我國PPP項目成功的關鍵因素研究初探

尤玉葉

摘要：政府和私人資本合作（PPP），是為了提高公共服務供給的效率，實現資源的合理配置。為促進PPP模式在中國的成功應用，借鑒國外實踐經驗，結合中國國情，對影響PPP模式成功的關鍵因素進行分析。公共項目采用PPP模式，成功的關鍵在于政府正確地行使職能，明確公私雙方的權利、義務與責任，對風險進行合理分擔，“私”企業具有強大的實力背景和優秀的業內口碑，能夠遵守合同，承擔擅長的風險，以及社會公眾積極地參與PPP項目。

關鍵詞：PPP項目；關鍵成功因素；項目前期；項目建設期；項目運營期

一、研究背景及意義

近年來，PPP（Public-Private Partnership）模式在基礎設施項目領域得到了廣泛的應用，不僅提高了基礎設施項目的供應能力，還有效地利用社會閑置資金，解決建設資金短缺問題。但目前我國PPP項目實施中仍存在承諾不能兌現、項目性質發生變化等現象，使得目前國內只有為數不多的PPP項目能正常運作，大部分PPP項目未能取得預期的效益。一旦項目失敗，就意味著社會資源的浪費，對社會公眾的生命財產安全也會造成極大影響。因此，探索PPP項目的關鍵成功因素，為其它PPP項目成功的實施及管控提供理論參考，不僅具有重要的理論意義，同時也具有重要的實踐價值。

對于PPP（Public-Private Partnership）模式我們有多種譯法，比如公私伙伴關系、公私合作伙伴模式、公私機構的伙伴合作、民間開放公共服務、公共民營合作制等，對此我們至今未達成一致的準確解釋。同時對于它的具體概念也是眾說紛紜，但是從不同的視角來看，我們可以看出PPP模式是有以下幾個特點的：一是公共部門與私營部門的合作，合作是前提，每個概念中都包含合作這個關鍵詞。二是合作的目的是提供包括基礎設施在內的公共產品或服務。三是強調利益共享，在合作過程中，私營部門與公共部門實現共贏。四是風險共擔。

而從我國實踐看，PPP不僅僅是一個新型融資模式，還是新型管理模式和社會治理機制。如果掌握得當，PPP有望成為解決我國城鎮化、老齡化等問題的重要機制。但是如果運用不得當，會導致不可預估的后果。所以從這個角度看，研究目前中國PPP項目中的關鍵成功因素至關重要。

二、研究綜述

1.國內研究

國內關于PPP項目關鍵成功因素的研究較少，目前來看，CSSCI期刊上未發表一篇研究PPP項目關鍵成功因素的文章，但關鍵成功因素方法的應用的研究卻不乏少數。

車昕哲和李雨暉通過對PPP模式成功運用的關鍵因子進行研究，指出成功運用PPP模式必須做好的四項工作。張濤濤，袁競峰等人則通過總結國外以PPP模式建造保障性住房方面的成功案例與經驗，明確其中的關鍵成功因素和權責分配。孫慧等人基于我國PPP模式應用的實踐，識別出了項目整個壽命周期的關鍵成功因素，并在此基礎上分析找出了PPP項目再談判成功的關鍵影響因素。陳炳泉和彭瞳對18個PPP模式的成功因素進行問卷調查及數據分析，篩選出了不同地區受訪者所一致認為的關鍵成功因素。王秀芹等人認為PPP模式運用于中國，成功的關鍵在于政府正確地行使職能，通過合同確立恰當的激勵機制，明確公私雙方的權利、義務與責任，對風險進行合理分擔，以及必要的環境與機構支撐。余鼎榮通過對33個DB項目參與項目者進行調查分析，將獲得的成功因素分為5類，并識別出與DB項目的績效顯著相關的最重要的三個因素。金蕭狄從項目參與方特征、項目特征等方面識別了49項關鍵成功因素，并成功地將其分成13類。唐李雅寧和沈岐山根據現有的文獻和對建筑業從業人員關于關鍵因素的訪談，確定了15個采購有關的因素，并通過發放調查問卷等研究方法提煉出四個對前期采購具有重大影響的主成分。許娜通過文獻回顧法并結合準經營性基礎設施項目的特點，從多方參與主體的角度識別了33個成功因素，并在此基礎上識別出14個準經營性基礎設施PPP模式的關鍵成功因素并且得到了因素的相對重要性排序。徐海明則是運用關鍵成功因素方法研究PPP項目產出標準制定。陳小光使用結構方程模型建立了工程項目關鍵成功因素對項目績效的影響模型。趙忠坤運用成功關鍵分析法確定了PPP項目的關鍵績效指標體系。

2.國外研究

國外PPP模式應用廣泛，在建筑、學校、醫院等領域應用較成熟，PPP模式領域的研究也得到了較大的發展。在關于PPP模式關鍵成功因素研究方面，國外也是碩果累累，其中包括大量的書籍、研究報告、期刊文章、會議論文以及網絡材料。1982年Rockart將CSFs定義為“在一些關鍵領域的活動中，一個經理為了實現他，她預期的目標所必需的那些有利因素”。CSFs方法早在七十年代時就已被陸續地作為一種管理方法應用于金融服務、信息系統以及加工業領域。

筆者通過檢索和瀏覽幾本高水平國際期刊上的相關文獻發現，近年來基本高水平國際期刊上每年都有學者對CSFs進行研究，由此可見對于CSFs的研究在國外一直都比較熱門，體現了學者們對CSFs研究的重視，更體現了該研究領域的發展勢頭以及研究價值。另外筆者對所檢索到的文獻進行簡單分類，歸納出PPP領域CSFs研究領域的側重點，其中大多數是關于建筑項目實施過程中的，比如實施過程中的成功因素及阻礙因素分析、工程建設研究與發展的關鍵成功因素以及具體項目實施的成功因素識別；或者就是關于具體案例中某個階段的成功因素分析，比如PPP項目中的關系管理中的成功因素分析、PPP項目中的公共部門管理的成功因素分析等。

綜上所述，結合國內外研究來看，目前不管是國內還是國外對于PPP模式以及某個具體領域或者具體階段的CSFs的研究較多，但是對于整個PPP項目與CSFs之間的研究還有所欠缺。由此可見，整個PPP項目與CSFs的結合研究有較大的研究空間和研究價值。

三、我國PPP項目成功的關鍵因素

本文在對國內外優秀期刊的相關文獻進行分類、閱讀、瀏覽的基礎上，結合18CSFs研究方法，對影響我國PPP項目成功的重要影響因素進行總結歸納。endprint

1.政府的重要作用

在PPP模式下，政府是作為公私合營模式中的“公”方，必須為項目的運作提供穩定的政治和法律制度環境。因此，對比傳統公共項目建設模式，政府在PPP項目中的職能應轉變或調整。

首先，在PPP項目前期，政府在立項過程中選擇一個適合于PPP模式的項目至關重要，招投標過程中找對合作伙伴更是重要，那么一份對公司合作雙方公平的合同也是必不可少。因此，政府必須更加謹慎地審核項目，做好VFM評估，建立一個適合項目發展的公平、合理、科學、透明的程序，確立PPP項目的法律地位，通過市場機制選擇合作伙伴，全面評估合作伙伴對基礎設施項目的建設及運營實力，擇優確定合作方，并鼓勵創新。另外關于合同方面，政府應該合理地進行風險分擔，盡量保證合同的完整性以及后期政府的合同履行信用。

其次，在項目建設期，政府應該做好質量的監督，客觀地對建設項目的環境污染和生態破壞問題的實際情況進行公開并且及時地處理，另外，在這一環節，政府必須確定一種足夠謹慎的承諾機制，保證資產的安全性，降低項目融資成本，保證項目生產或運營的可持續性，使私方的投資成本及運營成本得以補償，并獲得合理回報。

第三，在項目運營期，我國PPP項目大多數采用的是BOT模式或者BT模式。那么在企業經營過程中，關于公共產品、公共服務的定價、后續服務、定期保修及對項目生態環境的影響等，政府應該做好監督防范措施。

總的來說，政府作為公私合作項目的規劃者、發起者和選擇公私合作項目的建設經營者、特許權授予者、公私合作項目產品的購買者、合作者和支持者以及公私合作項目的管制者及各方利益的一協調者等，它必須自己在PPP項目中的職能定位和角色扮演，不可越位和錯位。而且，我們需要建立政府誠信制度以創造良好的投資環境。

2.公私合營模式中“私”部門的重要作用

首先，在項目前期，“私”部門應該充分了解項目情況，對公司內部的財務情況和外部信譽問題做一個整體的調查，確定是否有雄厚的實力參與投標；特許協議中，公私合營雙方都應該合理對風險進行合理公平地分擔，比如私有部門應該承擔：已有建筑物的風險；未預見到的不利地質條件；土地改造風險；設計和施工風險；運營和行業風險等。另外在項目準備階段，應盡快落實項目融資計劃和向政府提交詳細的項目實施計劃。口”

其次，在項目建設期間，“私”部門應該有明確的目標管理系統和績效考核系統，保質保量地完成項目。

最后，在項目的運營期間，“私”部門應該按時報送工程資料，辦理備案手續，申請竣工驗收，并移交項目；及時維修質量缺陷，及時收取質保金；報送結算書及有關造價資料，并與審計單位保持溝通、核對。最后確認審計報告；收取回購資金。整個過程中“私”部門應該保證信息的透明準確，以及運營過程的合同化、法律化。

3.社會公眾的重要作用

首先，在項目前期，是控制成本的重要時期。立項決策階段公眾的參與能有效地避免決策失誤，降低決策過程中利益主體之間的矛盾沖突，減少和防止項目決策中腐敗事件的發生。

其次，在項目建設期，公眾關注項目的質量問題。在建設項目竣工階段進行公眾參與能客觀地反映建設項目環境污染和生態破壞的實際情況，因此，在項目建設期，竣工驗收階段是重點，具有極其重要的意義。

最后，在項目運營期，PPP項目在竣工驗收后，有移交給政府經營（如BT模式）及私營企業經營（如BOT模式、TOT模式）兩種運營模式。在我國的PPP項目中，大部分采用的是后者。企業經營過程中，公眾關注公共產品、公共服務的定價、后續服務、定期保修及對項目生態環境的影響。因此，在運營階段公眾設施的使用價格是否一直保持在合理的范圍內，后續服務是否到位，是否有對設施進行定期檢查修理等都需要公眾進行監督。

四、小結

本文的研究目的是為了識別我國PPP項目過程中可能影響項目成功的一些因素，同時提供一個研究PPP項目關鍵成功因素的新視角：筆者通過文獻梳理法以及對18CSFs模式的借鑒，從政府、“私”部門以及社會公眾三個方面系統闡述了PPP項目成功的關鍵影響因素。然而，整體的研究仍存在不足，一方面，研究深度不夠，另一方面，對于文獻的梳理總結不夠全面。筆者希望研究結果對我國企業成功實施PPP項目具有一定的理論和實踐意義。endprint