食品藥品兩法銜接機制的存在不足與對策分析

張韌

廣東省食品藥品監督管理局稽查局，廣東廣州 510080

近10年來，各種食品藥品質量安全問題屢屢曝光，其嚴重程度超越廣大民眾心理承受范圍，人們一度陷入恐慌中。“民以食為天，食應以安為先”，食品藥品質量是人類得以生存的最基本物質，關系著人們的切身利益。然而從媒體曝光出來的毒奶、毒饅頭、毒豆芽、瘦肉精、地溝油等等一系列惡性食品安全事件里，人們認識了三聚氰胺、認識了蘇丹紅、認識了沙丁胺醇，人們從最初的憤怒驚恐、沸沸揚揚慢慢到見慣不怪、麻木不仁、習以為常，然后賣豆芽的人不吃豆芽、賣豬肉的人不吃豬肉……公共食品衛生安全事件不斷發生，嚴重威脅著人們身體健康，同時政府部門執政能力受到民眾的質疑，公信力逐漸下降。因此，各級政府部門應該始終把食品藥品安全監管最為保障和改善民生的重要任務，依法嚴懲嚴治食品、藥品安全違法犯罪問題，全力維護廣大人民群眾的身體健康和生命安全，保障經濟健康發展和社會和諧穩定。然而，我國現有食品藥品監督管理體制機制不完善，一方面各職能部門職權交叉、職責不清、推諉扯皮現象嚴重，導致監管失靈，另一方面食品藥品監管機構在行政執法時遇到違法犯罪行為時移交刑事司法不順暢[1-3]，給那些不法商人帶來鉆空子的機會，他們為牟取暴利而不惜道德滄喪，使得各種嚴重的食品藥品安全事件頻頻發生。

近3年來，針對當前食品藥品安全及執法監管的突出問題，兩法銜接成為研究熱點，是政府部門狠抓的重點。但是目前國內外對該領域的研究并不充分全面，該類題材的文獻很少。該文筆者從兩法銜接過程中歸納總結的不足點著手，采用實證和對比方法對其加以分析，最后從以下6個方向提出關于完善食品藥品兩法銜接機制的對策：①吸收國內外有益經驗，健全兩法銜接體制機制建設；②打破現有利益格局，改變“以罰代刑”等現象；③打破地方保護主義，改變部門利益主義思維定勢；④參考美國FDA標準，全面提高執法人員政治素質和業務水平；⑤多向性增強監管力量，加強各職能部門明責分工；⑥整合相關法律法規，實現執法全過程有法可依。現將研究結果分述如下。

1 基本內涵

兩法銜接機制是指相關職能部門在行政執法過程中，遇到涉嫌違法犯罪的案件或者超越執法范圍的案件時，將案件移交司法機關進行偵查、審查，并決定是否刑事追究，是一套行政執法與刑事執法工作無縫銜接的工作機制，旨在發揮行政執法與刑事執法的優勢互補和資源共享，形成合力，防止以罰代刑、有罪不究，促進社會經濟和諧穩定[4]。

食品藥品監督兩法銜接，包括：①食品藥品監督管理機關在行政執法過程中及時向公安機關移送涉嫌犯罪的案件及獲取的一切線索資料，或向檢察機關移送涉嫌職務犯罪（如貪污、受賄、侵權等）案件及獲取的一切線索資料的銜接。②公安機關、檢察機關在接到案件后，立刻開展調查，判斷是否立案和提起公訴，并且及時將處理結果書面告知食品藥品監督管理機關。③公安機關在處理食品藥品監督管理機關移交的案件，需要書面抄送檢察機關，檢察機關立案監督。行政執法有利于規范社會經濟秩序，有利于推動依法行政，而刑事司法是抵制違法行為，維護社會秩序和正義的最后一道防線，兩者性質不同，只有將兩者很好地銜接起來，才能更好地保障食品藥品質量安全。

2 現狀與不足

2.1 我國兩法銜接機制現狀

（1）“以罰代刑”未能有效控制食品藥品監管方面個別執法者出現職務犯罪的情況[5]。現階段在民眾關注的食品安全領域，“以罰代刑”現象突出，備受社會詬病。關于對刑事法律定罪標準吃不準，使得很多已涉嫌構成刑事犯罪的案件從輕處理，行政處罰遠多于刑事追責，多一事不如少一事的心態該移送的沒移送，少數公安機關對執法部門移送的案件不重視，讓該立案的不立案，影響執法部門移送案件的積極性。因此，種種原因使得食藥監在處理破環市場秩序犯罪案件往往呈現 “四多四少”現象，案件多、查處少；行政處理多、刑事追究少；查獲犯罪人員多，追究幕后黑手少；緩刑多，實刑少。近年來比較引人注目的阜陽奶粉事件被曝光后，衛生、質檢、工商等部門均對其開展全力調查，但僅僅是對涉嫌瀆職犯罪人員進行行政處罰，“以罰代刑”后便不了了之，并沒有追根溯源找出犯罪的實質性嫌疑人，更沒有通過有效手段遏制違法犯罪行為的。

（2）兩法銜接模式結合不暢。行政執法和刑事司法兩者因其歸屬差異、執法本位、各自利益、所涉及法律法規的不同造成了結合方式受阻。該結合方式在實際操作中更是以檢察院牽頭的“兩法結合聯席會議”代替[6]，往往以走過場形式進行，實際有益意義不大。

（3）檢察機關監督體制不完善。體制不完善不能全面掌握性質執法機關和公安機關的案件信息，未能發揮有效的法律監督職能，監督乏力，包括：①信息共享不暢通造成缺乏監督來源；②立法內容存在明確性和可操作性漏洞進而造成缺乏監督力度；③受限于監督角色造成主動監督疲軟、缺位和弱化。

（4）中國現存的食品藥品監管模式為分段式監管，這主要因為食品藥品在生產到出品涉及的多個環節由不同的職能部門進行多頭監管，各職能部門職能交叉、職責重疊，導致有利的大家爭著管、無利可圖的大家都不管，推諉扯皮經常發生，主動擔當、首問負責無從談起。部分行政執法機關受傳統執法理念的束縛，對兩法銜接工作的認識不到位。在我國，有些行政執法人員習慣于監督別人而缺乏被別人監督的習慣，甚至有些行政執法機關從自身利益出發，以種種理由和方式對行政執法監督說不，認為檢察機關執法監督沒必要，甚至認為檢察機關的監督建議是為了“找岔子”，跟自己過不去，因而對檢察機關發出的監督建議置之不理。

2.2 廣東省兩法銜接機制現狀

2010年至今，廣東省食品藥品監督管理局共計查處各類食品、藥品違法違規案件500多起，涉及貨值1 000余萬元，上報到司法系統的只有2件，抓獲了犯罪人員共5人，在所有案件審理過程里所占的比例非常之少。2013年廣東省人民檢察院進行了“行政執法與刑事司法銜接工作機制聯席會議”[7]，其中有十幾個系統參加了會議，2012年上報公安系統的案件只有4件。事實上，廣東省是我國食品藥品監管系統的一個映射，映射了食藥監系統兩法銜接機制的現狀，在行政執法工作過程中，違法違規現象普遍存在，例如出現違規行為不予立案、出現相關案件不予上報以及以罰代刑等，這就造成一些需要受到刑事處罰的犯罪人員逍遙法外。

3 對策與建議

（1）吸收有益經驗，健全機制建設。①確立食藥監部門取證的法律地位。目前根據《刑事訴訟法》的規定，非公安機關偵查人員依法取得的的證據不能作為刑事證據使用，因此食藥監部門目前在執法過程中收集的與違法行為有關的材料并不具備法律地位，需要公安機關偵查人員重新收集取證。②要完善細化“兩法銜接“的法律依據，使得有法可依。首先，根據食品藥品領域頒發的規定進行處理，而且這個處理需要掌握一個度，案件移交的內容、程序等在制度層面上作明確的規范；另外，該規定沒有就案件的移送啟動前、受理后、完成后的全程協查督辦進行相關約束。

（2）打破現有利益格局，改變“以罰代刑”等現象。①要改變執法單位執行的罰沒款返還政策[8]。目前在我國部分地區仍然存在罰沒款返還的財政制度，對執行處罰決定收繳的罰款按一定比例撥付給執法部門作為辦公經費，但是罰沒款收入的監管并不到位，這使得罰款成為主要的執法手段，以罰代管、以罰代刑現象突出。要杜絕或改變這種現象，就要打破現有利益格局，杜絕罰沒款返還作辦公費，而由地方財政保證辦公經費等各項目開支經費，使得罰沒款不再與食藥監局執法部門利益相連，執法人員就能安心、公正地執法。②制定和完善現有制度措施。對于更好地防范使用罰款最為主要執法手段，就要完善現有相關規定和制度，尤其是要通過法規、規制去確立涉嫌犯罪案件在追究行政責任后移送刑事司法處理的法律責任，避免相關負責人不作為行為，確保各類違法犯罪行為依法辦理。

（3）打破地方保護主義，改變部門利益主義思維定勢。政府監管是食品藥品安全的重要保障，各地政府不能本位主義地考慮地方利益、部門利益或“小團體”利益，而是要始終以廣大人民群眾的食品藥品安全利益為宗旨。涉及食品藥品領域的監管更不再應是多部門分段監管的格局，要從根本上消除“有利必搶、無利必躲”現象的出現。當然，2013年以來，我國機構改革后，食品的生產和流通環節分別不再是由質監部門和工商部門監管，食品由生產源頭環節至餐飲終端消費環節全部交由食藥監部門負責，有效阻斷了多部門分段監管的格局，但是，本地政府和部門的地方保護主義色彩依然未能得以徹底抹除[9]。以“瘦肉精”問題為例，必須徹底杜絕“以錢換章”“以利益換證明”現象。這種現象表面上是腐敗的一種形式，本質上卻折射出當地政府“礙于面子”多方借故出來阻撓。“瘦肉精”事件發生后，當地政府并沒有積極追查事件來源和責任，處理過程中所謂的“緊急措施”竟然是一邊封鎖消息一邊將被發現的“瘦肉精”豬肉就地掩埋，最后追查的處理也不了了之。因此，所有公章、檢驗檢疫證明必須再次明確準出制度，嚴格控制公章的使用，同時可適當借助媒體和網絡的幫助實施監督職能，讓食品藥品生產至使用全過程透明，從實際上根本上保護廣大人民群眾的食品藥品使用安全。

（4）參考美國FDA標準，全面提升執法人員政治素質和業務水平。①要加強培訓不斷提升執法人員的法律知識水平。兩法銜接不順暢其中一個原因就是某些執法人員業務水平不高、缺乏法律知識，對于涉嫌犯罪的案件不知道要移交，不清楚不移交需要承擔的法律后果。因此，應當定期、定點組織內部培訓講座和經驗交流（當然，條件允許的情況下可以外聘法律顧問進行），加強對執法人員業務知識及法律知識的普及及培訓力度。同時，食藥監部門每年制定考核體系和獎懲方案，將兩法銜接法律法規、兩法銜接工作納入考核體系，考核本部門執法人員和科室，通過獎懲機制不斷提升執法隊伍自身建設和依法行政水平。②提高食藥監部門的工作人員特別是正式編制的執法人員的準入門檻，對其專業進行更為嚴格的限制，如食品藥品專業的基礎上增設法律副修專業要求，有序、有計劃地增加單位內部具備法律背景的人員數量。③加強執法隊伍思想道德素質建設，引導其執法人員增強社會責任感、樹立積極向上的人生觀和價值觀。同時要建立問責機制，健全以罰代刑的防范機制建設。對于某些執法人員處理涉嫌犯罪的案件以罰代刑、故意不移交，甚至徇私枉法、收受賄賂的，要堅決依法依規嚴肅處理，并將觸犯刑律的執法人員移交檢察院處理。

（5）多向性增強監管力量，加強各職能部門明責分工。①進一步明確各部門間的職能分工，建立各部門間的信息共享平臺[10]。一方面通過建立信息互通監管平臺實現食藥監、公安、檢察三大部門行刑銜接組織統籌，不但能保障信息順暢，保障案件不同階段采集的證據材料能順暢交接，避免重復搜證，還能保障辦案處理的一致性，保障案件在法律認定的一致性，不受行政和刑事法律法規的差異影響。另一方面通過信息平臺實現信息傳遞的及時性和信息監督的有效性。公安和檢察機關可以第一時間獲取食品藥品行政執法信息，及時介入，有效監督，不但能提升各部門間的工作配合和工作效率，還能有效制約行政部門有案不移、有案不交等情況。②制定聯席會議召開制度。聯席會議是由檢察機關牽頭食藥監、公安等部門定期或不定期召開的，加強各部門協調配合，有效打擊、預防食品藥品犯罪行為工作機制。定期召開聯席會議，使各部門之間建立經常性聯系，會議的內容主要是共同簽發、執行下發相關文件，通報一段時期內兩法銜接情況，分析移送案件情況，跟進移送后的案件處置情況，及時溝通，信息共享。當遇到緊急特發情況時，各部門隨時協商召開不定期聯席會議。

（6）整合相關法律法規，實現執法全過程有法可依。①細化兩法銜接法律，提高其法律位階[11]。在食品藥品安全領域，需要進一步細化兩法銜接法律和程序，在條件允許的情況下通過法規形式確立可操作性的“兩法銜接”機制，提升其法律位階，增強約束力，保障運作順暢。②整合完善食品藥品所涵蓋的相關法律規定，為兩法銜接機制在法律層面上鋪平道路。食品藥品行政法律法規不但要與不斷完善的刑法和相關法律法規相匹配，避免法律沖突，還要跟得上不斷深入嚴厲的執法需求，打擊各種危害食品藥品安全的違法犯罪活動。③將執法建設不斷引向深入，保持依法嚴厲打擊食品藥品安全違法行為的高壓態勢，對犯罪分子加大懲處力度，“零容忍”，使其不敢也不能造假、制假、售假。同時，還要進一步完善刑法及相關法律法規，細化刑法罪名、加大刑罰適用力度、提高起罰標準，嚴密刑事法網，加大處罰力度，以配合不斷深入打擊食品藥品犯罪的需要，遏制食品藥品安全領域違法犯罪行為。

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