特別行政區基本法的理論與實踐研究

駱偉建

【關鍵詞】“一國兩制” ?《憲法》 ? 《基本法》 ? 特別行政區 ?澳門

【中圖分類號】D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.003

中國改革開放總設計師鄧小平先生在20世紀70年代末、改革開放之初提出了用“一國兩制”的構想解決臺灣問題，實現國家的統一。1982年《憲法》第三十一條規定，“國家在必要時得設立特別行政區，在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”為國家實行“一國兩制”制度提供了憲法依據。當解決港澳的歷史遺留問題被提上議事日程之時，鄧小平先生將“一國兩制”的構想用于解決港澳回歸祖國，實現中國恢復對港澳行使主權的談判中。在“一國兩制”構想的指導下，結合港澳的歷史和現實，制定了實行“一國兩制”的具體方針政策。隨后，全國人民代表大會根據中國憲法制定了《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，將“一國兩制”的方針政策法律化。中國政府根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）的規定和全國人民代表大會的決定，籌備了特別行政區的成立工作，實現了政權的順利交接和社會的平穩過渡。特別行政區成立后，中央和特區按照“一國兩制”和《基本法》的規定施政，“一國兩制”事業取得了舉世矚目的成就。

從“一國兩制”構想的提出，到制定“一國兩制”的具體方針政策，再由特別行政區基本法確立特別行政區的制度，從而依據“一國兩制”的方針政策和特別行政區基本法治理港澳特別行政區的整個過程，對其進行仔細分析，不難發現一個規律——只要能夠做到全面準確地理解“一國兩制”和《基本法》，堅定不移地實施“一國兩制”和《基本法》，作為中國特色社會主義的一個有機組成部分的“一國兩制”的事業就能夠得到發展并取得成果。反之，就會受到干擾和阻礙。所以，實施“一國兩制”和《基本法》，在理論層面，要做到全面、準確的理解，不誤解、不曲解。在實踐層面，要做到堅定不移的執行，不變形、不走樣。理論和實踐的結合，是保障“一國兩制”實施的基本條件，也是澳門實施“一國兩制”成功的經驗之一。

那么，如何才能在理論層面做到全面準確地理解“一國兩制”和《基本法》，在實踐層面做到堅定不移地實施“一國兩制”和《基本法》？分析澳門特別行政區實施“一國兩制”和《基本法》的實踐，可以得到有益的啟示。首先，在理論上既要做到系統理解和把握“一國兩制”和《基本法》理論，又要向特區居民普及“一國兩制”和《基本法》的理論。其次，在實踐上既要搞好“一國兩制”和《基本法》的制度化，又要做好“一國兩制”和《基本法》細化的工作。通過做好“一國兩制”和《基本法》的系統化與普及化，制度化和細則化，保障“一國兩制”和《基本法》的真正落實。

“一國兩制”和《基本法》理論的系統化和普及化

系統掌握“一國兩制”和《基本法》的理論。全面準確地理解“一國兩制”和《基本法》，取決于對“一國兩制”和《基本法》理論的系統把握。缺乏系統性，就會導致片面性。系統地掌握“一國兩制”和《基本法》的理論，是建立“一國兩制”和《基本法》話語權的基礎。只有系統化的理論才能夠更好地指導“一國兩制”和《基本法》的實踐。澳門特區在系統地掌握“一國兩制”和《基本法》理論上作出了幾個方面的嘗試和探索。

一是認識“一國兩制”和《基本法》理論的獨特性。首先，“一國兩制”是中國特色的理論。“一國兩制”和《基本法》的理論是中國創新的理論，具有鮮明的中國特色，有自身獨特的理論和邏輯體系。鄧小平先生說，“‘一國兩制這是個新事物。這個新事物不是美國提出來的，不是日本提出來的，不是歐洲提出來的，也不是蘇聯提出來的，而是中國提出來的，這就叫中國特色，”[1]“從世界歷史來看，有哪個政府制定過我們這么開明的政策？從資本主義歷史看，從西方國家看，有國家這么做過？”[2]無論是從理論上還是實踐上看，西方并不存在這種先例。所以，“一國兩制”是中國對世界的貢獻。“說國際意義，不僅對第三世界，而且對全人類都有長遠意義。這是一個具有創造性的杰作。”[3]因此，“一國兩制”是中國原創和首創的理論。認清和把握這一點非常重要，是理解和掌握“一國兩制”和基本法理論體系的基礎和出發點。

而特別行政區基本法是“一國兩制”理論和政策的法律化，“一國兩制”的創新性決定了特別行政區基本法同樣具有中國特色的法理和邏輯體系。在西方的現有法理中，包括國家制度的理論，自由、民主的理論，既沒有“一國兩制”的構想，也沒有解決“一國兩制”的方法。所以，“一國兩制”和《基本法》不是西方理論和法理的產物。對“一國兩制”和《基本法》的理解、解釋，只能從“一國兩制”和《基本法》自身的邏輯展開。如果以西方理論和法理為基礎去理解和解釋“一國兩制”和《基本法》必犯方法論上的錯誤，因為在研究和解釋的出發點上就偏離了軌道。

為什么“一國兩制”和《基本法》是中國特色的創新理論，根本原因是由實踐決定的，它是從中國的實際出發，在解決中國實際問題的過程中形成的理論。鄧小平說，“‘一個國家，兩種制度的構想是我們根據中國自己的情況提出來的，而現在已經成為國際上注意的問題了。”[4]“不是一時的感情沖動，也不是玩弄手法，而是完全從實際出發的，是充分照顧到香港的歷史和現實情況的。”[5]那么，解決中國的國家統一問題，為什么不采取傳統的一個國家一種制度的做法，而是采取“一個國家，兩種制度”呢？這就是中國“和而不同”的智慧提供了方案。國家必須統一，這是“和”。統一的國家可以有不同的社會制度共存，就是“不同”。將“不同”，置于“和”之中，形成了命運的共同體，實現了“一個國家，兩種制度”的要求。對國家、對地方都是有利的，達到了共贏的局面。總之，從中國的歷史、現實出發，運用中國的智慧，提出了切實可行的解決方案，形成了“一國兩制”和《基本法》的獨特理論。

其次，有條件地借鑒現有的理論。在理解和解釋“一國兩制”和《基本法》的時候，并不排斥現有政治學和法學理論中的某些概念和原理，如主權、治權、分權、人權等概念和原理，可以在不違背、不抵觸“一國兩制”理論的前提下加以借鑒。但是，借鑒既不能本末倒置，用現有的理論取代或否定“一國兩制”的理論，也不能無條件地運用，導致排斥“一國兩制”的理論。如果一味地以現有的理論來看待和理解“一國兩制”和《基本法》，就會出現很大的問題，無法做到準確理解。如《基本法》規定，選舉產生行政長官人選后報中央人民政府任命。為什么選舉后還要任命？用西方的選舉理論無法解釋。但是，按照“一國兩制”的理論就很好解釋。因為特區是國家主權范圍內的一個地方，直轄于中央人民政府，行使中央授予的高度自治權，所以行政長官要對中央人民政府負責。為了確保行政長官的負責，中央人民政府就必須掌握對行政長官的任免權。行政長官人選不愿意對中央負責，中央就不予任命。行政長官不能做到真正負責，中央就予以免職。再如，為什么特區的自治權來源于中央授權而不是居民授權？因為“還政于民”的理論不符合、不適合特區的法律地位，特區不是獨立的政治實體，沒有固有的權力，也沒有自決的權力，特區居民也是中國公民的一部分，特區的自治權源于代表全體中國人民的最高國家權力機關的全國人民代表大會授權。所以，全面準確地理解“一國兩制”和《基本法》，必須處理好“一國兩制”理論與借鑒其他理論之間的關系。

二是理解“一國兩制”和基本法理論的邏輯性。認識事物應該從事物本身的邏輯開始，而不是從人的思維或理論的邏輯開始，人的思維或理論邏輯是幫助我們認識和揭示事物本身邏輯的工具。“一國兩制”和《基本法》有自身的邏輯，理解和解釋“一國兩制”和《基本法》要符合它自身的邏輯。

“一國兩制”和基本法理論體系由三個層次的邏輯構成。第一，以“一國”為起點，規范“一國”與“兩制”關系。為什么在“一國”與“兩制”關系中要以“一國”為邏輯的起點？因為“一國兩制”是為實現國家統一而提出的理論，“一國”是目的，圍繞著如何實現和鞏固國家的統一展開相應的邏輯關系。從“一國”的原則出發，確立了國家主權;由國家主權建立一個統一的國家制度;再從“一國”、主權和國家制度產生了國家和主權的主體，即中央國家機關（全國人大和國務院）;同時，主權產生出中央的管治權，即對全國的領土范圍實行管理。由于“兩制”是達到“一國”目的的適宜方法，從“兩制”的要求出發，明確特區的基本制度，特區是中華人民共和國不可分離的部分，全國人大授權特區高度自治，“澳人治澳”，保留原有制度，包括經濟社會制度、權利和自由制度，由于“兩制”符合特區居民的利益和愿望，從而在“兩制”下特區和居民擁護和維護國家的統一。

第二，以中央管治權為起點，規范中央權力與特區自治權的關系。為什么在中央與特區關系中要以中央管治權為邏輯的起點？國家統一后，誰行使國家的主權？當然由代表國家的中央政府行使主權，絕對不是中央和特區分享主權。主權產生治權，治權既包括中央的管治權，也包括特區的自治權。由于特區的自治權是中央授予的，自然中央的管治權就是中央和特區關系的邏輯起點。從而，決定特別行政區直轄于中央人民政府，中央和特區的關系是領導和被領導，監督和被監督的關系，中央行使對特區的管治權、包括中央直接行使的管理權力，如行政長官由中央任命，《基本法》由全國人大常委會最終解釋。也包括對特區的行政權、立法權行使中央監督權，特區的司法管轄權受中央管理事務的限制等。同時，特別行政區享有行政管理權、立法權和司法權。

第三，以行政長官對中央負責和特區負責為起點，規范行政與立法、司法的關系。為什么在行政、立法和司法關系中以行政長官為邏輯起點？因為特別行政區是國家中的一個地方行政區，作為一個地方政府直轄于中央人民政府。所以，特區的最高首長行政長官就必須對中央負責，對特區負責，決定了行政長官在行政、立法、司法關系中居于核心的地位。從而，規定了行政長官在特區政治體制內的主導地位和作用，確立了行政長官及其領導的政府與立法機關和司法機關的關系。

以上三個邏輯層次是互相關聯的有機的統一，核心和基礎就是“一國”原則與“兩制”內容的關系。“一國”與“兩制”，國家與特區，主權與自治權這些因素決定了中央與特區是領導與被領導、授權與被授權、監督與被監督，以及有機結合的關系。同時，也決定了行政長官受中央領導，對中央負責，行政長官必須是特區政治體制中的核心，從而決定了行政主導立法的關系。總之，“一國兩制”關系中，“一國”決定“兩制”。中央特區關系中，中央決定特區。主權自治權關系中，主權決定自治權。行政立法關系中，行政主導立法。把握了這些邏輯關系才是理解和掌握“一國兩制”和基本法理論中的精髓。

三是把握“一國兩制”和基本法理論中的各種關系。在“一國兩制”和基本法理論體系內，存在五對基本關系：“一國”與“兩制”的關系;憲法和《基本法》的關系;中央管治權與特區自治權的關系;行政主導與立法制約、合作的關系;中央支持特區發展和特區融入國家發展的關系;準確理解這五對關系的基礎和內容，規范好它們相互之間的有機結合，對實施“一國兩制”和《基本法》有重要意義。

第一，“一國”與“兩制”的關系。既要堅持“一國”之本，“一國”是“兩制”的基礎，也要發揮“兩制”之利，服務于“一國”的發展。堅持“一國”之本，就要解決好國家認同和身份認同。國家認同就是要擁護國家的統一，擁護中華人民共和國對港澳恢復行使主權，反對分裂，才能維護國家的安全，堅持“一國”之本。只有認同中國人的身份，才能愛國愛澳，建立以愛國愛澳者為主體的管制隊伍。發揮“兩制”之利，就是要用好高度自治權，充分利用原有制度的優勢，促進澳門社會的穩定和經濟的發展，同時融入國家的發展，為建設現代化強國作出貢獻。

第二，《憲法》和《基本法》的關系。《憲法》和《基本法》共同構成了特別行政區的憲制基礎，《憲法》作為國家的根本大法對全國有效，特區也無例外。特區《基本法》是根據《憲法》制定的，既要符合《憲法》中“一國”的規定，也要落實《憲法》中“兩制”的規定。《基本法》作為特區的憲制法律，在特區的地位和效力要高于普通的法律，凡抵觸《基本法》的法律、行政法規和其他規范性文件均無效。所以，要嚴格遵守和執行《基本法》，一切言行以《基本法》為準繩。

第三，中央管治權與特區自治權的關系。中央的全面管治權是由國家主權和治權產生的，一方面直接行使中央保留的管理權，另一方面行使對授予特區自治權的監督權。特區在《基本法》限定的地方性自治事務范圍內，即不屬于中央管理和中央與特區關系的事務，行使行政管理權、立法權和司法權。中央的管治權與特區的自治權既有分工，又有合作，做到有機結合。

第四，行政主導與立法的關系。特區的政治體制既要處理中央與特區的縱向權力關系，也要處理行政與立法的橫向權力關系，行政長官既要對中央負責，也要對特區負責。為此，需要確立以行政長官為權力核心的行政主導，擔負起雙重責任。行政主導并不排斥立法機關對行政機關的監督，相反，行政機關要對立法機關負責。在制約和負責中，行政與立法相互合作，保障行政長官依法施政，提高施政的能力和效率。

第五，中央支持特區發展和特區融入國家發展的關系。在《基本法》序言中確立的“一國兩制”宗旨是既要維護國家的主權、安全和發展，也要促進特區的社會穩定和經濟發展。國家要采取措施支持特區的各項事業發展。同時，特區要立法維護國家的主權和安全，并積極參與國家的發展，包括區域合作，達到國家好、特區好，共同發展的目標。

最終，要做到“一國兩制”下的各種關系協調發展，各個方面有機結合，包括“一國兩制”宗旨中的國家主權、安全、發展與特區穩定發展之間的有機結合;“一國”和“兩制”之間的有機結合;《憲法》和《基本法》之間的有機結合;中央管治權與特區自治權之間的有機結合;行政主導與立法制約、合作的有機結合;國家發展和特區發展之間的有機結合。

普及推廣“一國兩制”和《基本法》理論。理論只有被普羅大眾所掌握和理解，方能顯示出它的生命力，方能指導社會的實踐。所以，堅定不移地實施“一國兩制”和《基本法》，就必須做好“一國兩制”和《基本法》理論的普及工作。為此，澳門特區重點從管治隊伍、社會團體、青少年三個方面開展工作。

首先，特區管治隊伍的理論培訓。對特別行政區實行“澳人治澳”的要求是，第一，要依法治澳。第二，要愛國愛澳者治澳。依法治澳，就需要熟知掌握“一國兩制”和《基本法》，行使自治權的愛國愛澳者也需要正確認知“一國兩制”和《基本法》。對此，必須要進行理論的培訓。澳門特區經過不斷的實踐，已經初步形成了理論培訓的一套制度。在公務員錄用考試時，專門有一部分考核“一國兩制”和《基本法》的常識。應試者如果不了解、不掌握“一國兩制”和《基本法》的基本知識，就不可能通過考試。入職后，有不少部門對新入職的公務人員進行培訓，其中“一國兩制”和《基本法》就是培訓中的主要內容。公務員職位晉升時，培訓課程中還要進行“一國兩制”和《基本法》的理論學習和考核。此外，多年以前，特區政府行政公職局專門開設了領導和主管人員的“一國兩制”和《基本法》的小型研習班，為期一周，結合特區政府“一國兩制”和《基本法》的實踐展開研討，約有800多人進行了研習，基本涵蓋了中高級公務員。除了公務員之外，澳門特區政府法律和司法培訓中心在司法官培訓課程中將《基本法》列入必修課程，以考試合格作為進入司法官隊伍的必要條件。總之，正確掌握“一國兩制”和《基本法》的理論成了入職、履職的必要條件，為堅定不移地實施“一國兩制”和《基本法》創造了有利的條件。

其次，向社會人士的宣傳推廣。實施“一國兩制”和《基本法》需要堅實的社會基礎。只有讓廣大澳門居民正確地理解和掌握“一國兩制”和基本法的理論，才能培養出一支擁護和維護“一國兩制”和《基本法》的愛國愛澳的隊伍。從《基本法》制定到實施的過程中，澳門的民間社團發揮了重要的作用。在制定《基本法》時，澳門民間成立了基本法咨詢委員會，向基本法起草委員會提供意見。《基本法》實施后，基本法咨詢委員會轉換成基本法推廣協會，該會采取多種形式向社會推廣宣傳基本法，包括每年舉辦學術研討會，出版論文集。常年開設基本法培訓課程，尤其是開辦了基本法推廣大使培訓班，讓通過培訓的青年人進入中小學推廣《基本法》。還舉辦基本法游園活動，以喜聞樂見的形式向市民推廣《基本法》。此外，澳門的各大社團也經常舉辦“一國兩制”和《基本法》的講座。經過澳門社會各界人士數十年的努力，讓“一國兩制”和《基本法》逐漸地深入人心，取得了一定的成效。

最后，青少年的學校教育。青少年是澳門特區的未來。讓青少年正確理解和掌握“一國兩制”和《基本法》的理論，“一國兩制”的事業就能夠薪火相傳。為此，澳門特區政府青年暨教育局在中小學的課程綱要中設置了“一國兩制”和《基本法》的內容，學校教師用通俗易懂的方式講解“一國兩制”和《基本法》。澳門特區政府高等教育輔助辦公室指導各高等院校開設《憲法》和《基本法》的課程;有的高校將《憲法》和《基本法》的課程從選修課變成必修課;有的高等院校新開設相關課程;有的高等院校將其從法學院的專業課推廣為全校大學生的必修課。通過不同的方式，從入門知識到系統知識，由淺入深地引導青少年理解和掌握“一國兩制”和《基本法》的理論。

經過以上三個途徑及各方面的不懈努力，“一國兩制”和《基本法》的理論逐漸為越來越多的澳門居民所掌握，成為社會的主流價值觀。所以，“一國兩制”和《基本法》實施過程中遇到的重大問題都能夠在澳門居民的支持下順利解決。如，根據《澳門特區基本法》第二十三條的規定，特區政府在制定維護國家安全法的立法工作中得到了絕大多數澳門居民的支持，順利通過。在澳門政治發展議題上，特區政府和立法會根據全國人大常委會的決定，提出行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改，同樣在社會各界的支持下順利通過，使澳門的政治體制得到進一步的完善。“一國兩制”和《基本法》的實踐充分證明，普羅大眾掌握了理論，有利于推動實踐的深入發展。

《基本法》實施的制度化和細則化

《基本法》規定的制度化。《基本法》作為憲制性的法律，通常是原則性的規定，只有將《基本法》的規定制度化，才能更好地落實。反之，《基本法》的原則規定缺乏具體的規范和程序將會被束之高閣。制度化的主要途徑是通過立法方式建立。所以，依據《基本法》的規定，完善特區的法律，是堅定不移實施基本法的重要環節。澳門特別行政區成立以來抓住“一國兩制”和基本法的核心規定，進行了具體制度的配套。

首先，維護“一國”原則，制定國家安全法和效忠國家、特區的規范。《基本法》第二十三條規定，禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密。那么，什么樣的行為屬于叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密？按照罪刑法定的原則，必須對犯罪的行為和處罰的標準作出具體的規定。否則，政府和司法機關難以防止和懲處危害國家安全的行為。在2009年，特區政府嚴格履行基本法的義務和承擔特區政府的憲制責任，在特區居民的支持下，為具體落實《基本法》第二十三條的規定，制定了《維護國家安全法》。做到了維護國家安全有法可依，違法必究。在2018年，為了有效地執行《維護國家安全法》，澳門特區設立了維護國家安全委員會，專門負責統籌維護國家安全的工作。正是有了專門法律和專責機構，國家安全才能得到切實的維護。

《基本法》不僅規定特區居民有義務維護國家安全的義務，而且還規定了行政長官和主要官員、行政會議成員、立法會主席、副主席、終審法院院長和檢察長效忠中華人民共和國和澳門特別行政區。立法會議員要效忠中華人民共和國特別行政區。《基本法》第一百零一條和一百零二條規定，上述人員就職時要按基本法和法律的規定進行宣誓效忠。什么才是效忠？如果一個澳門居民既擔任澳門立法會的議員，同時又擔任外國議會的議員是否違反了效忠？也就是說，是否可以既效忠中中華人民共和國特別行政區，又可以效忠外國呢？如果這樣做是否違反《基本法》？對此，需要通過法律作出具體規定。在2017年，澳門修改立法會選舉法，[6]明確規定立法會議員在任職期間不得擔任外國的聯邦級、國家級、地區級和市級議會或立法會議員，以及政府的成員或公共行政人員。同時，擔任上述外國職位的據位人，亦不得參選澳門特區立法會議員。建立了明確和規范的效忠制度，限制特區政治職位人的雙重效忠，避免損害國家的主權、安全和特區的政治穩定。

其次，落實中央管治權，完善特區選舉制度。《澳門特別行政區基本法》附件一和附件二規定，《行政長官產生辦法》和《立法會產生辦法》在2009年之后如有需要可以修改。但是，應由誰啟動修改，按什么原則和程序進行修改，《基本法》并沒有明確的規定。為此，全國人大常委會通過了關于《澳門特別行政區基本法》附件一和附件二修改的決定，[7]明確政治發展的主導權和決定權在中央，具體制定法律的立法權在特區。澳門特區于2012年1月開展關于《澳門特別行政區基本法》附件一和附件二的修改咨詢工作，并于2月向全國人大常委會提交了報告，認為有必要修改基本法附件一和附件二的有關規定。全國人大常委會對此作出了決定，同意啟動修改，并提出了行政長官選舉委員會選舉產生的規定不變。立法會直接選舉、間接選舉和委任規定不變。《行政長官產生辦法》必須堅持行政長官應該是中央政府信任、能對中央政府負責、愛國愛澳者。《立法會的產生辦法》要體現行政主導、利益兼顧、均衡參與。根據全國人大常委會決定所確立的原則，澳門特區政府和立法會開展相應的立法工作，增加直接選舉和間接選舉產生的議員人數，但是，維持基本結構不變，保留間接選舉和行政長官委任部分立法會議員的規定。因為客觀和事實上間接選舉產生的議員和行政長官委任的議員，對平衡直接選舉產生的議員和支持、配合行政長官的施政和對發揮行政長官的主導作用是有積極意義的。2012年5月，特區政府根據基本法和全國人大常委會的決定，提出了修改《行政長官產生辦法》和《立法會產生辦法》的草案并經立法會審議通過。既遵從了全國人大常委會的決定，確保了中央在特區政治發展中的主導權和決定權，又通過特區立法，推動了特區行政長官和立法會產生辦法的完善，將中央管治權與特區自治權有機的結合。

其次，堅持行政主導，規范行政長官職權。澳門的政治體制是行政主導的體制，行政主導的一個重要的體現就是在立法領域，行政長官根據《基本法》第五十條規定，可以制定行政法規;行政長官領導的政府根據《基本法》第七十五條的規定，享有重大法案的專屬提案權。凡涉及公共收支、政治體制、政府運作的法案，只能由政府提出，立法會議員無該領域的提案權。但是，《基本法》的原則規定在實施過程中遇到了問題。雖然《基本法》明確規定立法會制定法律，行政長官制定行政法規。但是，法律和行政法規調整的范圍在《基本法》上并沒有明確的界線，遇到了實踐上的困難。延伸出來的相關問題是行政法規能否修改原來總督制定的法令？對此，必須依據《基本法》的原則規定，結合實際情況予以解決，否則會影響行政長官制定規范性文件的權力。在2009年，澳門立法會審議通過了13/2009號法律《關于訂定內部規范的法律制度》，明確了行政長官可以制定獨立的行政法規和補充性行政法規。獨立的行政法規可以就法律沒有規范的事宜設定初始性的規范。行政法規規范的事項包括：充實貫徹和執行政府政策的規范;管理各項公共事務的制度和辦法;政府的組織、運作及其成員的通則;公共行政當局及其所有的部門及組織單位的架構和組織，包括咨詢機關、具法律人格的公共部門、公務法人、公共實體、自治部門及基金組織、公共基金會、其他自治機構及同類性質機構的架構及組織;行政會的組織運作及其成員的通則;行政違法行為及其罰款，但罰處金額不超過澳門幣50萬元。同時，法律也明確規定，原有法令的內容屬于行政長官制定行政法規的事宜，那么，行政法規可以對法令進行修改。從而，保障行政長官對澳門社會管理中的立規權，有利于發揮行政主導的作用。

雖然《基本法》規定，政府有專屬提案權，向立法會提出公共收支、政治體制或政府運作的法案。但是，在實際運行中，政府提出的專屬法案，立法會的議員是否可以任意修改，作為新的法案由立法會審議通過呢？如果可以這樣做的話，那么就與《基本法》規定的政府專屬提案權的立法原意背離了。為了確保政府的專屬提案權，必須有更加具體的規定。澳門立法會的議事規則對此作出了細則性規定，《立法會議事規則》第一百條和一百零三條規定，政府享有法律提案權和隨后的提案權。其含義是立法會議員可以對政府專屬提案的內容提出修改的建議，但不能作出修改的決定，如果政府接受議員的修改建議，則由政府隨后提案，交立法會審議通過。政府專屬提案權的具體化，對行政主導在立法方面的作用作出了保障。

《基本法》規定的細則化。《基本法》的實施需要通過立法將原則性的規定制度化，但立法方式畢竟是對一些比較大的事項作出規范，而且立法不可能經常進行。所以，相較于立法更加靈活的方式是法院在司法審判中對《基本法》所作的解釋。《基本法》的解釋是對基本法規范的一種細則化，確定了操作的具體標準，對公權力機關和居民而言是一種具體的行為規則，事實上是為《基本法》的規定劃出了具體的界限，成了實際上的法律規定。通過司法判決，一方面維護《基本法》的權威，另一方面，明確《基本法》規范的操作性，對《基本法》實施產生實際作用。對此，司法機關準確理解《基本法》，嚴格執行《基本法》，維護《基本法》的權威，對《基本法》的實施至關重要。僅舉澳門特區三個案例分析說明。

其一，非法集會案。《基本法》第二十七條規定，澳門居民享有集會的自由，同時規定依照法律行使集會自由權。雖然澳門有《集會權及示威權》法律，但是，對什么情況下屬于非法集會有不同的理解。有一社團主要成員未經批準，組織他人在行政長官官邸外集會，在警察指出其非法性，并要求解散離開時仍然集會，被控加重違令罪。此案的焦點是，集會所使用的公共地方是否一定要預先告知并經過有關當局批準？未預先告知和經批準是否非法？如要求預先告知并經有關當局批準，是否違反了基本法的集會自由？法官在判決書中明確指出，依據《集會權及示威權》法律，無論基于什么樣的理由，采取什么樣的形式，事先未向有關當局預告，并經有關當局批準使用公共地方，即屬違法。[8]明確了集會自由不是絕對自由，居民不能想在哪里集會就去哪里集會，確定了集會自由的邊界，為以后舉行集會的人士確立了具體的規則。

其二，“民間公投”案。2014年8月，澳門某社團發起“民間公投”選舉行政長官，向特區政府民政總署申請集會所需的多處公共場所。民政總署認為，“公民投票（簡稱‘公投）是由憲法或憲制性法律規定的一種法律制度。所以，公投需要法律的明確規定，沒有法律的規定不能行使公投的權力。《基本法》未設立‘公投制度，所謂“民間公投”是對《基本法》的挑戰及破壞。因此，本署將根據第2/93/M號法律第2條及第6條的規定，不容許在公共地方舉辦‘2014澳門特首選舉民間公投集會活動。”該社團不滿民政總署的行政決定，上訴至澳門終審法院。澳門終審法院受理訴訟后對上訴請求進行了裁判。法官分析后指出：第一，“無論是《基本法》，上述第2/93/M號法律，或其他的現行法律，均沒有賦予澳門居民享有舉行公投的權利。”公投權利沒有法律依據，不符合《基本法》的規定。第二，根據法治原則，政府的一切行為必須有法律的明確授權，有法律的充分依據，沒有法律授權，沒有法律依據，政府不能作為。否則，政府即實施了不法行為。結論是：“只有當上訴人擬舉行的‘公投屬法律賦予居民的權利時，行政機關方負有義務容許其舉行和為其舉行創造條件或確保其有條件進行，若‘公投不是上訴人的權利，但行政當局容許之，則毫無疑問地行政當局違反了上述的合法性原則。”因此，民政總署的行政決定是合法的，駁回上訴。[9]從而，明確了居民表達自由不能違反法律規定的邊界。

其三，立法會決議案。因某位立法會議員涉及刑事違法案件，需要立法會作出決定是否中止其議員的職務，接受刑事調查和訴訟。立法會根據《立法會立法屆及議員章程》對中止議員職務的議案進行審議，經表決通過了中止議員職務的決定。當事人不服，起訴到法院，認為立法會的決議違反有關審議規則，請求終止立法會決議的效力。法院受理后認為，任何法院沒有審判立法會全體會議所作出行為的管轄權。立法會是政治體制中的一個機構，立法會的主要職能是政治性，立法會的決議“既不是行政行為，也不是可被中止效力的在行政事宜上所作出的行為，而是政治行為”。而法院只能就行政行為依法裁決，不能對政治行為裁決。駁回了當事人的訴訟請求。[10]通過法院的判決，明確法院對立法會的任何政治行為無管轄權。

綜上所述，全面準備理解“一國兩制”和基本法是堅定不移地實施“一國兩制”和《基本法》的前提條件。同樣，“一國兩制”和《基本法》的實施也將推動對“一國兩制”和《基本法》理論的深化和完善。兩者相輔相成、相得宜彰，推動“一國兩制”事業不斷向前發展。

注釋

[1]《鄧小平論“一國兩制”》，香港：三聯書店（香港）有限公司出版，2004年6月，第54頁。

[2][5]《鄧小平論“一國兩制”》，第13頁。

[3]《鄧小平論“一國兩制”》，第67頁。

[4]《鄧小平論“一國兩制”》，第12頁。

[6]澳門特別行政區第9/2016號法律修改第3/2001號法律《澳門特別行政區立法會選舉制度》，https：//bo.io.gov.mo/bo/i/2016/52/lei09_cn.asp。

[7]《全國人大常委會關于〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》（二〇一一年十二月三十一日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過），http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-01/01/content_1685014.htm。

[8]澳門特別行政區法院網，澳門初級法院CR4-17-01-94-PCS號判決，2018年5月29日，http：//www.court.gov.mo/sentence/zh-6401a37f7a9b6d61.pdf。

[9]澳門特別行政區法院網，澳門終審法院第100/2014號合議庭裁判書，2014年8月18日，http：//www.court.gov.mo/zh/subpage/researchjudgments？court=tui。

[10]澳門特別行政區法院網，澳門中級法院第20/2018號案，2018年2月1日，http：//www.court.gov.mo/sentence/zh-ab9d8ac09fa58.pdf。

責 編/楊昀赟