構建城市群環境合作治理的復合組織機制

□王玉明

（廣東外語外貿大學 社會與公共管理學院，廣東 廣州 510006）

城市群跨域環境治理是多層級政府、多元主體共同參與的合作過程，涉及的環境問題復雜，協調行動困難，需要建立上下聯動、條塊協同、功能明確、運轉順暢的組織機制來支撐。在中國跨域環境治理實踐中，探索了多種不同的組織形式：一是建立重大活動背景下的臨時性環境協調機構。如北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會期間成立的區域性聯防聯控機構。二是建立國家層面的常設性環境協調監督機構。如京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組、長三角地區大氣污染防治協作小組，以及區域環境督查中心（現更名為環境監察局）。三是建立區域層面的橫向環境合作機構。設立由地方政府黨政主要領導或環境主管部門組成的區域協調機構，如長三角環境保護合作聯席會議、京津冀環境執法聯動工作領導小組、珠三角大氣污染防治聯席會議等。這些區域環境監管機構和環境合作組織在跨域環境治理中發揮了積極作用。但這些組織機構對跨域環境問題的統籌調控授權不夠；一些區域污染防治工作往往停留在議事協調、信息交流、情況通報以及應對重污染或重大活動保障等層面，且機制較為松散；推動區域內條塊多主體協同發力的權威性不夠[1](p17-19)。以及這些機構法律定位不清晰、監管權力不明確，機構設置分散，功能缺乏銜接，難以形成合力。因此，建立健全區域環境治理的組織體系，形成城市群環境治理的復合組織模式，從而提升城市群環境治理的能力和效果。

一、國家層面的權威推動：設置高位環境協調監督機構

單一制體制的中央政府具有權威推動、簡便易行的行政優勢，面對城市群跨行政區環境治理的困境，中央政府要從頂層對跨域環境合作進行推動，依靠組織權破解地方主義和部門主義的藩籬。為此，在國家層面建立權威性的環境協調監督機構，重構區域環境督察機構，強化環境主管部門在區域環境監察中的功能。

（一）建立國家環境協調監督委員會

近年來，國務院批準成立了若干高規格的跨區域大氣污染防治協作機構，如全國大氣污染防治部際協調小組、京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組（由六省區七部委建立，后來擴大到八個部委）、長三角大氣污染防治協作小組（由三省一市和八部委建立），以及環保部先后成立的六大環境保護督查中心，這些區域環境監管機構在推動跨域境治理中取得了很好的效果。但這些機構設置分散，需要將現有國家層面的環境監管職能統一起來，建立統籌決策、高位監管的權威性協調監督機構。因此，需要在國務院之下設立國家環境協調監督委員會及其辦公室，由主管環境保護工作的副總理擔任主任，副主任由國務院副秘書長和環境保護部部長擔任，成員單位包括自然資源和環境保護有關的部委局，辦公室設在生態環境部，負責日常工作。國家環境協調監督委員會的職能是統籌區域重大環境問題的決策、協調和監督職能。統籌全國重點區域流域的環境政策和規劃的制定，并監督其執行和實施；統籌跨區域環境治理中的協調監督，協調處理重大環境沖突和矛盾；擬定區域性環境管理的法律規章；指導地方政府間的橫向環境協作機構開展工作。這種區域協調機制的特點是將現有的環境協調監管職能統一起來，強調自上而下的監管，具有較高權威性和較強的操作性。委員會除了設立辦公室負責日常聯絡等事務外，還設立以下主要內部機構：（1）重點區域流域環境協作小組。將現在設立的全國大氣污染防治部際協調小組、京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組、長三角大氣污染防治協作小組并入，作為內設派出機構。協作小組成員包括中央相關職能部門和重要地區的政府負責人。協作小組辦公室負責落實決策、聯絡溝通、保障服務等日常工作，實行雙主任制，跨省城市群辦公室設在核心城市的環保部門，省域內城市群設在省環保廳。重點區域流域環境協作小組主要負責制定重大環境決策和規劃，并監督其執行和實施；研究重點區域流域的環境立法；制定環境應急預案和聯動工作方案；建立環境監管信息平臺和監測預警體系；協調監督重大環境糾紛和矛盾；部署聯防聯控行動和聯合突擊檢查。針對京津冀及周邊地區、長三角地區嚴峻的大氣環境，也可單獨設立京津冀及周邊地區大氣質量管理局、長三角地區大質量管理局等。（2）中央環境保護督察組。將現有的中央環境保護督察組合并到國家環境監督協調委員會，作為內設機構。中央環境保護督察組是由環保部牽頭成立，中紀委、中組部的相關領導參加的部際間聯合工作組，代表黨中央、國務院對各省（自治區、直轄市）黨委和政府及其有關部門開展的環保督察。協調成員單位開展專項執法，不定期組織開展聯合執法。該機構也可將某個城市群作為環境督察對象，對區域環境政策和規劃的執行情況進行監督。另外，設立環境治理專家小組。專家小組負責區域環境污染成因分析、污染傳輸路徑分析，以及污染防治效果評估等，開展防治政策、標準、處理等方面的攻關，如區域生態空間規劃、劃定區域生態紅線、污染削減方案等，為國家環境監督協調委員會的環境決策、執行或監督提供必要參考。

（二）重構區域環境督察機構

從2002年到2008年，原環境保護部（環保總局）先后組建華東、華南、西北、西南、東北、華北六個區域環保督查中心，負責管轄全國六大片區的環境問題，在監督地方環境政策執行、應對突發環境事件、協調跨省界污染糾紛等方面發揮了積極作用。國家區域環境督察機構的職責主要是監督檢查縣級以上政府環境政策和法律法規的執行情況；監督檢查省（自治區、直轄市）環境保護責任目標的落實情況；開展地方環境管理的調查研究，并提出有關政策建議。但是，由于區域環保督查中心一直為事業單位，缺乏明確的法律地位和職能定位，依據原環保部的內部文件建立，沒有實際執法權、處罰權，督查中心的督查對象主要是企業，對地方政府進行督察不力，嚴重影響了督查工作的開展。2018年4月，督查中心由事業單位改為生態環境部的派出行政機構，并更名為環境督察局，但是，調整后督察局的執法權不變，仍然不具備處罰權。為此，需要對這類機構進行改革。（1）確保機構的權威性。通過法律規范環境督察局的職責權限，從法律層面規范區域環境督察局的執法權，提升其區域環境治理中的權威性[2](p52-53)。為區域環境督察局有效運轉提供了法律保障，并制定國家區域環境督察機構的工作規范，確保區域督查工作的權威性。（2）擴大機構的執法權。借鑒美國區域環境監督機構的做法，美國聯邦環保局（EPA）在全國設立十個區域環境辦公室作為派出機構，每個區域辦公室監督幾個州的環保工作，權力較大，例如區域環境辦公室一旦發現州的環境執法不力，就可以直接行使原來由州行使的環境執法權。美國還建立跨區域空氣質量管理機構——南海岸空氣質量管理局，該機構具有立法、執法、監督、處罰等職權。借鑒美國經驗，擴大國家區域環境督察機構的權力范圍，包括調查權、審核權、問責權、建議權[3](p50-56)。（3）理順與其他機構的關系。按照現在定位，區域環境督察局是生態環境部的派出機構，建議將其劃歸國家環境協調監督委員會歸口管理。在與其他相關機構的關系上，國家環境督察局對地方環境主管部門和橫向環境協作機構的角色是工作指導和合作，不能干預或取代其職能的行使。

二、區域層面的協作互動：建立橫向環境合作治理機構

城市群環境合作治理既需要中央政府的權威推動，更需要區域內橫向政府的協作互動。一方面，城市群政府間環境合作是基于區域環境共同體意識和區域共同環境利益的驅動。另一方面，需要健全支撐和推動合作行動的組織機構。因此，建立城市群橫向環境合作機構顯得尤為重要。

（一）建立城市群環境治理聯合會

城市群環境治理聯合會是區域內地方政府為了共同解決跨域環境問題而建立的橫向合作機構，是具有一定行政權的府際議事協調機構。這種區域性的議事協調機構通過立法或上級政府、同級政府的授權，獲得協作共治環境事務的權能。城市群環境治理聯合會有兩種組織形式：一是建立松散的城市群環境合作機構。城市群成員政府通過自愿和協商方式對區域環境治理進行規劃，協調府際環境糾紛和矛盾。這種松散型的合作機構缺少行使區域決策的法律支持，缺少相應的執法權，缺少對地方政府的約束力。二是構建雙層結構的城市群環境合作組織，并賦予一定實權。西方國家的大都市區治理有的采取這種形式，探索建立雙層的大都市政府，它由一個區域性功能的大都市政府和若干承擔地方服務功能的政府兩個層次組成，第一層的大都市政府承擔區域范圍的職能，其職能是從地方政府剝離出來的；第二層次的地方政府承擔地方層次的職能。但這種雙層制的推行困難，治理效果不理想[4](p121-122)。根據我國的實際，可以整合這兩種組織形式的優點，建立一種既避免松散性又賦予一定實權的城市群環境治理政府聯合會，這種橫向政府聯合會具有較高的權威性，高于城市群各地方政府的等級，能夠在法定權限內協調地方政府間的環境利益關系。通過立法賦予聯合會一定的行政權，行使區域性的決策、協調、監督職能。城市群環境治理聯合會的成員單位彼此讓渡出部分公共權力，協商決定城市群重要環境決策，督促檢查國家環境政策和法律法規的貫徹落實情況；組織城市群環境大檢查或專項督查；負責組織一定等級的環境事故調查處理；協調城市群成員之間的關系。在區域環境治理中，聯合會與地方政府之間有明確的功能區分與合作，其中聯合會負責區域性環境職能，所做出的決策可通過立法等形式，對地方政府構成有效約束。而地方政府負責所在轄區范圍的環境治理和服務。聯合會要接受國家環境協調監督委員會的工作指導，中央派員參與決定區域性的環境政策或規劃[5](p11-18)。城市群環境治理聯合會的主席在區域內地方政府的行政首長中推選產生，也可由城市群中處于核心的地方政府首長兼任，如長三角環境治理聯合會的主席由上海市市長兼任，省域內城市群環境治理聯合會的主席由省會城市的市長擔任。

城市群府際環境聯合會以聯席會議為載體，按照決策、協調、執行三個層次設立組織架構，除了設立聯合辦公室作為常設機構負責日常事務外，還設立以下機構：（1）第一層級是城市群成員單位領導人聯席會議。這是指城市群成員單位領導人組成的聯席會議，是區域性環境決策機構，是指導政府間環境合作的高層對話機制。城市群內成員單位主要領導人作為聯席會議的成員，一般是由成員單位的行政首長或主管環境方面的副職組成聯席會議，各成員具有平等的地位。成員單位領導人對城市群區域公共環境事務進行磋商和決策（城市群重大環境決策規劃是由國家環境協調監督委員會和生態環境部主導制定）；共同協商區域生態空間管理、生態基礎設施建設、生態產業合作等重大事項，并達成合作協議；研究部署區域環境合作行動和重點治理項目；協調解決區域污染聯防聯控工作中的重大問題。（2）第二層級是城市群成員單位的環保部門聯席會議。該機構主要行使協調監督職能和執行職能，負責執行領導人聯席會議作出的決定、協議、章程等。協商共同關心的環境合作問題，向領導人聯席會議提出建議或議案；制定和實施當年度環境合作工作計劃；協調區域環境治理中的合作行動；協調處理府際環境糾紛；監督環境合作協議的執行；交換環境治理的經驗和數據。（3）第三層級是城市群環境合作治理專責小組。聯席會議下可根據需要設立若干專責小組（專項小組），如設立城市群聯合監測小組、聯合監察小組、聯合應急小組等。這些聯合專責小組在區域大氣環境、水環境、土壤環境領域開展聯合行動，落實執行相關環境合作計劃或協議。在聯合監測方面，成員單位共同制定監測方案，確定監測點、監測標準，建設區域環境監測網絡和監測數據庫，聯合編寫區域境監測報告，發布環境信息。在聯合監察方面，成員單位定期或不定期開展環境聯查、互查行動，對區域內重點行業、重點企業、跨界河流、生態敏感地區開展聯合執法或交叉執法，查處環境污染案件。在聯合應急方面，建立城市群環境應急處理系統和城市群預測預報中心，制定聯合應急預案，聯合處理跨界環境污染糾紛和突發環境事件。另外，建立城市群環境治理專家委員會。專家委員會由高校和科研機構的相關專家組成，主要承擔區域環境決策規劃的前期研究，并提出相應的咨詢建議。另外，可建立區域性環境合作論壇，通過論壇加強溝通，交換意見，交流經驗，促進合作行動。

（二）規范城市群政府聯席會議

城市群區域層面的橫向合作機制主要通過成員單位領導人聯席會議和環境主管部門聯席會議展開的。在城市群環境治理聯合會的組織運作中，聯席會議是基本的組織形式，是行使職能的基本方式和工作平臺。聯席會議的功能主要是溝通協調、形成共識；提出環境合作行動的目標、計劃、措施；協調解決區域重大環境問題；簽訂相關合作協議，促進合作行動[6](p55-64)。但從實際情況看，聯席會議的職能權限、工作程序、機構設置等尚未規范，聯席會議的功能遠未發揮。因而，需要完善城市群政府聯席會議，在環境合作中能發揮更規范、更穩定的作用。（1）完善聯席會議的運行規則。共同制定城市群環境治理聯席會議制度，制定《聯席會議議事規則》和《聯席會議專責小組工作制度》，為完善聯席會議的運作提供制度基礎。首先，區分兩種聯席會議的權限和功能。成員單位領導人聯席會議的議事范圍主要是區域性突出環境問題和環境服務，側重于環境決策。環境主管部門負責人聯席會議的議事范圍是側重于執法檢查、項目落實、協調沖突、監測考核。其次，明確聯席會議的運行規則。聯席會議堅持平等協商、集體討論、民主表決的原則，對涉及城市群成員直接利益相關的區域性環境決策，需要全體一致通過，對一般性的決定按照多數通過或特定多數票通過。聯席會議由成員共同推選召集人，也可輪流擔任，各成員單位有關負責人為聯席會議成員。另外，規范聯席會議的召開程序，確定每年定期舉辦的次數，并規定召開臨時會議的程序，如遇到突發環境事件時啟動臨時會議程序。領導人聯席會議每年召開一次，環境主管部門負責人聯席會議每年至少召開一次，根據需要可召開多次。（2）完善聯席會議的機構設置。一是設立辦公室或秘書處。這是聯席會議的常設機構，負責聯絡溝通、保障服務等日常工作。辦公室下可設聯絡員，由各成員單位指定一名人員擔任，負責信息溝通和聯絡工作。二是規范專責小組的構成。專責設一名執行組長，由成員單位環境主管部門的副職輪流擔任，各小組成員由環保部門的環境監測、環境監察、環境應急等部門人員組成，各專責小組每年召開年度工作會議，年中召開專題會議。

三、地方層面的配合行動：環境管理體制和組織機構改革

地方政府是城市群組成單元，區域環境合作能否順利推進，取決于地方政府參與合作的積極性，取決于環境管理體制和機構設置的合理性。現行環境監管體制面臨很多難題，表現在縱向上環境監督乏力，地方政府缺乏嚴格監管的動力；橫向上環保監管職能分散，職能交叉，統一監管不足，多頭執法、互相推諉或扯皮問題突出。地方保護主義嚴重，忽視區域整體環境利益，難以統籌解決跨區域跨流域環境問題，地方政府常常重發展，輕環保，干預環保監測監察執法[7](p4)。為此，需要深化環境管理體制改革和相應的機構改革。

（一）省以下環境執法垂直管理改革

當前開展的省以下環保執法垂直管理改革是我國環境治理體制改革的重要一步，主要指省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構。這項改革是遏制環境管理中的地方保護主義，確保環境監測監察執法的獨立、權威、公正、有效的制度安排。垂直管理目的是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、權威高效的地方環保管理體制，理順條塊關系，充分調動條塊兩方面積極性。省以下環境執法垂直管理，讓環境主管部門相對獨立，減少執法過程中同級政府的行政干預，有利于化解各自為政等問題。垂直管理以環境問題處理為導向，對跨市相關糾紛及重大案件進行調查處理，統籌協調區域性環境防治機構，打破行政區劃界限，以生態系統的完整性為前提，有利于跨區域跨流域環境管理[8](p1)。（1）省上收環境監測權和監察權。省級環保部門對全省(區、市)的生態建設和環境保護實施統一監督管理，將市縣環保部門環境質量監測、調查評價和考核職能上收于省環保廳。將設區市環境監測機構調整為省駐市環境監測機構，由省環保廳直接管理。將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省環保廳統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。（2）環境執法重心下移市縣。垂直管理改革后環境執法重心將向市縣下移，省級環保部門的執法職能，側重跨區域執法，市級環保部門對全市環境保護工作實施統一監督管理，負責屬地環境執法，縣級環保部門強化現場環境執法，現有環境保護許可等職能上交市級環保部門[9](p3)。

（二）建立省市環境協調監管機構

（1）設立省市兩級生態環境保護委員會。實行省以下垂直管理，需要加強環境保護議事協調職能。為此，在省市設立專門的生態環境保護委員會。考慮縣鄉作為基層政府，主要是承擔執行政策和法律法規的角色，統籌協調的職責極少，目前暫時設立生態環境委員會。生態環境保護委員會可與生態文明建設領導小組合并，并將在各省市設立的循環經濟辦、節能減排辦、生態文明辦等職能劃入。生態環境保護委員會主要負責統籌規劃全省或市生態文明建設工作；統籌資源環境保護工作的政策制定和監督管理；研究解決本地區環境保護重大問題；協調本行政區域各部門的環境保護工作；指導開展環境污染聯防聯控，加強聯合監測、聯合執法；處理垂直監管與屬地負責的問題，同時為政府首腦提供資源環境保護方面的咨詢[10](p2)。省市兩級生態環境保護委員會由黨委政府主要領導成員任主任，政府分管領導成員任副主任，生態環境保護部門、資源管理部門及相關部門主要負責人為成員。省市兩級政府的生態環境保護委員會分別向同級黨委政府負責。（2）設置片區環境監察專員辦公室。為了加強省域內跨行政區環境管理，強化區域環保督查，針對省域內跨界的環境污染問題，建立環境監察專員制度，在省環保廳設立派出機構——片區環境監察專員辦公室，對片區環境問題進行監管，負責跨行政區環境督查。建立片區環境監察專員辦公室有利于打破行政區劃的限制，對跨行政區域環境問題進行監管。片區環境監察專員承擔職權范圍內的環境案件的查辦工作；監督檢查片區內地方政府對環境法律法規和環境政策的執行情況；糾正不合法和不適當的行政行為；對跨界環境案件提出處理意見等。片區環境監察專員辦公室的規格不超過省市環保主管部門內設機構規格，負責協助環境監察專員處理日常事務，人員和工作經費由同級政府承擔。環境監察專員列席區域內市或縣黨委政府涉及環境保護相關議題的重要會議。

（三）地方環境大部門制改革

地方政府的環保職能涉及環境、礦產、林業、土地、水利、農業、海洋、漁業，以及交通、城建、城管等十多個政府部門，其中環境監管職能主要是分散在資源管理部門和環境管理部門。在現行體制下環境主管部門與這些相關部門的職責權限并不明確，如建設部門與環保部門在污水處理廠的建設和監管方面、林業部門與環保部門在生物多樣性管理方面、農業部門與環保部門在面源污染防治方面，存在職能交叉帶來的問題[11](p34-39)。環保大部門制改

革是避免環境治理碎片化的重要舉措，在大部門框架下，有序整合不同部門的環境監管力量，實現環境管理權力的整合與重構。（1）環保職能向環境行政主管部門集中。按照職能統一、便于管理的要求，重新定位農業、林業、國土、水利、礦產、海洋與漁業，以及發改、交通、氣象、住建、城管等部門的環境監管職能，與這次國務院機構改革對接，將分散在這些部門中的環境監管職能劃入生態環境主管部門，將劃分不清、易產生磨擦的職能轉入環境保護部門，實現統一監督管理，應當逐步實現環境保護職能向環境主管部門適當集中，強化環境保護機構的統籌協調職能[12](p3)。環境主管部門不僅要對工業點源、農業面源、交通移動源進行監管，還要對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質，加強統一監管。如整合國土部門的監督防止地下水污染職責；水利部門的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責；農業部門的監督指導農業面源污染治理職責；海洋局的海洋環境保護職責、省發改委的減排職責等。對短期內難以進行整合的環境保護職能，需要明確責任，加強協調合作。同時，對強化環境主管部門的職能，賦予生態環境部門綜合協調、監督執法和公共服務的職能。如強化建設項目“環保第一審批權”。從長遠來看，地方環境大部門制改革，需要對有關機構進行合并，海南省實行環境保護大部制的經驗值得借鑒，1988年海南建省推行環保與國土資源管理部門整合，環保機構與礦產資源機構合設組建海南省環境資源廳，1998年進一步整合土地管理和海洋保護職能，更名為海南省國土海洋環境資源廳，2005年三亞市將環境保護局與國土資源局進行了整合，成立了國土環境資源管理局[13](p46-46)。（2）環境主管部門與相關部門協調合作。首先，制定部門責任清單，即負有環境管理職責相關部門的責任清單。明確相關部門在工業污染防治、農業污染防治、城鄉污水垃圾處理、國土開發環境保護、機動車船污染防治、自然生態保護等方面的環境保護責任，按職責開展監督管理。其次，健全部門合作機制。在現行體制下，環保主管部門與資源部門之間是最易出現職責不清和互相扯皮，是最需要加強協調與配合的部門。環境部門與這些部門在水質保障、國土資源整治、海洋環保規劃等方面需要加強協調與合作。加強與城市管理綜合執法隊伍之間的協調配合，與城建部門在環境基礎設施方面的協調合作，與漁政部門在漁業水域管理方面的協調合作，與城管部門在城市垃圾及市容監管方面的協調合作，與交通部門和公安部門在車輛尾氣控制方面的協調，與司法機關在辦理各類環境案件方面的配合，加強環境行政執法與刑事司法的銜接協作。

四、簡要結論和進一步研究的幾個問題

城市群環境治理是一個多層政府參與，多元行動主體合作行動的過程，不僅需要縱向政府間的聯合行動，而且需要橫向政府之間及部門之間的集體行動，也需要縱向與橫向政府間的條塊協同，任何單方面的力量都難以取得區域環境治理的效果。為配合城市群環境治理中多元主體的合作行動，需要在組織模式或組織機制上尋求突破，建立上下聯動、條塊協同、功能明確、運轉順暢的組織機制來支撐。一是在國家層面建立國家環境協調監督委員會統籌區域環境監管職能，打破地方主義和部門主義的藩籬，建立重點區域流域環境協作小組負責制定重大環境決策和規劃，并監督其執行和實施，建立中央環境保護督察組對區域環境政策和規劃的執行情況進行監督。同時，強化生態環境部區域環境監察中的功能，擴大相應權力，通過法律規范督察局的職責、職權、責任，提升其區域環境治理中的權威性。二是在區域層面建立城市群環境治理聯合會，通過城市群成員單位領導人聯席會議、環保部門聯席會議和專責小組推動政府間的合作行動。在城市群環境治理聯合會的組織運作中，聯席會議是基本的組織形式，需要完善聯席會議的運行規則和機構設置。三是在地方層面實施省以下環保執法垂直管理改革，將市縣環保部門環境質量監測、調查評價和考核職能上收于省環保廳，減少執法過程中同級政府的行政干預，有助于對跨行政區域環境問題進行監管。設立省市生態環境保護委員會，負責統籌規劃同級生態文明建設工作，協調本行政區域各部門的環境保護工作。建立片區環境監察專員辦公室，負責跨行政區環境監查。探索地方環境大部門制改革，將分散在農業、林業、國土、水利、礦產、海洋與漁業等部門中的環境監管職能劃入生態環境主管部門，避免環境監管中的職能交叉、相互扯皮的問題。

本文從國家、區域、地方三個層面分析了城市群環境合作組織模式的簡單結構，分析了每個層面區域環境監管部門和環境合作組織的機構設置、主要職責和功能。還有涉及這種復合組織模式有效運轉的問題需要深入研究：一是在國家、區域、地方三個層面建立了組織機構推動和實施區域環境合作，那么，國家環境協調監督委員會、城市群環境治理聯合會、省生態環境保護委員會三者如何相互配合，實現條塊對接、形成合力，以及這些機構內部運行機制，要做進一步的研究。二是如何處理好縱向環境監察部門與橫向環境監管部門的關系。環境監察主要是依法在轄區內實施現場監督、檢查，并參與處理，如督查、巡查或者責任追究。環境監管是指當地環保部門日常環境執法和環境準入的管控，如地方排放總量控制和發放排污許可證等。三是如何處理環境執法垂直管理改革與大部制改革的關系。如何通過改革既促進條塊協同，又促進區域環境合作，從而促進區域環境治理組織體系的優化和治理能力的提高。