四項(xiàng)基本原則。但在信息公開(kāi)、責(zé)任追究制度、許可證的發(fā)放、污染防治調(diào)控手段以及聯(lián)合防控、環(huán)污險(xiǎn)實(shí)施等方面仍存在一定缺失，亟待提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：大氣質(zhì)量；聯(lián)防聯(lián)控；環(huán)污險(xiǎn)；排污許可證

律法是人類(lèi)理性不斷自我批判的結(jié)果，也是法律人信仰和思維的起點(diǎn)。法律規(guī)范往往隨著社會(huì)變化而完成從量變到質(zhì)變的提升。中國(guó)“為防治大氣污染，保障公眾健康，促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展”，實(shí)行了“史上最嚴(yán)”的《大氣污染防治法》。要求從源頭提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，強(qiáng)調(diào)污染排放物與總量控制相互配合，加大排污許可證的管理，細(xì)化各級(jí)政府在監(jiān)管中的職責(zé)和地位，推進(jìn)本區(qū)域綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在實(shí)際實(shí)施中取得良好效果的同時(shí)，亦存在一些不足之處。

一、《大氣污染防治法》的不足之處

（一）證據(jù)難題

裁決是現(xiàn)行司法實(shí)踐中解決糾紛的主要方式，卻面臨嚴(yán)重的證據(jù)難題。

1. 取證難題

2015年10月，海口西海岸的化工廠(chǎng)，在被三次叫停后仍屢教不改，趁著夜間暮色，在夜晚開(kāi)工，排放滾滾黑煙。像這樣的工廠(chǎng)不勝枚舉且往往設(shè)在郊區(qū)隱蔽地方，在常規(guī)檢查時(shí)很難被發(fā)現(xiàn)。大氣污染伴隨著空氣的流動(dòng)性很快傳播，難以在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)污染行為或污染源。案件主要依靠群眾舉報(bào)，在發(fā)現(xiàn)時(shí)往往已經(jīng)造成嚴(yán)重的污染結(jié)果。采取的主要取證方式是取樣，卻面臨著地理位置偏遠(yuǎn)的現(xiàn)狀，加劇取證難度。此外，大氣污染具有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性，一般的社會(huì)主體難以對(duì)證據(jù)進(jìn)行保護(hù)，且多數(shù)排污嚴(yán)重的企業(yè)是當(dāng)?shù)氐凝堫^產(chǎn)業(yè)，受地方行政干擾，往往難以實(shí)施證據(jù)保全。何況排污企業(yè)有時(shí)寧可毀滅污染源設(shè)備并對(duì)員工以失去工作等條件威脅其不準(zhǔn)作證。

2. 舉證難題

大氣污染案件的舉證規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵從環(huán)保糾紛的一般舉證原理。由污染者對(duì)不存在過(guò)錯(cuò)和侵權(quán)行為與危害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。在司法實(shí)踐中，環(huán)境訴訟案件的復(fù)雜性往往打破無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的理想預(yù)期。雖然不要求以當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)為必備條件，但更多的情況下，一旦排污方將污染設(shè)備毀滅或是隱藏排污終端，不證明當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)的理想設(shè)計(jì)也就沒(méi)有太大的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）聯(lián)防聯(lián)控難題

聯(lián)防聯(lián)控是有效的大氣污染防治之路，“在重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，省級(jí)人民政府可以組織有關(guān)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合、跨區(qū)域、交叉執(zhí)法”。大氣污染具有高度的流動(dòng)性，單靠各地政府各自為營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)有效治理，但聯(lián)防聯(lián)控在實(shí)踐中面臨眾多復(fù)雜因素。

1. 缺乏完善的體制支撐

中國(guó)對(duì)聯(lián)合防治的立法尚處在初探階段。以長(zhǎng)三角為例，雖然聯(lián)合防治對(duì)近年來(lái)大范圍的重污染天氣起到重要作用，但最明顯的問(wèn)題就是沒(méi)有完善的體制支撐。國(guó)際上現(xiàn)行的管理模式主要有垂直模式和平行模式。從現(xiàn)行法律規(guī)范來(lái)看，中國(guó)目前沒(méi)有特定的治理模式。長(zhǎng)三角的治理既不同于京津唐的“國(guó)務(wù)院管理之治”，也不同于珠三角的“一省之治”，選擇合適的管理模式尤為重要。眾所周知，長(zhǎng)三角的大氣污染具有周期性，受污染省份在一定時(shí)期內(nèi)較為突出。協(xié)商會(huì)議制度下的輪值省模式更為適宜。即在一定周期內(nèi)大氣污染影響最厲害的主體可以成為本區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治權(quán)力運(yùn)行的主導(dǎo)者和污染議題提出者，負(fù)責(zé)引導(dǎo)議題方案的解決。此外，現(xiàn)行法中對(duì)聯(lián)防聯(lián)控的規(guī)定僅適用于重點(diǎn)區(qū)域，導(dǎo)致非重污染地區(qū)無(wú)從選擇聯(lián)合治理模式。

2. 未能協(xié)調(diào)地區(qū)差異

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性很突出，聯(lián)防聯(lián)控在實(shí)踐中遇到利益沖突時(shí)，預(yù)期效果大打折扣。各地方政府就相關(guān)內(nèi)容自由協(xié)商達(dá)成一致時(shí)，對(duì)于各自責(zé)任僅有原則性的共同但有區(qū)別的責(zé)任規(guī)范。追求利益最大化的參與方往往利用行政壟斷、地方保護(hù)等方式對(duì)本地區(qū)和外來(lái)單位設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)，耽誤了最佳的污染治理時(shí)機(jī)。

（三）不健全的排污許可證制度

許可證的發(fā)放僅用兜底條款規(guī)定“其他依法應(yīng)實(shí)行許可證管理的單位”，沒(méi)有列舉需要排污許可證的區(qū)域和行業(yè)。有必要細(xì)化排污許可證監(jiān)管對(duì)象，改變同一區(qū)域排污許可證的發(fā)放基本都在一地、不區(qū)分污染物種類(lèi)而進(jìn)行的狀況。此外，人民政府是排污許可證頒發(fā)主體，但對(duì)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)的卻是環(huán)保部門(mén)。監(jiān)審能發(fā)放分離在一定程度上造成地方行政職過(guò)大。排污許可證的審批具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)性，需要由環(huán)保部門(mén)從專(zhuān)業(yè)角度、因地制宜地運(yùn)用多種方法進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。

（四）不完善的公眾參與制度

現(xiàn)行法中在信息公開(kāi)、制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、保障公民的知情權(quán)等層面均提到公民參與。但當(dāng)前公眾的參與熱情主要集中在信息獲取上，缺少對(duì)于末端治理中的舉報(bào)和揭發(fā)等權(quán)利行使的熱情。理性“經(jīng)濟(jì)人”采取某種行為的內(nèi)在邏輯是利益驅(qū)動(dòng)。在末端治理中，需要采取利益刺激的方式“倡導(dǎo)公眾廣泛參與，建立強(qiáng)有力的研究團(tuán)隊(duì)”。此外，行政主體在信息公開(kāi)方面占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，過(guò)大的自由裁量權(quán)使得公民所需要獲知的信息與實(shí)際公開(kāi)信息之間存在差異，且缺乏對(duì)政府的明確追責(zé)機(jī)制，亟待調(diào)整。

二、借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)《清潔空氣法》

作為許多國(guó)家模仿藍(lán)本的《清潔空氣法》的成功之處在于細(xì)化規(guī)定。首先，在聯(lián)防聯(lián)控方面，美國(guó)采取行政協(xié)議與州際協(xié)定相結(jié)合的方式，規(guī)定國(guó)會(huì)享有對(duì)州際協(xié)定的最終裁決權(quán)，而行政協(xié)議僅需首長(zhǎng)通過(guò)即可。在總量配置方面，采取跨州配額方案，即相鄰的或有相關(guān)關(guān)系的州共同享有一個(gè)總量，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共同負(fù)擔(dān)。在許可證發(fā)放方面，規(guī)定了“屬地主義原則”。即只要在本國(guó)國(guó)土內(nèi)，都有權(quán)申請(qǐng)排污許可證。在移動(dòng)源污染方面，將非陸上交通使用發(fā)動(dòng)機(jī)的相關(guān)條款收入管理體系當(dāng)中，包括了起重器、收割機(jī)、挖土機(jī)等等，且詳細(xì)規(guī)定完整程序和各方權(quán)利義務(wù)。

（二）歐盟的大氣污染防治法律體系

歐盟的大氣污染防治法律體系由空氣質(zhì)量法、大氣污染物質(zhì)排放治理法以及與交通有關(guān)的空氣污染治理法等組合而成，卻規(guī)定由各成員國(guó)細(xì)化懲治措施。最大的成就體現(xiàn)在采用協(xié)同控制和持續(xù)削減的原則治理細(xì)顆粒物；確立了四項(xiàng)基本原則解決許可證審批問(wèn)題（尤其是審批結(jié)果向公眾公開(kāi)，保障了知情權(quán)）。此外，歐盟有兩千多個(gè)站點(diǎn)能實(shí)時(shí)上傳監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，采用氣象預(yù)報(bào)和基于污染物的計(jì)算機(jī)處理向公眾發(fā)放污染情況并輔以交通、生活等短期計(jì)劃。endprint

（三）德國(guó)的《環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)一般條款》

德國(guó)已經(jīng)形成以《環(huán)境損害保險(xiǎn)》、《環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)》、《環(huán)境責(zé)任基礎(chǔ)保險(xiǎn)》為核心的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)體系。保險(xiǎn)標(biāo)的以環(huán)境損害為基礎(chǔ)，不包括環(huán)境媒介自身（水、土地和空氣）的損害和純粹公法請(qǐng)求權(quán)。有利于保險(xiǎn)人在面臨緊迫的、突如其來(lái)的危機(jī)時(shí)能夠更好地行使合同審查權(quán)或合同解除權(quán)來(lái)保障自己的權(quán)益。

三、相關(guān)建議措施

（一）完善許可證審批制度

主要包括審批主體應(yīng)當(dāng)向?qū)I(yè)化主體的轉(zhuǎn)變，逐漸過(guò)渡到環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，并從以區(qū)域劃分為主到區(qū)域加污染排放量雙標(biāo)準(zhǔn)為主；實(shí)現(xiàn)審批主體的梯度性，在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)施分層，要求不同程度的污染企業(yè)向不同的地方提出許可證申請(qǐng)；審批內(nèi)容上，應(yīng)該細(xì)化審批對(duì)象，分別列舉不同的對(duì)象或者采用負(fù)面清單的方式將不需要或不能申請(qǐng)?jiān)S可證的對(duì)象列舉出來(lái)；在審批程序上，應(yīng)該更加完善和透明。

（二）加快技術(shù)取證的運(yùn)用

大氣污染的區(qū)域不特定導(dǎo)致多樣性的新型污染源取證困難。從申請(qǐng)主體到執(zhí)行主體，都必須具有法律授權(quán)而不是基于委托，且應(yīng)當(dāng)保護(hù)行政相對(duì)人的隱私；嚴(yán)格規(guī)定可以采用的技術(shù)手段。在實(shí)在沒(méi)有辦法調(diào)取證據(jù)的情況下，可借鑒大氣污染預(yù)報(bào)。

（三）促進(jìn)大氣環(huán)污險(xiǎn)的發(fā)展

保險(xiǎn)是轉(zhuǎn)移和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的有效方式。大氣污染具有漸進(jìn)性且受眾面廣，危害大而持久，有時(shí)僅憑企業(yè)一己之力難以彌補(bǔ)危害。然而，目前中國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的大氣污染責(zé)任保險(xiǎn)規(guī)定。目前中國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)踐了八年，雖然有部分省份出臺(tái)了關(guān)于強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定，但迄今尚未清晰界定很多概念，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中“無(wú)法可依”。打破僵局最有效的方式就是對(duì)高危排污企業(yè)強(qiáng)制實(shí)施環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。在立法工作中明確強(qiáng)制保險(xiǎn)的內(nèi)容和對(duì)象，強(qiáng)化評(píng)估鑒定理賠機(jī)構(gòu)的技術(shù)規(guī)范。

（四）協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化與大氣污染防治

當(dāng)前全球氣候變化問(wèn)題是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。溫室氣體排放和大氣污染物排放的關(guān)系非常密切，許多物質(zhì)既是大氣污染物又是溫室氣體，如臭氧和黑炭；許多污染源既排放大氣污染物又排放溫室氣體，如燃煤鍋爐、工業(yè)爐窯等。目前相關(guān)法律法規(guī)大多止步于治理大氣污染，而沒(méi)有將大氣污染和氣候變化銜接起來(lái)。事實(shí)上，在防止污染的過(guò)程中重視二氧化碳、氟氯化合物等溫室氣體的排放，才能推動(dòng)后現(xiàn)代的綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（五）相關(guān)配套措施

當(dāng)務(wù)之急不僅在于嚴(yán)格執(zhí)行信息公開(kāi)、公眾參與、總量控制，還在于積極完善相關(guān)領(lǐng)域的配套措施。政府要加強(qiáng)對(duì)公眾的宣傳教育，讓大家牢固樹(shù)立保護(hù)大氣環(huán)境的思想；對(duì)繳納污染責(zé)任保險(xiǎn)積極性不高的企業(yè)，做好疏通工作；提升技術(shù)支持比重，發(fā)展排污和監(jiān)測(cè)設(shè)備等。

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本文系中國(guó)法學(xué)會(huì)2016年部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)委托課題“大氣污染防治法律制度研究”[項(xiàng)目編號(hào)：CLS（2016）ZAWT26]階段性研究成果。

（作者單位：南京信息工程大學(xué)氣候變化與公共政策研究院、南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院法律系）endprint