當前集體林權制度改革存在的問題與對策探討
——基于定西市安定區的個案研究

麻國棟，古玉平

（定西市安定區林業局，甘肅 定西 743000）

1 安定區集體林權制度主體改革概況

2009年底，全面完成了主體改革，完成勘界確權面積7.45萬hm2，占應改林地7.45萬hm2的100%。其中，承包到戶6.94萬hm2，占93.2%；集體經營0.51萬hm2，占6.8%。林改涉及全區19個鄉鎮304個村1948個村民小組70928戶35.1萬人。全區集體林權主體改革的順利完成，2012年全面啟動配套改革工作。

2 集體林權制度配套改革面臨的難題

（1）資金缺乏，融資困難。林地確權到戶后，由于林分質量差，提升改造需要大量資金，但安定區是貧困縣區，財政補助少，農村經濟不發達，使農民收入比較少，很少有富余的資金，銀行的貸款落實不到位，多數農民存在“望林興嘆”的現象，另一方面林業投資回報周期長，社會融資困難，大戶、合作社和家庭林場資金有限，嚴重阻礙林改順利進行。

（2）林權流轉困難。安定區林地大部分質量差，山大溝深，自然條件差，分布不均勻。而人口多，林地占有量少。林地流轉涉及農戶多，意見不統一，新發展起來的大戶、合作社（家庭林場）、企業規模和數量少，給流轉工作帶來了很多不便。

（3）林地經營者勢單力薄，產業結構單一。目前林業經營主體是林農個體為主，聯合經營的基本沒有，只有少量的合作社和家庭林場，發展規模小，產業結構單一，而林業生產周期又長資金占用量大，示范帶動效應不明顯。

3 集體林權制度配套改革的基本思路和模式

（1）三個發展區為北部、中部干旱發展區；水川地帶發展區；南部濕潤地帶發展區三個建設區域。①北部、中部干旱發展區。該區林草植被稀疏，自然條件差，干旱少雨，日照充足，溫差較大，集體林地立地條件差，林分質量不高，發展的重點是增加林草覆蓋度，提高林分質量；于水川地帶林下經濟發展區；這一地區水川面積大，自然條件、社會經濟條件比較優越，交通方便，發展方向和重點主要以育苗為主，加快培育一批發展產業化、經營特色化、管理規范化、產品品牌化、服務標準化的示范專業合作社組織，促進林下經濟發展向規模化、組織化、規范化的方向發展；③南部高寒陰濕地帶林下經濟發展區。這一地區氣候濕潤，現有植被較好自然條件、社會經濟條件比較優越，交通方便。

（2）三個發展模式。①林下種植：依托退耕還林工程后續產業發展和實施封山禁牧，充分利用豐富的林下資源發展種植業；于林下養殖：主要發展模式包括林禽模式，利用林間閑置空間發展林下禽類養殖，主要有家雞、三黃雞、烏雞、蟲草雞、野雞、等家禽，養殖方法包括自然放養、圈養或棚養。林畜模式：以退耕還林工程后續產業發展為依托，大力發展舍飼養牛、養羊等林下養殖業，主要是林下圈養或放養豬、牛、羊、兔等家畜；③森林旅游（林游模式）：充分發揮林區山清水秀、空氣清新、生態良好的優勢，利用森林景觀、自然環境，興辦森林人家和農家樂，發展森林旅游。

4 下段工作建議

（1）要充分發揮林業綜合服務中心職責，積極開展林業信息服務、林權流轉管理、林權抵押貸款、林業法律政策咨詢、承包經營合同糾紛調解、農民林業專業合作社建設、林權變更、管理培訓等工作。

（2）多項措施合力推進。①政府給力，創活力。區政府及各相關部門對林下建設給予資金和政策保障，特別是在發展林下經濟的項目立項和基礎設施建設方面給予了大力的支持；于因地制宜，合理發展。各鄉鎮要根據自身特點，在充分調查研究、考察市場的基礎上，制定出適合自身實際的發展模式。堅持穩步實施，先行培育試點，重視示范帶動，讓農民群眾看到林下經濟發展的成效和收益，增強其輻射帶動作用。（3）扶壯龍頭，示范帶動產業發展。一個好的產業模式，離不開龍頭帶動，扶壯龍頭，帶動產業發展，是推動林下產業發展行之有效的手段。以扶壯林下產業龍頭企業為抓手，通過從項目資金上給予支持，從政策上給予傾斜，積極鼓勵引導林下產業從一家一戶松散型發展模式向“合作社（協會）+基地+農戶”集約化模式轉變，實行產、供、銷一條龍服務，一體化經營，走產業化發展道路。

（4）大力開展林權抵押貸款業務。認真貫徹中國人民銀行、財政部、銀監會、保監會、國家林業局《關于做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見》（銀發[2009]170號）和《定西市林權抵押貸款管理辦法》（試行）（定銀發[2012]77號）精神，政府要和銀行理順關系，簡化手續，利用農民中的林權開展林權抵押貸款，解決農民資金不足的問題，為農民減輕負擔和解除后顧之憂。