論生態環境保護督察制度的完善

代 杰，王偉偉

（1.天津大學法學院，天津 300072；2.天津大學黨內法規研究中心，天津 300072）

習近平總書記在2018年5月18—19日召開的全國生態環境保護大會上指出：“加快推進生態文明頂層設計和制度體系建設，加強法治建設，建立并實施中央環境保護督察制度”[1]。生態環境保護督察是推進生態文明建設、加強生態環境保護的重大戰略部署。2015年7月1日，中央全面深化改革領導小組通過《環境保護督察方案（試行）》，對生態環境保護督察進行了工作部署。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”[2]。學術界對完善生態環境保護督察制度已有一定的研究，取得了相當的成果①主要研究成果如：韓繼勇.國家環保督察亟待做好頂層設計[N].中國環境報,2015-07-17（02）；葛察忠,翁智雄,趙學濤.環境保護督察巡視：黨政同責的頂層制度[J].中國環境管理,2016(1):57-60；常紀文.完善督察機制 落實黨政責任[N].中國環境報,2016-06-28（3）；陳海嵩.環境保護督察制度法治化：定位、困境及其出路[J].法學評論,2017(3):176-187；劉奇,張金池,孟苗婧.中央環境保護督察制度探析[J].環境保護,2018（1）:50-53；戚建剛,余海洋.論作為運動型治理機制之“中央環保督察制度”——兼與陳海嵩教授商榷[J].理論探討,2018(2):157-164；劉長根. 做好新時代環保督察工作[N].中國環境報,2018-03-15（3）。。在習近平生態文明思想的指引下，根據中央生態文明建設和生態環境保護的最新精神，推進和深化生態環境保護督察制度的理論研究，具有重要意義。

1 完善生態環境保護督察制度的現實基礎

1.1 生態環境保護督察具有強有力的政治支持

生態環境保護督察是以習近平總書記為核心的黨中央的重大戰略部署。習近平總書記就環境保護督察作出了一系列重要指示、批示，并親自推進環境保護督察工作。在2015年7月1日中央全面深化改革領導小組第十四次會議上，習近平總書記指出：“建立環保督察工作機制是建設生態文明的重要抓手，要強化環境保護黨政同責和一崗雙責的要求，對問題突出的地方追究有關單位和個人責任”[3]。在2016年7月6日中央環境保護督察工作會議上，習近平總書記指出：“開展環境保護督察，是黨中央、國務院為加強環境保護工作采取的一項重大舉措，對加強生態文明建設、解決人民群眾反映強烈的環境污染和破壞問題具有重要意義”[4]。在2018年5月18—19日全國生態環境保護大會上，習近平總書記強調：“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”[1]。他還指出：“地方各級黨委和政府主要領導是本行政區域生態環境保護第一責任人，各相關部門要履行好生態環境保護職責，使各部門守土有責、守土盡責，分工協作、共同發力”[1]。習近平總書記對環境保護督察的一系列重要指示、批示，是習近平生態文明思想的重要組成部分，為生態環境保護督察制度建設指明了方向，為進一步完善生態環境保護督察制度的建設提供了強有力的政治支持。

1.2 第一輪中央生態環境保護督察全面完成并收效良好

2015年12月，中央環境保護督察組進駐河北，拉開了第一輪中央生態環境保護督察的序幕。截至2017年12月，第一輪中央生態環境保護督察分四批對全國31個省（區、市）進行了集中督察，問責黨政領導干部1.8萬多人，受理群眾環境舉報13.5萬件，直接推動解決群眾身邊的環境問題8萬多個[5]。生態環境領域一些長期想解決而沒有解決的問題得到解決，中央生態環境保護督察達到了中央肯定、地方支持、百姓點贊、解決問題的成效[6]。2018年3月28日召開的中央全面深化改革委員會第一次會議指出，第一輪中央生態環境保護督察，堅持問題導向，敢于動真碰硬，取得顯著成效[5]。生態環境部新聞發言人表示，在第一輪中央生態環境保護督察全覆蓋的基礎上，中央決定再利用三年左右的時間于2019年開啟第二輪生態環境保護督察[7]。此外，一些省、自治區、直轄市還開展了省級生態環境保護督察，取得了成效，積累了經驗。

1.3 中央和地方對于生態環境保護督察的制度建設已經開展

2015年7月，中央全面深化改革領導小組通過《環境保護督察方案（試行）》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了該文件。《環境保護督察方案（試行）》勾勒了環境保護督察制度的基本框架，進一步完善了生態環境保護督察制度的基礎。2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，對黨政領導干部生態環境損害責任追究的事由、程序、形式等進行了規定。生態環境保護督察與該法規直接相關，因為生態環境保護督察可能引發的直接結果之一就是對黨政領導干部的追責。此外，生態環境部（原環境保護部）黨組還制定了《中央環境保護督察紀律規定（試行）》《生態環境保護部督查和巡查工作紀律規定（試行）》等規范性文件。生態環境部還專門研究制定《禁止環保“一刀切”工作意見》，就環境保護督察中容易出現的“一律關停”“先停再說”等敷衍應對做法予以禁止，并將“一刀切”作為生態環境領域形式主義、官僚主義的典型問題納入督察范疇[8]。以上法規、文件為進一步完善生態環境保護督察制度奠定了較為堅實的基礎。

一些地方還出臺了生態環境保護督察的文件。一是除個別省份之外，絕大多數省份都公布了“環境保護督察整改方案”，以落實《環境保護督察方案（試行）》和中央生態環境保護督察的要求。二是河北、福建、遼寧、四川、江蘇、甘肅、上海、寧夏等省份出臺了 “環境保護督察方案”，確立了本地的省級生態環境保護督察制度。三是一些省份就生態環境保護督察制定了專門文件。這些文件不再停留于“方案”式的工作部署，而是以“辦法”命名進行了制度設計。如2016年12月，重慶市委辦公廳、市政府辦公廳印發《重慶市環境保護督察辦法（試行）》[9]。2017年10月，廣西壯族自治區黨委辦公廳、政府辦公廳印發《廣西壯族自治區環境保護督察辦法（試行）》[10]。2017年5月，貴州省委辦公廳、省政府辦公廳下發《貴州省加強環境保護督察機制建設的八條意見》[11]。地方有關生態環境保護督察的文件，為中央推進生態環境保護督察制度建設提供了有益的參考。

不可回避的是，生態環境保護督察實踐也暴露出不少問題，如一些地方對生態環境保護督察虛與委蛇，甚至阻撓抗拒。有的地方為了應對生態環境保護督察，搞“一律關停再說”式的“一刀切”。還有的地方對生態環境保護督察整改不力，搞“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”。如何實現常態化、長效化也是生態環境保護督察面臨的難題之一。因此，應當在充分總結已開展的生態環境保護督察實踐的基礎上，完善相關制度，為第二輪乃至未來生態環境保護督察提供更加強有力的制度保障。

2 生態環境保護督察制度的遵循

完善生態環境保護督察制度建設應當以習近平生態文明思想為根本遵循，堅持黨的領導，突出問題導向，充分發揚民主，并借鑒相關經驗。

2.1 以習近平生態文明思想為根本遵循

在2018年5月18—19日召開的全國生態環境保護大會上，習近平總書記發表重要講話，系統、深刻地闡述了習近平生態文明思想。習近平生態文明思想深刻回答了為什么建設生態文明、建設什么樣的生態文明、怎樣建設生態文明的重大理論和實踐問題，是中國共產黨的重大理論和實踐創新成果，是新時代推動生態文明建設的根本遵循。完善生態環境保護督察制度建設必須以習近平生態文明思想為根本遵循。

完善生態環境保護督察制度建設必須以習近平生態文明思想為根本遵循。一是深刻領會“三期疊加”的重要論斷，咬緊牙關，爬坡過坎，保持生態環境保護督察的高壓態勢，推進生態環境保護督察往縱深方向發展。二是深刻理解“人民群眾”在習近平生態文明思想中的中心位置，堅持和發展生態環境保護督察制度，切實解決老百姓關心的突出環境問題，發揮人民群眾在生態環境保護督察中的主體地位和積極性。三是深刻領會“綠色發展是解決污染問題的根本之策”的重要論述，以生態環境保護督察推動經濟高質量發展，實現在發展中保護，在保護中發展[12]。四是認真貫徹“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的重要指示，乘東風，抓時機，完善生態環境保護督察制度建設。五是切實執行“地方各級黨委和政府主要領導是本行政區域生態環境保護第一責任人”的重要指示，緊緊抓住“黨政同責”這一生態環境保護督察的“牛鼻子”，以“管黨治黨”實現“四兩撥千斤”的功能。

2.2 堅持黨的領導

十三屆全國人大一次會議將“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”載入《中華人民共和國憲法》。生態環境保護督察涉及黨的執政目的、執政能力、執政方式，是一份沉甸甸的政治責任。中央生態環境保護督察正是由于黨中央的權威介入，才取得了豐碩的成果。完善生態環境保護督察制度建設，既是黨領導生態環境保護督察的政治要求，也是黨在生態文明建設領域推進管黨治黨的制度需要。完善生態環境保護督察制度建設必須堅持黨的領導。具體而言，一是制度完善過程堅持中國共產黨的領導，應當在《中華人民共和國憲法》和《中國共產黨章程》的統籌下，堅持民主集中制，根據法律法規規定的權限和程序，推動生態環境保護督察制度建設。二是制度內容體現中國共產黨的領導。生態環境保護督察制度建設應當將堅持中國共產黨的領導作為方針原則予以明確規定，對生態環境保護督察主體及其權利義務、對象和范圍、形式、程序等規定，應當體現中國共產黨的領導的精神。

2.3 突出問題導向

生態環境保護督察制度建設應當“對準問題，明確責任，堅決杜絕環保督察走過場的現象，確保環保督察取得實效”[13]。不僅要吸收生態環境保護督察實踐的成功經驗，更要直面暴露出來的問題，反對無病呻吟和華而不實。直面問題、對癥下藥是決定生態環境保護督察制度建設成效的關鍵，對此要特別注意以下三點：一是正確處理生態環境保護督察與經濟社會發展之間的關系。有觀點認為，密集、高壓的生態環境保護督察妨礙了經濟發展，影響了民生改善[14]，并以此為由消極應付甚至抗拒生態環境保護督察。對此，必須旗幟鮮明地反對。推行生態環境保護督察是為了追求經濟高質量發展[15]，滿足人民群眾對良好生態環境的需求。認為生態環境保護督察妨礙經濟、影響民生的觀點，是非常短視的。實踐證明，一些地方通過生態環境保護督察，推進經濟結構轉型，實現了經濟高質量發展。[16]但另一方面，一些地方為了應對生態環境保護督察，搞“一刀切”，不加區分地關停，的確影響了經濟和民生，必須嚴格予以禁止。二是妥善處理集中督察與督察常態化的關系。實踐暴露出集中督察存在“一陣風”問題，督察期間認真整改，但督察組離開后，立刻卷土重來①近期生態環境部通報了多起環境污染反彈問題，如湖南省邵陽市威凌金屬有限公司中央環境保護督察污染反彈問題、湘西自治州永順縣鴻升紙業中央環境保護督察污染反彈問題，以及江蘇鹽城市輝豐生物農業股份有限公司嚴重環境污染。以上案件共同問題就是在督察組走后，整改不力，擅自開工營業，污染問題重新出現。參見：生態環境部.生態環境部通報邵陽市威凌公司中央環保督察污染反彈問題督察情況[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201804/t20180420_435058.htm；生態環境部.湖南省嚴肅查處湘西自治州永順縣鴻升紙業中央環保督察污染反彈問題[EB/OL].http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201804/t20180420_434989.htm；生態環境部.生態環境部通報鹽城市輝豐公司嚴重環境污染及當地中央環保督察整改不力問題專項督察情況[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201804/t20180420_435004.htm。。如何處理集中督察與督察常態化的關系，是生態環境保護督察制度建設需要解決的問題。三是平衡協調維護督察的權威性與保持體制機制和諧之間的關系。第一輪生態環境保護督察中出現了不少阻撓生態環境保護督察的情況，如“關門躲避、視而不見、強行扣留、圍攻毆打”[17]。生態環境保護督察制度建設必須確保生態環境保護督察的權威。但維護生態環境保護督察的權威不能簡單地理解為集權、重罰，更不能走極端。相反，如何讓督察既具有權威性，又不侵蝕其他部門的合法權限，破壞制度之間的和諧性、系統性，也是一個重要問題。

2.4 充分發揚民主

民主集中制是黨章規定的根本原則，公眾參與是環境保護法確立的原則之一。生態環境保護督察制度建設應當充分發揚民主，重視公眾參與，堅持開門建章立制。生態環境保護督察制度建設具有很強的政治性和專業性，從以往類似的經驗來看，往往保密性較強，被征求意見的對象較為狹窄，普通公眾難以接觸到，更無從發表意見。為了避免生態環境保護督察閉門造車，應當暢通公眾參與機制，除了征求中央有關部門、地方黨委、政府及有關部門、領導干部的意見外，還應當廣泛聽取生態環境保護督察人員、一線單位和部門、生態環境保護基層工作者和人民群眾的意見，讓他們暢所欲言、各抒己見。對于各方面所發表的意見，要認真研究，不能走過場，更不能根據職位和身份來區別對待。此外，完善生態環境保護督察制度建設具有很強專業性，有必要引入專家參與機制，以其專業知識發揮參考、咨詢、輔助等作用[18]，推動實現生態環境保護督察制度建設民主性和科學性的有機結合。

3 生態環境保護督察的主體制度構想

在具體方法上，由于生態環境保護督察主要采用巡視的方式，因此生態環境保護督察可以類比、借鑒《中華人民共和國監察法》《中國共產黨巡視工作條例》等法律法規的規范內容和制定經驗。《重慶市環境保護督察辦法（試行）》《廣西壯族自治區環境保護督察辦法（試行）》等地方黨內法規制度也應當認真參考。

3.1 中央和省、自治區、直轄市兩級督察

應當明確中央生態環境保護督察和省級生態環境保護督察兩級體制，這也是《環境保護督察辦法（試行）》所確立的基本體制。“建立中央和省兩級督察體系，是建立環境保護督察長效機制的重要一步，將為環境保護督察提供組織保障，有助于提高督察實效”[19]。只依靠中央一級的生態環境保護督察，難以實現生態環境保護督察的全覆蓋。省級生態環境保護督察也已拉開帷幕，但開展省級生態環境保護督察缺乏法律依據。完善生態環境保護督察制度建設應當明確建立“國家督省，省督市縣”的督察機制，建設“目標一致、分層管理、相互配合、權威高效的中央、省級兩級督察體系”，以發揮督察聯動效應，最終形成具有中國特色的環境保護督察體系[20]。之所以地市級以下（包括地市級，下同）不再設立生態環境保護督察，原因在于：在我國，中央和省級一般作為決策層級，具有較高的權威性。地市級以下一般作為執行層級，承擔具體工作。生態環境保護督察作為一項重大事項，其實施主體應當具有相當的權威性。通過中央督察省、省督察地市級以下，實現環保督察全覆蓋。此外，重大、專門事項由中央和省級兩級實施，也符合我國的政治慣例。

基于民主集中制原則，完善生態環境保護督察制度建設應當立足于中央生態環境保護督察，對于省級生態環境保護督察進行原則性的確認即可，而不宜做統一、細致的規定。省級生態環境保護督察應當由省、自治區、直轄市的黨委、政府來制定規則。如由中央統一制定，既浪費制度資源，又無法避免“一刀切”問題，難以發揮地方的主動性、積極性。

3.2 生態環境保護督察領導小組及其辦公室、生態環境保護督察組、生態環境部及其區域督察局

環境保護督察領導小組。2016年2月，國務院批準成立國務院環境保護督察工作領導小組。由于生態環境保護督察涉及的主體方方面面，牽涉的利益重大復雜，因此生態環境保護督察工作實際上是由中共中央、國務院領導，國務院環境保護督察工作領導小組難以有效發揮決策、統籌功能。為統籌推進生態環境保護督察工作，應當規定設立中央和省級生態環境保護督察領導小組，由黨政主要領導擔任組長，黨政其他領導成員擔任副組長，相關職能部門負責人作為領導小組成員。領導小組負責統籌生態環境保護督察的事宜，決定生態環境保護督察的重大事項，成立生態環境保護督察組并向地方派駐。

環境保護督察領導小組設立辦公室，負責環境保護督察領導小組的日常事務，組織協調生態環境保護督察的具體工作。辦公室一般設立于生態環境行政主管部門，辦公室主任由生態環境行政主管部門主要負責人兼任。根據2018年8月發布的《生態環境部職能配置、內設機構和人員編制規定》（以下簡稱生態環境部“三定”方案），生態環境部組織協調中央生態環境保護督察工作，與上述設想一致。值得注意的是，原國家環境保護督察辦公室被“中央生態環境保護督察辦公室”取代。“中央生態環境保護督察辦公室”作為生態環境部的內設機構，與原國家環境保護督察辦公室相比，不僅在名稱上相應地增加了“生態”二字，在職能上也由原來的“承擔中央生態環境保護督察組的組織協調工作”改為“承擔中央生態環境保護督察組織協調工作”。這一變化意味著，生態環境部及其中央生態環境保護督察辦不再僅僅是中央生態環境保護督察組的協調組織者，而是中央生態環境保護督察這項工作的組織協調者。中央生態環境保護督察辦公室的設立及職能配置，標志著我國中央生態環境保護督察機制的進一步完善。可以預測，未來各省份也將陸續成立本省級的生態環境保護督察辦公室。

生態環境保護督察組是履行生態環境保護督察職能的最重要組織。中央生態環境保護督察組承擔對省級黨委、政府及其有關部門的生態環境保護督察工作。被督察地省級生態環境保護督察沒有建立的前提下，中央生態環境保護督察組在必要時還可以下沉至部分地市級黨委和政府及其有關部門。被督察地省級生態環境保護督察建立以后，中央生態環境保護督察組為了開展對省級黨委、政府和相關部門的督察，可以到地市級以下開展檢查，地方應當予以配合，但不直接對地市級實施督察。“‘環保欽差’，這是公眾賦予中央環保督察組的另一個響亮的稱謂。在普通公眾看來，他們手持‘尚方寶劍’，進駐全國各地，督察環境問題并實施問責”[21]。自中央生態環境保護督察工作開展以來，各地出現了不少阻撓生態環境保護督察工作開展的情況。以中央生態環境保護督察級別之高、權威之大，推進生態環境保護督察工作仍有難度，應當明確生態環境保護督察機構的地位，維護生態環境保護督察機構的權威性和獨立性。

生態環境部“三定”方案規定，生態環境部“根據授權對各地區各有關部門貫徹落實中央生態環境保護決策部署情況進行督察問責”。因此，生態環境部不僅扮演著環境保護督察領導小組辦公室的角色，還可能因為授權而直接開展對各地方各有關部門開展督察問責。但生態環境部作為國務院的組成部門，其主要職能是執行生態環境法律法規，履行生態環境保護職能，而非對地方黨委、政府開展生態環境保護督察。我國的政治體制也決定了生態環境部一般不會對地方黨委開展督察問責，故生態環境部作為督察問責的主體地位是補充性、臨時性的，而且是基于授權而產生的。鑒于此，可以規定：國務院可以授權國務院生態環境行政主管部門對地方人民政府進行督察問責。授權應當采取一事一授權、一次一授權的方式。此外，生態環境部作為常態督察的主體地位及工作方式，見本文5.1“生態環境保護督察的形式”中的“常態督察”，在此不贅述。

2017年11月，經中央編辦批復，原環境保護部所屬的華北、華東、華南、西北、西南、東北環境保護督查中心由事業單位轉為環保部派出行政機構，正式更名為“督察局”，新增承擔中央生態環境保護督察相關工作，進一步強化督政職能[22]。生態環境部“三定”方案規定，區域督察局“承擔所轄區域內的生態環境保護督察工作”。區域督察局在生態環境保護督察中的主體地位及工作方式，見本文5.1“生態環境保護督察的形式”中的“常態督察”，在此不贅述。

3.3 生態環境保護督察組的權限

權責是制度建設的核心內容之一，生態環境保護督察亦不例外。督察組作為履行生態環境保護督察職能的最重要主體，其權限設置尤為重要。有學者提出：“環保督察權力體系宜確定為監督檢查權、督察督辦權、督察處置權、督察問責權、督察保障權五大類。”[23]對此觀點，本文以為：“監督檢查權”這一稱謂易與《中華人民共和國環境保護法》確定的環境保護執法機構的監督檢查權相混淆。督辦主要是黨政機關的上級對下級采用的監督方式，生態環境保護督察組與被督察對象之間無上下級關系，因此是交辦而非督辦。督察處置權確有必要。“督察問責權”易使人誤解“環保督察組有直接追責的權力”。保障權并非獨立的權力類型，故而“督察保障權”這一概念也難以成立。結合我國生態環境保護督察實踐，建議明確生態環境保護督察組享有檢查權、處置權、請求協助權、交辦權、督察情況述評權、問責建議權等。生態環境保護督察組獨立履行職權，不受其他行政部門、社會團體和個人的干涉。

對與被督察事項有關的情況，生態環境保護督察組有進行檢查的權力，包括進行現場調查，查詢相關資料、檔案、案卷等、詢問當事人及其他有關人員，以及其他必要的調查措施，但生態環境保護督察組不能采取限制人身自由的調查措施。生態環境保護督察組依法進行調查，知悉情況、掌握證據或者線索的被調查人員、被詢問人員，有配合的義務。接受群眾舉報作為發揚民主的有益經驗，應當將接受群眾舉報作為法定檢查方式。對于群眾的實名舉報，并附有一定證據材料，屬于督察權限范圍的，應當核查并予以反饋。

對被督察的人員和案件，遇有緊急情況時，生態環境保護督察組有權作出臨時處置措施，主要適用于以下三種情形：①對于被督察的案件，發生證據可能滅失，或者事后難以取得的，督察組有權作出臨時處置決定，以固定或者保存證據。②對于被督察的人員，如果有逃逸、自殺等情形的，有權請求紀檢監察機關予以配合，采取紀檢監察措施。③對于正在發生的嚴重生態環境案件，督察組有權要求負有監督管理職權的行政機關作出責令停止排污、查封扣押排污設備等決定。

生態環境保護督察組在督察期間，遇有工作困難需要地方黨委、政府、人大、司法機關、金融機構、專業技術機構等單位協助的，有權向這些機構請求給予協助。除督察組的請求違反法律法規和中央精神，以及被請求機關并非應當請求的機關外，被請求的單位應當給予協助。生態環境保護督察組的請求協助權，借鑒了《中國共產黨巡視工作條例》對巡視組請求協助權的規定[24]。請求協助權主要適用于請求給予人力、設備、技術等方面的協助，也可以適用于被請求方因享有獨特的職權而被請求給予協助，如請求人民法院采取查封、扣押、凍結等措施。

生態環境保護督察組發現地方黨委、政府依法應當履行生態環境保護職責而未履行、履行不力或者違法違規履行的，有權交辦給地方黨委、政府，要求其限期辦理。交辦一般采用集中交辦的方式進行。地方黨委、政府對于被交辦事項，應當在指定的期限內逐條整改，逐項落實。期限屆滿，督察組應當就交辦事項的完成情況進行檢查。交辦事項完成的，應當銷案。交辦事項未達到要求的，應當約談被交辦對象，要求其作出說明，并責令限期完成。交辦事項嚴重未完成的，督察組應當向組織部門或者紀檢機關提出問責建議。

督察完成后，生態環境保護督察組應當根據調查的情況，以及交辦案件、整改等情況，對被督察對象在落實中央生態文明建設的決策部署、執行生態環境法律法規、履行生態環境保護職責等方面作出的綜合性述評[25]。生態環境保護督察情況述評報告應當向生態環境保護督察領導小組匯報，由其決定是否批準。被批準的生態環境保護督察情況述評報告，除涉及國家秘密、商業秘密之外，應當向社會公開。對于涉及國家秘密、商業秘密的，應當在對需要保密部分作出技術處理后，向社會公開。

對于被督察的人員存在生態環境保護方面的違紀違法或者瀆職行為的，生態環境保護督察組有權向組織部門、紀檢監察機關提出問責建議。組織部門、紀檢監察機關在收到生態環境保護督察組的建議后，應當啟動相應的調查程序，并根據調查結果依照組織程序、紀檢監察程序依法處理。生態環境保護督察組的問責建議主要在督察結束后作出，但對于督察期間發生的黨政干部嚴重違紀、違法行為，督察組也有權提出問責建議。問責建議權是保持生態環境保護督察組權威性的重要機制。

“自古以來的經驗表明，所有擁有權力的人，都傾向于濫用權力，而且不用到極限決不罷休”[26]。因此需要對生態環境保護督察組及其成員、工作人員進行規范和監督。督察組及其成員、工作人員應當嚴格遵守督察紀律要求，保守工作秘密[27]，不得干涉地方黨政部門依法行使環保行政管理職權，不得利用督察謀取私利，更不得為被督察對象通風報信，提供保護。督察組及其成員、工作人員，有違紀違法情形的，或者履行督察職能不力的，應當追究相關人員的責任。生態環境保護督察組及其成員、工作人員的瀆職責任，應當明確規定。

4 生態環境保護督察的對象和事項范圍

4.1 生態環境保護督察的對象

原則上講，生態環境保護督察應當以地方黨委、政府及有關部門、黨政領導干部為督察對象。具體而言，根據《環境保護督察方案（試行）》，中央生態環境保護督察的對象范圍包括：省、市、自治區黨委和政府及其有關部門以及部分地市級黨委和政府及其有關部門；省級生態環境保護督察的范圍是地市級黨委和政府及其有關部門、環境問題突出的縣級黨委和政府及其有關部門。此規定盡管有著積極意義，但存在三個問題：第一，未將黨政領導干部直接規定為督察對象。習近平總書記曾多次告誡我們，各項工作要抓出成效，就必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。抓住領導干部這個“關鍵少數”，就等于抓住了“牛鼻子”。因此，不僅要督察地方黨委、政府及其有關部門，還應當將上述單位和部門的領導干部特別是主要領導干部納入督察范圍。第二，省級生態環境保護督察的范圍未全覆蓋到區縣級。區縣作為基層政權的重要組成部分，與人民群眾發生直接、密切的關系。而相比于鄉鎮，區縣有著完整的黨政組織機構，生態環境保護的法律法規也將大多數的管理權賦予區縣級政府及其部門。因此，應當明確，省級生態環境保護督察的對象應該包括地市級、區縣級的黨委、政府及部門、黨政領導干部。第三，“下沉”的規定過于原則，形成了制度漏洞，容易引發道德風險。對此，應當從兩個方面予以明確：一是標準，下沉只能下沉一級，且該地域或者政治經濟地位較為重要，或者生態環境問題較為突出；二是程序，督察組下沉一級開展督察，應當經過生態環境保護督察領導小組的批準，不得擅自下沉。

從督察被追責的情況來看，一些地方生態環境保護督察的對象似乎有擴大化的趨勢，有基層黨組織的負責人、鄉鎮護林員、鄉鎮環保所的環保專員等被督察問責。這對于督促基層干部履行職責固然有一定意義，但生態環境保護督察的制度設計是通過對地方黨委、政府及部門、黨政領導干部的督察，督促其履行環保職責。因為解決中國的問題，關鍵靠黨，要抓住領導干部這個關鍵少數。如果督察過分聚集于基層的執行人員，不僅會造成督察精力的分散，也背離了生態環境保護督察“督政”“黨政同責”的功能機制，甚至可能造成“該督察追責的沒有督察追責，不該督察追責的反倒被督察追責”的南轅北轍局面。因此，對于承擔環境保護公共管理職能的社會團體、國有企事業單位、集體經濟組織、基層群眾自治組織，以及基層執法人員等，應當以極其慎重的態度納入生態環境保護督察的對象范圍。

4.2 生態環境保護督察的事項范圍

“環保督察既要查事，又要查人。環保目標未實現、環保任務未完成是‘事’的問題，而環保工作機制未建立則是‘人’的問題”[28]。從實踐來看，生態環境保護督察組的督察事項包括：落實中央生態文明建設決策部署情況；生態環境保護法律法規的執行情況；“大氣十條”“水十條”“土十條”的執行情況；環境污染重大事件及其處理情況；突出環境問題及處理情況。上述范圍經實踐檢驗證明是基本合理的，因此可以將生態環境保護督察的事項范圍原則上確定為：落實中央生態文明建設的決策部署、執行生態環境保護法律法規、履行生態環境保護職能等情況。

為了避免“眉毛胡子一把抓”，生態環境保護督察事項范圍做“三個有所區分”：一是對不同地域的督察事項范圍有所區分。應當以國家主體功能區規劃為基本依據，對不同地域的生態環境保護督察事項范圍及其重點有所區分。例如，在生態脆弱的西北部省份，應當突出生態系統的維護和修復。在西南石漠化嚴重的地域，水土流失和石漠化治理應當被納入生態環境保護督察的事項范圍。二是對不同被督察對象的督察事項范圍有所區分。建議借鑒《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》對追責事由的制度經驗，對不同主體的生態環境保護督察事項范圍做類型化處理。三是不同督察形式的事項范圍應當有所區分。對于集中督察，則應當圍繞如何打贏污染防治攻堅戰，全面、系統地開展督察。“回頭看”督察應當就集中督察發現的問題、整改情況進行督察。專項督察應當緊盯專門的事項、專門的人員進行“點對點”式的督察。常態督察側重于日常履職行為，發現問題并主要依靠威懾力發揮作用。

5 生態環境保護督察的形式和程序

5.1 生態環境保護督察的形式

應當規定多元化的督察形式，打出集中督察、“回頭看”督察、專項督察、常態督察等相互配合的“組合拳”。

（1）集中督察

“環保督察最重要的就是求真務實，講求實效。要不斷改進和創新督察方法，加強督察的針對性，提高督察質量”[29]。集中督察是目前生態環境保護督察所采用的主要形式，但人們對集中督察發出了“一陣風”等顧慮①如汪勁.督政問責、強力治污：環境法治的中國現象及未來[J].鳳凰周刊,2017(36)。再如翁智雄，葛察忠，王金南.環境保護督察:推動建立環保長效機制[J].環境保護,2016(Z1):90-93；常紀文.確保中央環境保護督察有實效[J].中國黨政干部論壇,2016(12):78-79。。為此，一方面應當明確集中督察這一最具有權威性的督察形式，維護集中督察的權威性和持久性；另一方面，為避免地方為應對過分密集的生態環境保護督察而耗散精力以及“一刀切”等形式主義問題，應當對集中督察規定間隔期，如三年。集中督察應當就被督察對象落實中央生態文明決策部署、執行生態環境保護法律法規、履行生態環境保護職能等開展全方位督察，但被督察對象不宜擴大化，也不得承辦具體案件，不處理地方具體問題。

（2）“回頭看”督察

“回頭看”督察是集中督察的重要補充，可以防止生態環境問題反彈，鞏固和提升集中督察的效果。“回頭看”督察應當針對集中督察發現的問題是否解決、提出的整改要求和措施是否落實到位等開展督察，重點盯住督察整改不力，尤其是“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”等生態環保領域的形式主義、官僚主義問題，杜絕“變臉式”治污[20]。“回頭看”督察原則上應當由原集中督察的督察組對原督察地進行督察，以提高專項督察質效。

（3）專項督察

專項督察應當特別強調問題意識、問題導向，針對專門的問題、專門的對象甚至專門事項開展督察，發現具體問題背后的領導責任、管理責任、監督責任和落實責任。專項督察具有靈活性強，程序相對簡便的優勢，是集中督察的重要補充。專項督察完成之后，也可以實施“回頭看”督察。無論是集中督察、“回頭看”督察，還是專項督察，都應當經過生態環境保護督察領導小組的批準，以生態環境保護督察組名義開展，以督察巡視的方式開展。

（4）常態督察

常態督察仍處于制度構建階段，是生態環境保護督察制度建設的難點所在，目前的設想是依托生態環境行政主管部門開展。首先，由生態環境部承擔對地方黨委、政府的生態環境保護督察職責。生態環境部“三定”方案規定，中央環境保護督察辦公室“監督生態環境保護黨政同責、一崗雙責落實情況”。然而，不要說中央環境保護督察辦公室這一生態環境部的內設機構，就是生態環境部也難以承擔“監督生態環境保護黨政同責、一崗雙責落實情況”之重。比較可行的辦法是，賦予生態環境部以啟動生態環境保護督察程序的請求權，作為一種威懾而存在。因此可以規定，國務院生態環境行政主管部門在履行職責過程中發現地方黨委、政府及部門、黨政領導干部落實中央生態文明建設決策部署、執行生態環境保護法律法規、履行生態環境保護職能等違法或者不力等情形，需要開展生態環境保護督察的，可以向中央生態環境保護督察領導小組提出啟動督察程序的請求，由中央生態環境保護督察領導小組決定。其次，由生態環境部所屬的東北、西北、華北、華南、中南六個區域生態環境保護督察局承擔對地市級及以下黨委、政府的督察職能[22]。然而，由于尚未找到避免區域督察局地方化的有效方法，且區域督察局還不具備開展生態環境保護督察的條件與能力，因此目前由區域環境保護督察局直接督察地方的條件還不成熟。但為了發揮區域環境保護督察局的常駐優勢，可以賦予其接受舉報并開展預調查的權力。因此可以規定，區域環境保護督察局有權受理對地市級以下（包括地市級）地方黨委、政府及部門、黨政領導干部落實中央生態文明建設決策部署、執行生態環境保護法律法規、履行生態環境保護職能等方面的違法違紀舉報，并進行預調查。區域督察局應當將預調查情況通過中央生態環境保護督察領導小組辦公室向中央生態環境保護督察領導小組匯報，由中央生態環境保護督察領導小組決定是否派出督察組開展督察。這種循序漸進、穩扎穩打的設計，比較符合國情和現實，具有可行性。

5.2 生態環境保護督察的程序

根據目前的實踐，生態環境保護督察主要有督察準備、督察進駐和進行、督察意見和整改、督察結束、督察后處理等環節。除常態督察外，不同的督察形式都具備這些程序要素，雖然在不同的程序環節繁簡有所不同。

（1）督察準備

由生態環境保護督察領導小組根據需要成立生態環境保護督察組，并決定其成員和督察地域。生態環境保護督察組在開展工作之前，應當充分了解被督察地方的政治、經濟、社會、生態環境保護等情況。

（2）督察進駐和進行

督察組進駐被督察地方后，應當向被督察地方的黨委和政府通報督察的對象、事項范圍、具體內容、權力義務責任等，并按照規定的權限和工作方式開展督察工作。督察期間，督察組有權開展調查，采取臨時措施，并向有關部門請求協助，交辦有關案件。

（3）督察意見和整改落實

調查結束后，督察組應該向被督察地方的黨委和政府發出督察意見。被督察地方的黨委和政府應當按照督察意見形成督察整改方案，并在規定的期限內整改落實。

（4）督察結束

督察組應當根據調查的情況，以及交辦案件、整改等情況，對被督察對象在落實中央生態文明建設的決策部署、執行生態環境法律法規、履行生態環境保護職責等方面作出的綜合性述評，形成督察情況述評報告，向生態環境保護督察領導小組匯報，由其作出決定，并向社會公開。

（5）督察后處理

一方面，被督察地方應當根據公開的督察情況述評報告進行再整改；另一方面，生態環境保護督察組有權依據干部管理權限和職責分工，提出處理意見，并按照以下途徑進行移交。對領導干部涉嫌違紀的線索和作風問題，移交有關紀律檢查機關；生態環境保護督察意見中涉及黨政領導干部任免升遷的部分，應當移交給組織部門；其他問題移交給有關單位。

6 結語

在全面總結第一輪中央生態環境保護督察經驗的基礎上，完善生態環境保護督察制度建設，對生態環境保護督察的方針原則、主體及其權利義務、對象和范圍、形式、程序等進行系統規定，是鞏固生態環境保護督察成果，推進生態環境保護督察制度往縱深發展的必由之路。要緊緊抓住“督政”“黨政同責”這個“牛鼻子”，對地方黨委、政府及部門、黨政領導干部落實中央生態文明建設決策部署、執行生態環境保護法律法規、履行生態環境保護職能等情況進行督察。既要堅決破除“督察妨礙經濟、影響民生”的錯誤認識，也要嚴格禁止為了應對生態環境保護督察而采取“一刀切”的做法。要明確督察組的權力，維護督察的權威性，但也不能將專屬于司法機關、紀檢監察機關的權力賦予督察組。建設生態文明，完善環保督察，不可能一蹴而就，需要久久為功。從未來發展來看，如何實現生態環境保護督察的常態化，仍然是一個有待破解的難題。