城市居住小區“劃撥”體育用地專項立法研究

駱映　鄧婧　謝洪偉

摘 要：大眾健身場地不足是社會資源分配失衡的表現之一，客觀上有悖于《憲法》精神并制約著公民體育權利的實現。研究依據《“健康中國2030”規劃綱要》精神，并參照《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》規定，在憲法詮釋、底線公平、公共服務法理論證的基礎上，主張城市居住社區體育用地應該以“劃撥”為主要方式實現有效供給；認為“建老百姓身邊場地”實質是土地資源多方利益的博弈，不用專項立法不足以規制；并從法規的構成要素和踐行路徑提出初步設想。由此構成城市居住社區體育用地“劃撥”正當性及法律規制闡釋，力圖為專項立法做必要的理論鋪墊。

關 鍵 詞：體育法；劃撥體育用地；城市居住社區；法律規制；專項立法

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2018）01-0082-07

Abstract： Mass fitness venue deficiency is one of the signs of social resource allocation unbalance， and objectively， contrary to the Constitution spirit and restraining the realization of citizen sports rights. In accordance with Healthy China 2030 Planning Outline， and by referring to the stipulations of National Land Planning Outline （2016 - 2030）， on the basis of constitution interpretation， bottom line fairness and public service legal principle demonstration， the authors advocated that sports land for urban residential communities should effective supplied mainly by the way of “allocation”， believed that “constructing venues around common people” is substantially the gaming of multiple interests of land resources， cannot be sufficiently regulated without the use of special legislation， and put forward a preliminary conception in terms of statutory constituent elements and practice path， thus formed explanation for the legitimacy and legal regulations of sports land “allocation” for urban residential communities， and strived to make necessary theoretical preparations for special legislation.

Key words： sports law；allocating sports land；urban residential community；legal regulation；special legislation

改革開放以來，我國城鎮化進程加快，常住人口城鎮化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右；2000—2015年，全國城鎮建成區面積增長了約113%，遠高于同期城鎮人口59%的增幅；建設用地需求居高不下，2015年實際供地達到53萬公頃。但是，城鎮化粗放擴張，重速度輕質量問題嚴重[1]。其中，大眾健身場地不足是一個不爭的事實，是社會資源分配失衡的另一種表現形式，是制約群眾性體育活動開展的瓶頸，說明規制失靈、市場失靈，制約著我國公民體育權利的實現[2-3]。因此，必須推動制訂相關法律法規，完善科學化、民主化、規范化的規劃編制與實施管理制度，嚴格規范國土規劃編制、審批、實施及修改程序[1]。

《“健康中國2030”規劃綱要》明確指出，建設健康中國戰略主題的核心是以人民健康為中心，堅持以基層為重點，以改革創新為動力，人人享有基本醫療衛生服務和基本體育健身服務；并進一步提出“基本路徑”，從供給側和需求側兩端發力……要推動健康服務供給側結構性改革，衛生、計生、體育等行業要主動適應人民健康需求，深化體制機制改革，優化要素配置和服務供給，補齊發展短板[4]。當前我國體育場地設施的建設和利用與群眾的需求還存在較大差距，統籌建設全民健身場地設施，讓廣大人民群眾靠的近、用得上[5]。要解決老百姓健身場地不足的問題…… 興建簡易方便的社區體育設施，讓人們就近參與體育活動才能從根本上解決深層次的供需矛盾[6]。

完善財稅、價格、規劃、土地等政策，積極支持社會力量興辦面向大眾的體育健身場所設施[7]。聚焦城市居住社區體育場地配套建設問題，亟待完善國家土地政策和財政政策，其核心與實質就是力圖實現土地的合理分配和有效供給。居住社區體育場地建設是貫徹落實公民體育權利的基本保障，是政府應該提供并予以保障的公共產品、公共服務，故應以“劃撥”①為主要方式保證城市居住社區體育用地的有效供給；主張在已有的以省、市、區（縣）、街道（鄉鎮）為依托的4級體育場地設施基礎上，著重構建空間覆蓋范圍和使用惠及面更廣的“第5級”——居民小區體育場地設施，特別關注存在問題較大的經濟適用房、廉租房、保障性住房公建配套的體育場地設施建設；居住社區體育用地劃撥納入城市發展規劃，制定符合當地實際情況、又有一定超前性的體育用地標準，并以專項立法的形式保證體育場地與居住小區的建設同時設計、同時施工、同時投入使用[8]。endprint

城市居住社區體育用地有效供給，表面上看是稀缺的土地資源合理分配與有效利用，實際上是多方利益的博弈[9]，不用專項立法不足以規制。盡管在統一規則保障下，不同的主體仍會有不同的選擇，甚至是大相徑庭的利益追求；但是，沒有規則保障，所有利益追求都無從談起。依法治國，是中華民族在國家治理上的目的追求。法治所代表的價值、技術、治理方式，以及對社會競爭的管理效用，是其它任何機制無法取代的[10]。

1 居住社區體育用地劃撥的法律規制

《“健康中國2030”規劃綱要》提出，健康服務體系完善高效，人人享有基本醫療衛生服務和基本體育健身服務，有利于健康的政策法律法規體系進一步健全，健康領域治理體系和治理能力基本實現現代化。

保護弱者、維護廣大人民群眾體育權利是體育法制的初衷?！皠潛堋斌w育用地是緩解城市居住社區體育設施建設不足的關鍵，其本質是公民正當的利益訴求，是權利與權力的博弈。在這個涉及土地分配的復雜利益關系中，政府應是法律責任主體，利用立法手段對“市場失靈”與“規制失靈”或“制度缺失”加以改進與完善，制約政府本身和開發商忽視體育場地設施配套建設，通過立法對有損或無視公民體育權利的無序狀態進行規制?；谶@一立意基礎，本研究圍繞著土地資源合理分配與有效利用展開多方利益博弈討論，涵蓋了土地“該不該給”“怎么給”和“給多少”幾個相對獨立又密切聯系的問題。

1.1 體育用地“劃撥”的正當性

居住社區體育用地“劃撥”的正當性是法理問題，涉及對憲法精神的理解、政治倫理的闡釋并明確政府的法律責任。

《中華人民共和國憲法》明確規定：“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質?！薄吨腥A人民共和國體育法》總則開宗明義指出：“為了發展體育事業，增強人民體質，提高體育運動水平，促進社會主義物質文明和精神文明建設，根據憲法，制定本法?！弊鳛槲覈w育領域內的基本法，體育法應該保障弱勢群體的公民體育權利和對參與人數眾多的社會體育給于重視[11]。這就從法律層面明確我國公民體育權利和政府法律責任；公民有主張并參加體育運動的權利，政府和社會有義務及責任為公民提供相應的條件和保障。

公民參與體育運動關乎人的健康權、發展權，是我國公民的基本人權，國家權力必須予以保障。為此，國務院為規范政府職能部門的執政行為，2003年頒布施行《公共文化體育設施條例》，其宗旨是“為了……充分發揮公共文化體育設施的功能，繁榮文化體育事業，滿足人民群眾開展文化體育活動的基本需求（第1條）”；基本原則是“公共文化體育設施管理單位必須堅持為人民服務、為社會主義服務的方向，充分利用公共文化體育設施，傳播有益于提高民族素質、有益于經濟發展和社會進步的科學技術和文化知識，開展文明、健康的文化體育活動（第3條）?！?/p>

在“底線公平”論域下的政治倫理，突出強調關注弱勢群體，特別是保障性住房建設中的體育場地設施配套建設對維護社會公平正義的現實意義和重要性，明確政府在城市居住社區體育用地劃撥問題上的法律責任和主體地位。國家對中國體育和群眾體育事業發展的根本要求是，發揮好政府在保障和改善民生方面?；?、兜底的作用，多謀民生之利，多解民生之憂[12]。

從現實情況來看，由于“土地財政”的分配體制，體育用地劃撥涉及到包括地方政府在內的多方利益博弈，需要政府在平衡利益方面做出正確取舍。

1.2 完善現行規劃法規制度

把健康城市和健康村鎮建設作為推進健康中國建設的重要抓手，保障與健康相關的公共設施用地需求，完善相關公共設施體系、布局和標準，把健康融入城鄉規劃、建設、治理的全過程，促進城市與人民健康協調發展[4]。

“怎么給”，是建立并規范有關規制的討論，包括相關法律法規的完善以及立法、監督和驗收各個環節的程序正義。可以認為，規劃環節的制度性缺失是導致城市居住社區體育設施配套建設不足的開始。

《憲法》第89條第一款規定，根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；《立法法》第56條予以確認，國務院根據憲法和法律，制定行政法規。行政法規是國家最高行政機關即國務院根據憲法和法律而制定的關于國家行政管理活動方面的規范性文件，它是我國重要的并且數量很大的一種法的淵源。

《立法法》就是我國現行法制定法的法源，其作用是規范法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例及規章的立法權限、立法程序及法律解釋等法的創制和表現形式；表現在：首先，明確立法主體，是指依據憲法、法律關于立法的有關規定行使立法權的國家機關。其次，規定法的效力層次和權限范圍。第三，理順立法體制。第四，確定立法職權和程序，即立法主體在法律的規制下，運用技術，制定、認可和變動法[13]。

行政法規的法律效力僅次于憲法和法律，它是國家通過行政機關行使權實行國家行政管理的一種重要形式。

從國外城市化進程中體育用地規劃經驗可以知悉，完善的制度設計能為城市社區民眾提供改善身體健康狀況、道德觀念、性格特征及整個社會環境的適宜的居住條件[14]。如英國政府秉持整體性治理（Holistic Governance）理念，在強調社區治理（Community Governance）和伙伴關系（Partnership）的同時，注意從宏觀層面引導地方進行體育事務[15]。例如，將大眾體育場地配置列入政府核心戰略，要求各地方依照英國城鎮規劃的法規，保障轄區居民的鍛煉和休憩權利。英格蘭的PPG17、蘇格蘭的SPP11、威爾士的TAN16、北愛爾蘭的PPS8等地方政府文件就充分考慮了英國城鎮發展戰略規劃與地方經濟實際和民生需要之間的平衡[15-16]。美國出臺了《健康公民2020》《公園、休閑、開放空間和綠色通道指南》[17]；俄羅斯頒布了系列的《十年計劃》[18]；日本推出了《體育振興計劃》《體育立國戰略》等政策法規對社區體育場地設施規劃作了必要的規定[19]。國外經驗告訴我們，在對現行法律法規剖析的基礎上，應提出原則性意見和建議，力圖做相應的補救。誠然，法律設定還只是靜態警戒，侵權行為被追究率才是影響造成居住社區體育用地流失行為總體成本的一個重要的變量。endprint

“規制失靈”的原因分析以及對內容和主線的把握，特別是涉及到體育的相關法規與建筑規劃領域的標準進行比較和分析具有較大的難度，因為，所要找到并說清楚的是規則出現的問題是什么，并有針對性地提出補救建議；重點是能夠提出客觀反映我國城市居民住宅區體育場地設施建設的實際情況和居民的意見和建議，建立科學、合理易于參照實施并具有強制性約束力的技術標準（GB、JB）和法規制度。體育行政法規、 體育技術性規范文件的分離，是當前城市體育用地面臨的主要困難之一。需要多學科的跨界整合、 多部門的協調配合，才能實現城市居民小區體育用地供給困境的消解。

程序正義提示的核心問題是：不僅需要立法，更要嚴格執法[20]。在城市居住社區體育用地供給程序中，存在著相關法律法規混亂和供給過程監督與制衡缺位的現實問題，包括立法、規劃、執行和監督層面的各個環節和每一個具體步驟的規范、公平和有效監督，保障城市居住社區體育用地供給過程的有序和正當。為此，必須確?！暗谌健必灤┏鞘械胤搅⒎ā⒅贫ㄒ巹t和標準以及規劃設計、監督施工、驗收評估的全過程，從而規避“程序失范”，從體制上保障公民基本體育權利實現。

1.3 劃撥體育用地技術方法

城市的發展應當根據“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”的總體要求，調整優化城鎮空間結構，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的城市。這需要適當增加生活空間，合理保障常住城鎮人口居住用地，提高城鎮居民生活質量[1]。

“給多少”是技術層面討論的問題，其難點在于提出適用于不同地區、不同城市居住社區體育用地“量”的技術標準并納入城市公共設施規劃之中。截至2013年底，我國人均體育場地面積僅為1.46 m2，嚴重制約著群眾體育活動的開展[5]?！兑巹澗V要》對此提出具體的要求和實施標準：統籌建設全民健身公共設施，加強健身步道、騎行道、全民健身中心、體育公園、社區多功能運動場等場地設施建設；到2030年，基本建成縣鄉村三級公共體育設施網絡，人均體育場地面積不低于2.3 m2，在城鎮社區實現15分鐘健身圈全覆蓋[4]。

國家頂層設計從戰略的高度提出原則性規定，各地政府應平衡經濟社會發展與民眾體育需求，遵循“規范性調整”原則，對城市體育用地做出具體規劃。在這一點上，英格蘭的經驗值得借鑒。英國城市社區體育設施用地規劃由國家文化體育部授權下設單位英格蘭體育（Sport England）進行咨詢指導和政策支持， 建立了一整套評估和計算的指導方法[21-23]。

在我國，由于《城市社區體育場地設施建設用地標準》只做一般性原則規定，而地方性法規大多缺失，體育設施規劃在形式和內容上都無據可依，體育用地面積指標較為籠統；或僅提到政府應承擔城市社區體育設施建設的責任，卻沒有可資使用的配套文件，“如何供給體育用地”“體育用地供給多少”缺乏可操作的具體規定。因此，不僅需要體育用地供給專項立法，同時必須健全和完善與之配套并具有可操作的城市規劃、建筑規劃的行政規章——《XX市居住社區體育用地規劃及實施標準》。

我國城市間社會、經濟、文化發展差別較大，居民幸福指數以及對體育的認知和需求也有所不同，應對城市居住社區體育用地供給的合理性進行方法學探討。方法學研究有利于從理性出發，分區域、差別化地使用土地，有利于提高城市居住社區體育用地供給決策的科學性和合理性，為城市居住社區體育用地“量”的核定提供可資參考和借鑒方法[24]。

2 居住社區體育用地有效供給專項立法及其要素

專項立法，是針對復雜而具體的社會事務，為調整多方利益關系、協調相關職能部門事權分配和職責側重，以法律文本的形式有明確指向性地制訂出約束所有參與主體的行為規范。近些年來，國務院曾經出臺了多項體育行政法規，其中具有典型意義的是《全民健身條例》。這是在一個較高層級對政府職能工作所做的原則性規定，涉及的問題較全面。

相比較而言，雖然現行針對城市居住社區體育用地供給相關法律法規位階高[24]，但是城市規劃設計部門可參照和執行的約束力較差。從這個意義上說，低位階的、有明確針對性的、具有專業特征的并可參照執行的專項立法是必要的。但是否可行則受到一系列具體問題的制約，需要根據具體情況做理論和實踐的探索，一是起草法律的理論研究并形成法律文本，二是檢驗該法規的適用性和實效性。

2.1 專項立法的性質、依據及基本原則

在城市化進程中國家要求深化城市土地使用制度改革，完善法規制度，實施城鎮低效用地再開發，加強存量建設用地挖潛，盤活存量用地；實行最嚴格的節約用地制度，建立建設用地使用標準控制制度[1]。

法律規制是指有規定的管理或有法律法規的制約。因此，專項立法須遵循一定的立法程序和原則，大體有法理闡釋和技術規定2個層面的要求，包括立法目的、適用范圍、基本原則、責任主體，以及限定內容、法律責任、供給標準等幾個要素[25]。

1）立法目的和性質。

地方各級人民政府將城市社區體育工作作為社區建設的基本內容，統籌規劃，加大投入，以城市街道和居住社區公共體育設施建設為重點，不斷改善社區居民體育健身環境和條件，提供基本公共服務[26]。居住社區體育用地供給專項法規屬于行政法范疇，這是由于我國土地所有制性質和職責所確定的。

行政立法目的是立法者基于社會發展的需要及對該項法規固有屬性的認識，旨在通過制定專項立法而獲得某種理想結果[20]。所以提出針對居住社區體育場地設施配套建設法規創立的直接目的就是在于規范行政權力的行使，保障公民的基本權利，提高行政效率[27]。具體而言，所設想的結果是要綜合各種要素，在此基礎上建立適用于地方城市發展的行政法規體系。地方政府的行政法規在法律層級中屬于低層級的規章制度，從法律的效用上講，法律層級越低，其規定的相關領域就越具體、越細致，同樣也就越具有可控性和可操作性，在規范體育用地供給的實際工作中有法可依、有章可循。endprint

2）立法依據及內容。

法律制度性缺失是導致城市居住社區體育場地配套建設不足的開始。主要問題是，政出多門，相關規定位階偏高，缺乏具體參照作用和可操作性規定。與城市居住社區體育用地供給有關的法律法規有20余部，涉及到的利益和問題十分龐雜。為此，堅持《立法法》的法制精神及基本原則，通過對建筑規劃領域和體育部門相關法律法規梳理與比較分析看出，城市居住社區體育用地法規正當性缺失主要緣于3部法規的3個節點②，由此導致體育用地供給失衡[25]。這是修改現行法規或條款應該予以注意的。

任何一部法律的創立都需要一定的上位法作為立法依據。居住社區體育用地供給法規位階較低，其主要作用在于規范城市居住社區體育用地的規劃設計。因此，應該包括與該工作有直接指導和限定效能的上位法規[28]，大體包括2個類別。

一是指導類法規，主要是國務院行政法規及其所屬職能部門的體育類法規：《公共文化體育設施條例》《中共中央國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》《全民健身條例》《全民健身計劃（2016—2020年）》《城市社區體育設施建設用地指標》《城市社區體育設施技術要求》（JG/T191）。

二是參照技術類法規，主要是城建部規劃設計部門頒布的《劃撥用地目錄》③《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB137-90簡稱“90版《標準》”和簡稱08版《標準（討論稿）》）、《城市用地分類與規劃建設用地標準》《城市居住區規劃設計規范》（GB50180-93 2002年版）、《城市規劃編制辦法》《住宅建筑規范》（GB 50368-2005）、《城市公共體育運動設施用地定額指標暫行規定》《城市社區體育設施建設用地指標》《城市社區體育設施建設技術要求》（國家建筑工業行業標準 JG/T191-2006）。

3）立法精神及原則。

根據立法規律、體現法治基本精神、堅持土地供給合理主張，在程序正義的規范下，必須遵循公開、公眾參與、問責制等。

堅持公開原則，建立《綱要》實施定期評估和動態調整機制，建立信息發布制度，提升國土規劃管理信息化水平，推動信息共享[1]。立法的內容、過程、結果向社會公開；要求立法的目的、必要性和內容等討論的問題公之于眾。其意義在于使公眾了解立法過程是否符合自身利益，有利于公眾對立法的全過程實施有效監督。

公眾參與原則，建立健全公眾參與制度，建立專家咨詢制度，成立具有廣泛代表性的專家委員會，加強國土規劃編制實施的咨詢論證，提高全社會參與《綱要》實施與監督的主動性[1]。

當公共權力的行使可能對公眾的權利或利益產生影響時，公眾應當有權參與該公共權力的行使和決定的全過程。就是說，“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”[29]。在政府做出影響人們權益的決定之前，應當允許和鼓勵利益相關主體和公眾“富有意義”地參與到做出該行為的過程中來[27]；其意義在于在立法過程中體現出了對民主價值的關懷和保障[30]。

問責制原則，為了保障公民的評價和意見得到有效的回應，在立法過程中要遵循問責原則。這需要明確法律責任主體，依據不同層級法規和適用范圍確定不同的相關責任人和責任主體；行政立法主體違反程序的基本規定，相關的責任主體和責任人應承擔相應責任。

2.2 專項立法操作要素

1）立法架構及內容。

城市居住社區體育用地有效供給專項立法當歸屬土地城市規劃類行政法規。這類專項行政法規是一個比較規范的法律文本，由總則、行為主體、行政程序、行政活動（內容）、行政問責和行政監督幾個部分構成。總則規定該法律的具體定義、適用范圍、基本原則等基礎內容；行為主體規定行政機關的性質、所屬機構和層級、責任人和責任主體；行政程序規定各類行政行為所要共同遵守的行為規則，包括公眾參與原則、調查制度、聽證制度、說明理由等等；行政活動則規定行政行為的成立、效用、執行、監督和救濟，因此是專項法規具體的也是最核心的部分。行政問責和監督關乎實體及程序正義，明確規定相應責任人和責任主體，以達到監督的目的和效果。國土資源部、國家發展改革委要建立健全《綱要》實施監督檢查制度，堅持專項檢查與日常監督檢查相結合，加強實施監管[1]。具體而言，即要通過法規和制度的形式保障公民基本體育權利的實現。行政立法行為，相對于制作行政決定的具體行政行為而言，又被稱為抽象的行政行為，必須遵循一定的立法程序，必須由第三方履行監督職責。

為此，規范體育政策法規及文件的用語，提高剛性要求和可操作性；提出對《劃撥用地目錄》《城市居住區規劃設計規范》（GB50180-93 2002年版）、《住宅建筑規范》（GB 50368-2005）的修改意見，直接參與《城市用地分類與規劃建設用地標準（討論稿）》（GB137-90）2008版的修訂工作；將體育的法制精神和國務院令的原則要求在規劃建筑的《規范》《細則》《技術標準》中體現出來，形成可操作實施的、有約束力的規定。

法律規制從完整的意義來講，應當由假定處理和制裁構成，而對于無法律責任、無法律制裁措施的法律規制，是一個有嚴重缺陷的系統，無法發揮法律規制的強制作用。如果認定居住社區體育設施用地的公益性質，落實“劃撥用地”就是政府的責任，不管以什么理由搪塞、推諉、回避，都應接受公眾輿論的監督，并由地方人大行使權力，均以“行政不作為”問責、督促、檢查、責令改進。

2）供給標準與差別。

僅就本專項法規的初始設計而言，技術難點在于居住社區體育用地“給多少”的問題上。這關乎居住社區層面上的利益再分配，即在供給和劃撥土地的“量”上要充分考慮到高檔社區、一般商品房住宅區以及保障性住宅區應該有所區別。

公共服務均等化不是平均主義，要在縮小社會差距的基本要求、充分征集民意的基礎上，根據實際情況進行有差別制定“劃撥”標準，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用[7]，體現“低端靠保障、中端尋支持、高端找市場”的基本方針和土地分配原則。由于當今人們對公共體育設施的需求量連年增加，政府將這一情況納入考慮范圍，加大對體育場地設施建設的政策扶持和資金投入[31]。endprint

3 體育用地供給專項立法路徑

《規劃綱要》第十三章第二節提出階段性目標，到2030年，建成一批健康城市、健康村鎮建設的示范市和示范村鎮。2014年1月《2013中國健康城市評價指標體系》公布，同年3月《國家新型城鎮規劃（2014—2020）》出臺，表明我國城鎮化建設由經濟建設向城市內涵縱深發展。

我國城市間地域、經濟、風俗、文化差異以及人口密度都直接影響居住小區體育用地的需求和有效供給的可行性。因此，考慮“怎么給”“給多少”的問題上，全國城市不可能有統一標準。但是，土地供給中“劃撥”的要素是有共性的。從這個意義上說，城市居住社區體育用地供給專項立法與量的計算方法具有開拓性、原創性和針對性的應用研究。以廈門市為例，廈門地處東南沿海，城市規模適中，2005年人均GDP就已經達到中等發達國家水平；當前正以世界衛生組織倡導的“健康城市”建設為目標，加強內涵建設，并取得民意廣泛支持。居民整體素質高、健身意識強，并具有較強的法治觀念和參政議政意識；加之得天獨厚的自然稟賦有利于常年開展戶外體育運動，市政府正借廈門馬拉松因勢利導推動體育向縱深發展。1994年全國人大批準授予廈門地方立法權。廈門可以充分利用這一有利條件，在調查城市居民體育個性化、多樣化需求的基礎上，爭取市人大的認可和相關技術支持，開展具體的、約束力強的體育用地供給專項立法以及與之配套并可操作的城市規劃、建筑規劃的行政規章，用以健全和完善城市或地方相應的制度體系。重點是必須得到市人大相關立法的技術支持并提上日程；難點在于專項法規條文的起草和體育用地標準的設計。從這個意義上說，其成果就不是區域性局部問題，而是具有普遍性的理論意義和應用價值，可為其他城市起到立法“實驗田”的作用。

體育除憲法外還受其他法律法規調整，一般稱之為衍生性體育法律關系。盡管衍生性體育法律關系的起點是基本體育法律關系，但是卻表現出自己個性和獨立性的一面。內容上衍生性體育法律關系可以表現為民事權利義務，也可以表現為行政法上的權利義務。以上力圖說明的“劃撥體育用地專項立法”的思考皆緣于此。居住社區體育設施建設用地“劃撥”，是公民在規劃建筑領域爭取的體育權利，是由健康基本權利衍生的民事權利義務，能否得以貫徹和落實則與行政行為的規范和約束的實際效果有直接關系，亦即應然權利到實然權利的基本保證和必要條件是給予法律權利明確無誤的確認。在這個過程中涉及多元主體不同利益的博弈，因此也決定了爭取這一體育權利所涉及法律關系的復雜性。

《規劃綱要》提出要對各項政策和措施進行細化完善。政府通過專項立法在居民住宅區規劃建設中“劃撥”體育用地——構建“第5級大眾健身場地設施”④，補齊短板，實現公共服務均等化。這是構成貫穿全文的主要思路和基本主張，由法理闡釋和建立規制兩部分內容組成，是專項立法的前期工作。小區雖“小”，可用地總量“大”。

當前，在土地利益糾葛中實現這一目標，對其中的立法難度和實際困難要有充分的思想準備。這個過程，需要加大宣傳力度，增強公眾對科學、高效、集約利用國土空間重要性的認識，營造有利于依法依規開發利用國土空間的良好氛圍[1]。貫徹《憲法》法治精神，完善《體育法》并使之具有操作性，實現居住社區體育用地劃撥，還有一系列理論與實踐問題有待解決。

注釋：

① 《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB137-90）“公共設施類”的體育用地是“劃撥用地”，即政府提供體育用地，與“劃撥”相對應的就是“出讓”，即購買?！吨腥A人民共和國城市房地產管理法》（2007年8月30日修正）“土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。（第二十三條）”。

② 《城市居住區規劃設計規范》（GB50180-93 2002年版）、《住宅建筑規范》（GB50368-2005）的修改意見，直接參與《城市用地分類與規劃建設用地標準（討論稿）》（GB137-90）2008版的修訂工作；將“居住小區及以下”體育用地排除在公益性、非營利性、全民健身運動設施之外，使之“劃撥”缺乏法源、法理的正當性；混淆了“居住社區”和“居住區”的概念，使體育相關法規在規劃設計領域失去合理和有效性；把居住小區“配套公建”中的“文化體育”混為同一個指標，使二者在規劃設計時可以互換和替代。

③ 《劃撥用地目錄》國土資源部令第9號，2001年10月18日發布施行，上位法是《土地管理法》和《城市房地產管理法》。

④ 《全民健身計劃（2011—2015年）》提出：50%以上的市（地）、縣（區）建有全民健身活動中心；50%以上的街道（鄉鎮）、社區（行政村）建有便捷、實用的體育健身設施。在此基礎上，本研究主張下沉到城市居住小區和農村的自然村。

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