萬州區坡耕地治理工程參與股權化改革的實踐與思考

梁增芳

(重慶市萬州區水土保持生態環境監測分站，重慶 萬州 404120)

十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，還對美好生活環境有迫切需要。生態環境保護任重道遠，美麗鄉村建設迫在眉睫。

全國坡耕地水土流失綜合治理工程(以下簡稱“坡耕地治理工程”)作為國家水土保持重點工程的重要內容，以小流域為單元，以保持水土、改善生態、實現經濟的可持續發展為目的，以水土資源的開發利用為重點，山水林田路全面規劃、綜合治理，工程措施、生物措施、農業措施相結合，坡面治理與溝道治理相配套，統籌山水林田湖草系統治理，并結合坡改梯修建排水溝、作業便道、蓄水池等配套水系設施[1]，可不斷改善農村生活和農業生產條件，美化鄉村生態環境，為美麗鄉村建設奠定基礎。美麗鄉村建設不只是對美好生活環境提出要求，更要確保農民有穩定的經濟收入，這樣才能保證“美麗鄉村”不是空殼。萬州區2017年坡耕地治理工程被納入股權化改革試點后，實現了產業園區業主與農民共同參股，項目產生效益后農民每年都能拿到分紅，農民收入穩定，助推脫貧攻堅。

1 項目背景

所謂益貧式增長，就是強調經濟增長給窮人帶來的增長比例應當大于平均增長率。這就要求增長機會平等、對貧困群眾給予更多關注、實現充分就業并使勞動收入增長率高于資本報酬增長速度[2]。因此，可將益貧式增長作為貫穿“聚焦富民”戰略的基本思路，而股權化改革正是益貧式增長的集中體現。坡耕地治理工程納入股權化改革后，工程建設與產業發展、農民增收緊密結合，不僅保障了新型農業經營主體盈利，更能充分保證農戶特別是貧困農戶增收脫貧。

為創新財政投入機制，促進特色產業發展和效益提升，建立農民收入持續增收長效機制，推進脫貧攻堅，重慶市發改委、農委、水利局、林業局于2017年3月2日聯合印發了農林水利財政預算內基本建設投資項目股權化改革試點實施方案，并將萬州區2017年坡耕地治理工程納入了此次股權化改革試點。改革的目的是將坡耕地治理工程與特色產業發展相結合，引進新型農業經營主體參與工程建設，將政府投入的財政性資金按一定比例作為土地流轉或項目所在地的農村集體經濟組織持股參與分紅，建立穩定的股權投入和收益分配機制，構建新型農業經營主體與農村集體經濟組織及成員更加緊密的利益聯結機制，提高財政資金投資效益，促進農民增收。

萬州區2017年坡耕地治理工程項目區位于龍沙鎮。該鎮是國家建設部小城鎮建設試點鎮、重慶市首批啟動建設的45個中心鎮之一、重慶市經濟百強鎮、重慶市商業中心鎮、重慶市小城鎮科技綜合示范鎮、重慶市科普示范鎮；2007年被列為國家科技部新農村科技示范鎮和重慶市新農村科技示范鎮；2010年成功創建市級衛生城鎮。2016年上半年編制完成的《萬州國家農業公園概念規劃》出臺后，龍沙鎮以位于重慶市首個國家農業公園范圍內的區位優勢為契機，以原住民生活區域為核心，積極打造了集園林化的鄉村景觀、生態化的郊野田園、景觀化的農耕文化、產業化的組織形式、現代化的農業生產為一體的鄉村旅游綜合體。以原住民生活區域為核心充分體現了現代農村產業發展和鄉村旅游發展與當地農民經濟增收密不可分的特點，農民不僅可以依托當地現代化產業發展增加收入，還可以為當地鄉村旅游發展貢獻力量。

2 項目建設規劃

萬州區2017年坡耕地治理工程總投資1 225萬元，治理水土流失面積233.33 hm2，新建石坎梯田18.12 hm2，新建作業道路20.17 km、截排水溝10.76 km、沉沙池29口、蓄水池14口，整治山坪塘11口。

該工程由參與股權化改革的5個農業經營主體作為項目業主組織實施，其中在重慶市年隆紅心蜜柚股份合作社、重慶逸非農業開發有限公司、重慶市萬州區百旺農業開發有限公司、重慶市海普農業開發有限公司所屬的4個農業產業園區內主要修建截排水溝、沉沙池、蓄水池、作業便道等小型水保工程，在重慶善果緣農業開發有限公司所屬的善果緣農業基地內主要實施坡改梯及新建溝、凼、路、池等小型水保工程。

坡耕地治理工程實施后，可使項目區坡耕地治理程度達73.02%，農業人口人均基本農田達到0.11 hm2，年增產糧食233.25 t，年減少土壤侵蝕量1.08萬t，年增加蓄水保水量51.98萬m3。項目建設完成后，由參與股權化改革的5個項目業主分別建立管護制度，落實管護人員，對各自轄區內的工程措施進行管護，確保工程正常運行，充分發揮工程建設的經濟效益、生態效益和社會效益，并負責每年給農戶按規定進行收益分紅。

3 存在的問題和不足

坡耕地治理工程納入股權化改革，既要結合特色農業產業發展規劃，保證農業經營主體得到最大化的經濟效益，又要實現產業發展，促進農民增收，同時還要為美麗鄉村建設和國家農業公園建設添磚加瓦。由于坡耕地治理工程參與股權化改革后涉及人員結構復雜，加之農業經營主體追求經濟利益最大化的心理使然，在具體實施過程中存在以下問題：

(1)工程建設進度緩慢。新型農業經營主體定位不準，始終以保障特色產業經濟效益最大化為主，忽略了坡耕地治理工程建設的重要性，有些業主認為當前材料、人力等市場價偏高，抱著“等等看，萬一價格下跌”的僥幸心理，遲遲不采購材料，不組建施工隊伍，不進場開工建設，導致坡耕地治理工程建設嚴重滯后。

(2)設計和施工脫節。坡耕地治理工程實施方案的設計以治理水土流失、改善農業生產環境、美化鄉村風貌為主要目標，旨在適應新型特色農業產業和鄉村旅游發展。但是，在實際施工過程中，農業經營主體為追求最大經濟利益，按照自己的需求實施坡改梯和溝、凼、路、池等小型水保工程，與前期設計方案嚴重脫節，有悖坡耕地治理工程建設的初衷。隨意修建的梯田和溝、凼、路、池等小型水保工程發揮不出應有的改善生態的作用，最終造成了財政資金的浪費。

另外，坡耕地治理工程納入股權化改革后，涉及農業經營主體、農村集體經濟組織、農戶等，經營主體和受益人員結構復雜，加之沒有完善的股權劃分機制和管理辦法，可能存在股權不明確等問題并為將來分紅資金的及時公平發放埋下隱患。

4 建 議

(1)加強部門溝通。設計單位與農業經營主體加強交流，在保證水土保持措施科學合理的基礎上盡量滿足產業園區的發展需要，避免后期隨意更改措施，防止方案設計與實際施工不一致；通過會議傳達、培訓學習等方式向農業經營主體宣傳坡改梯和溝、凼、路、池等小型水保工程建設對改善農業生產條件和生態環境的作用。通過多種形式提高農業經營主體參與坡耕地治理工程建設的積極性。

(2)強化監管。建立監督檢查機制，定期派專業技術人員查看現場，發現問題及時通知整改，保證施工進度和質量；對檢查中存在的較大問題或整改不到位的問題進行分析整理，并召開會議集中約談，通過一對一對話交流，對存在的問題進行質詢和答疑，并就下階段的工程建設做好部署。

(3)明確股權歸屬。結合工程實施情況制定股權管理辦法，進一步明確股權性質、股權終止、股權退出、到期后股權處置等方面的內容。理清新型農業經營主體、農村集體經濟組織和農戶之間的關系，明確各主體所持有的股權性質，針對股權終止、股權退出、到期后股權處置等制定詳細的科學合理的管理辦法。同時，項目運行管理單位要建立股權監督機制，定期監督檢查所有參與集體和農戶的股權所屬和變更情況。

(4)建立收益分紅長效機制。細化所有參與集體和農戶的分紅比例、分紅期限、分紅方式等；加強對項目組織的監督檢查，建立定期督查通報制度，確保分紅資金發放到集體經濟組織和農戶手中。同時，鼓勵群眾通過互聯網、電話等渠道，參與對股權化改革試點工作的監督，切實保障農民利益。另外，政府有必要出臺相關政策引導、鼓勵和支持農業經營主體建立持續、清晰、透明的現金分紅決策機制，同時倡導農業經營主體主動積極、連續穩定地分紅，以切實維護農村集體組織和農民的權益。

5 結 語

習近平總書記在十九大報告中指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須堅持農業農村優先發展，始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重；堅決打贏脫貧攻堅戰，堅持精準扶貧、精準脫貧，深入農村深度貧困地區，解決貧困人口的基本溫飽問題，保證農民有穩定收入。坡耕地治理工程參與股權化改革是優化發展農村特色產業、加快美麗鄉村建設、實現益貧式增長、助推脫貧攻堅的科學途徑，但在初步實踐中也存在新問題。這就需要我們不斷探索，不斷改進，在實踐中創新農村發展思路，優化股權化改革工作方法，轉變扶貧方式，讓“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧方式轉化，不僅實現貧困人口脫貧，還要依靠農村特色產業保障農民收入，真正做到“脫貧不返貧”。