探索應對移民問題的國際機制路徑

周意岷

【關鍵詞】移民危機 集束式機制 ?歐盟 ?中東 ?非洲

【中圖分類號】D523.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.24.014

2015～2018年，320余萬難民涌入歐洲。歐盟國家相繼出現與移民相關的一系列社會問題，其國內安全壓力陡增。愈演愈烈的移民危機不僅對其社會安全構成了威脅，而且助長了伊斯蘭極端主義的蔓延。雖然歐盟增加了歐盟邊防局的經費，以擴大落水移民搜救范圍、限制非法移民船只、防止出現人道主義危機，然而，歐洲移民危機涉及人道救援、移民管理、遷出國重建等多個問題領域，單憑一國或一個組織難以妥善解決。因此，本文認為構建國際機制是應對歐移民危機以及同類移民問題較為有效的方法，且以能夠涵蓋一攬子制度、實現規模效應的集束式機制最為適合。

歐洲移民危機形成的根源

中東非洲移民潮持續高漲。歐盟國家由于經濟發展水平、安全狀況、福利制度遠好于其鄰近的中東和非洲，所以吸引了大批中東、非洲移民，曾引發多次大規模移民潮。2011年以降，經濟危機和“阿拉伯之春”使得中東、非洲地區的經濟、安全形勢進一步惡化，迫使更多的人背井離鄉，踏上移民之路。據聯合國人口司統計，截至2017年，中東、非洲和歐洲地區的移民存量分別達到42891019人、24650223人以及77895217人。[1]歐洲地區移民存量明顯高于中東和非洲地區，增長速度也十分可觀。從中可以看出，中東和非洲地區移民大多以歐洲國家為最終遷徙目的地。

總體來看，上述移民大致可分為三種類型。一是經濟移民。以1980年為基準，2017年中東和北非人均GDP增長量為339%，經濟增長乏力，通脹率和失業率居高不下。缺乏穩定收入來源的民眾，其基本生存需要無法得到滿足，最終變賣家產，逃離故土。二是政治移民。非洲地區威權政府、軍人政府較多，又有部落政治的傳統，政變時有發生。為了躲避迫害，政治斗爭失敗一方的幸存者往往舉家遷移。中東各國政府雖然較為穩定，但仍然不乏反對者，部分人逃往歐美。三是難民移民。利比亞、敘利亞、也門、馬里、蘇丹、厄立特里亞等國的內戰制造了大批難民，他們為求保命不得不選擇離開。從聯合國難民署的統計看，在2017年世界排名前十的難民來源國中有9個是中東、非洲國家。

歐盟勞務市場的潛在需求。1973年進入滯漲階段以后，西歐國家開始產業結構轉型，大批勞動密集型企業倒閉，勞務市場需求下降。西歐國家先后關閉移民閘門，限制外來勞工，實施“零移民”政策。實際上，來自中東、非洲的非法移民一直源源不斷地涌入歐盟國家。歐盟國家對于如何處理這一問題猶豫不決，部分國家為了緩解人口萎縮甚至采取放任態度。少子化和老齡化困擾歐盟國家多年，各國人口增長率長期低于1%，偶有負增長年份出現。聯合國人口司在2002年發布的人口老齡化報告中提出了“可能支助比”（PSR）概念，即對于每一個65歲以上的人來說，在15到64歲之間有多少人對應。該比例越大說明勞動人口越多。“到2050年，世界PSR的平均水平大約是4：1，歐盟如果不希望其PSR在2050年降低到2：1以下，每年需要接納150萬移民。”[2]實際上，歐盟委員會早已認清這一事實，指出與其打造歐洲壁壘阻止外來移民，不如根據勞務市場的需求主動控制移民。

傳統移民路徑改變。2011年，利比亞內戰爆發，執政數十載的卡扎菲政權倒臺。新政府上臺后，未能及時恢復國內秩序，反而爭權奪利，導致國家亂象頻生，難以實施有效治理。于是，蛇頭組織抓住這一機會，將利比亞發展為移民起點，建立新路徑。利比亞海岸仍然聚集著來自20多個國家的移民。僅2014年就有22萬人從此出發到達歐盟國家，人數是2013年的4倍;2015年更高，達到132萬;直到2017年才有明顯下降，共有65萬人前往歐盟國家。自2014年開始，80%的移民選擇從利比亞出發。實質上，不論哪一條路徑，都是穿越地中海進入歐盟國家。

移民危機的影響

歐盟族群對立加劇。2010年以后，每年超過10萬移民跨越地中海進入歐洲，這使得歐洲人普遍感覺生存空間遭受擠壓，生活資料被“搶奪”。另外，外來移民因自身遭受不公正待遇而對當地政府、社會產生不滿和憤怒。部分歐盟國家民眾采取就業歧視、租房歧視等方法“自發”抵制外來移民，比如“瑞典的勞動力市場存在著‘嚴重的隔離狀況……甚至連擁有高學歷的移民也找不到和他們專業相關的工作”[3]。找不到工作和住所的移民只能鋌而走險，從事盜竊、搶劫等犯罪活動，更加激起歐盟國家民眾的反感，陷入一種惡性循環。相當一部分歐盟國家民眾難以接受與自身價值觀、宗教信仰、生活習俗等存在較大差異的群體融入本國。比如，“德國對待穆斯林移民的政策不是同化他們、鼓勵其成為德國公民，恰恰相反，德國民眾并不希望穆斯林移民成為德國人”[4]。在這一氛圍下，歐盟極右勢力迅速崛起，“2014年在法國歐洲議會選舉中，反移民的國民陣線得票率最高”;[5]在2015年的英國大選中，反移民的英國獨立黨表現搶眼;在2017年法國總統大選和德國議會選舉中，雖然馬克龍和默克爾最終獲勝，但是兩國反移民的極右勢力在大選過程中都吸引了大批擁躉。美國2017年《宗教自由報告》顯示：2016年，法國發生398起針對穆斯林團體和清真寺的攻擊事件，英國244起，荷蘭265起，希臘361起。[6]上述表明，族群對立日趨暴力化，歐洲安全面臨嚴重威脅。

伊斯蘭極端主義蔓延。與歐盟國家居民相比，外來移民的生育率更高，而且更年輕，其年齡中位數是32歲，歐盟國家居民則為40歲。據估計，到2030年，穆斯林人口將占到歐盟國家總人口的8%。2010年蓋洛普民意測驗顯示：52%的法國穆斯林對其宗教的認同“非常強烈”或者“極度強烈”，而英國的數據則更加驚人，達到75%。皮尤中心2016年的調查顯示：匈牙利、意大利、波蘭、希臘對穆斯林群體的消極評價百分比分別為72%、69%、66%、65%。如此強烈的宗教認同和對主流社會的排斥情緒給極端組織以可乘之機。基地組織、“伊斯蘭國”等伊斯蘭極端主義組織通過互聯網與歐盟國家穆斯林移民接觸，向其宣傳極端思想，將其招募為成員。利用他們具有歐盟國家國籍的優勢，繞過安全部門的檢查，發動恐怖襲擊。除此之外，部分中東極端組織開始派遣成員混入移民隊伍中，經過地中海進入歐洲。實際上，馬德里爆炸案、倫敦連環爆炸案、巴黎騷亂、李·里格比被殺事件、查理周刊襲擊事件已經表明，伊斯蘭極端主義正在歐盟國家穆斯林移民中蔓延。據歐洲反恐辦公室估計，歐洲有1%～2%的穆斯林移民參加過不同形式的極端主義活動。

遷出國勞動力流失。移民危機不但對歐盟國家的安全和穩定構成威脅，同時還造成移民遷出國勞動力流失，給未來發展埋下隱患。世界銀行2017年數據顯示，當年多個中東、非洲國家的凈移民為負數且數量巨大。其中，敘利亞-124萬、蘇丹-25萬、摩洛哥-26萬、阿富汗-30萬、馬里-20萬、尼日利亞-30萬、埃及-28萬、索馬里-20萬、也門-15萬。由于中東、非洲國家人口增長率高，勞動力流失的負面影響在短期內不會顯現。然而，如果移民規模不斷擴大且持續時間較長，則遷出國人口的年齡結構就會發生變化，可生育人口比例就有可能下降。屆時，遷出國損失的勞動力在短時間內恐怕不易補足，從而增加當地恢復經濟發展的難度。

構建集束式機制的可行性

集束式機制能夠吸引參與者。在無政府狀態下，國家傾向于通過“自助”的方式維護本國利益，但是有些問題僅靠“自助”難以解決，移民問題就是其中之一。移民跨國流動的特征決定了歐盟國家必須共同應對。而且，解決這一問題可以使他們獲得“共同收益”。根據奧蘭·揚定義：國際機制分為四種類型，即嵌入式機制、嵌套式機制、集束式機制以及交疊式機制。集束式機制是用頗具吸引力的做法，把幾個機制安排結合成一攬子制度，形成制度的集束，促進構成性契約的設計，從而向所有參與者提供凈收益。由于參與者都能獲益，所以其參與構建機制的動力較充足，有利于整合歐盟各方。

集束式機制可以兼顧多個領域。建立國際機制的目的是避免或者改善集體行動問題，提供規則、規范，防止集體損失或者獲取集體利益。集束式機制的優勢在于可以將移民危機分解為多個問題領域，針對每個領域設立子機制，增強機制績效。首先，地中海巡邏和救援。過去，該行動由意大利執行，即“我們的海”專項行動。但是每月900萬歐元的費用令意大利不堪重負。歐盟亟需通過建立集束式機制改變這一狀況。其次，移民收容、安置問題。通過新機制確定責任分配方案，并且調整歐盟現有相關移民法令，比如《長期居民指令》。最后，移民遷出國治理問題。移民危機的真正根源在也門、敘利亞、尼日利亞、蘇丹、厄立特里亞等國家。只要其與歐洲國家在生活水平方面仍然存在巨大鴻溝，移民數量在短期內就不會縮減。所以，要想從源頭上阻止移民潮，歐盟國家應通過建立國際機制幫助遷出國恢復經濟發展，消除破壞當地安全穩定的因素，確保其公民的生存權和發展權。

集束式機制具備整合資源的優勢。作為降低交易成本和提供信息的實體，國際機制有利于歐盟國家就移民危機達成協議。在歐盟內部，有效的移民機制能夠對違反規則、擅自將移民驅逐到鄰國的行為予以懲罰，增加違反規則的成本;同時向參與者提供更為準確的移民信息，從而減少達成協議的風險。由此，歐盟國家就可以在解決危機時防止政治市場失靈，加強彼此間的信任，進而改變各國只考慮絕對收益的狀況。另外，構建集束式機制還能夠吸引歐盟之外的國家以及非國家行為體參與進來，借助其力量，在更大范圍內實現資源整合，催生域外大國的合作意愿，借助其資源彌補歐盟的短板，促進危機解決。除了主權國家，非國家行為體也可以作為國際機制建立和運作的催化劑。國際移民組織在移民救助、移民技能培訓方面貢獻突出，而且一直積極推動國家間移民協議談判。法國工會多年來為消除歧視移民法律、推動保護移民合法權利四處奔走。集束式機制能夠幫助其揚長避短，使其在一個整體框架之下互相配合、發揮作用。

結 ?語

隨著移民危機的進一步發展，相關政策、措施會不斷出臺，但是移民機制的構建卻非朝夕之功。除了實現利益互補，移民機制建立過程中還要經歷漫長的談判以及規則制定過程。集束式機制雖然在吸引參與者、兼顧多個領域以及整合資源方面具備優勢，但也存在結構復雜、不確定因素較多等缺點。因此，參與者必須思考如何保證移民機制效率和執行力的難題。更為重要的是，歐盟國家能否改變不情愿的態度，消除民眾對移民的負面情緒，主動承擔移民安置責任。因為歐盟在移民機制中處于核心位置，如果歐盟缺乏意愿，那么機制構建將面臨動力不足的困境。歷史上，歐洲曾大規模對外移民，如今情勢倒轉，歐盟又將如何抉擇？

（本文系2018年陜西省教育廳科研計劃專項項目“網絡權力域中的文明沖突演變及應對研究”的階段性成果，項目編號：18JK0366）

注釋

[1]UNPD， "International Migrant Stock： The 2017 Revision"， http：//www.un.org.

[2]Thomas P. M. Barnett， The Pentagon's New Map， New York： Putnam Pub Group， 2004， p. 245.

[3]方長明：《瑞典穆斯林就業狀況分析》，《中國穆斯林》，2014年第1期，第62頁。

[4]HilalElver， The Headscarf Controversy： Secularism and Freedom of Religion， New York： Oxford University， 2012， p. 130.

[5]Gideon Rachman， "The Cold Reality of Europe's Migrant Crisis"， Financial Times， April 22， 2015， http：//www.ftchinese.com/story/001061668.

[6]U.S. Department of State， "International Religious Freedom Report for 2017"， http：//www.state.gov/j/drl/rls/irf.

責 編∕刁 娜