我國城市化進程中鄉鎮政府職能發展路徑探析

張明學

摘 要：政府職能是政府管理的核心和靈魂，鄉鎮政府職能必須順應城市化的發展，才能促進和加快新農村建設。作為直接面向廣大農民，具體實施城市化的鄉鎮政府，如何按照治理體系和治理能力現代化的要求，實現有效的鄉鎮治理，進而推動城鄉發展一體化的健康發展，其職能轉變意義不可小覷。

關鍵詞：城市化；政府職能；路徑

一、宏觀調控職能的弱化與優化

鄉鎮政府宏觀調控職能的弱化是指，在現實的鄉鎮治理過程中應該弱化，并不等于該項職能徹底退出鄉鎮政府的職能領域，而是改變鄉鎮政府宏觀調控職能的方向。鄉鎮政府宏觀調控職能的優化是指，雖然鄉鎮政府沒有發揮宏觀管理權力的空間，但是作為鄉鎮書記與鄉（鎮）長從鄉村實際出發，完全可以在任期內對鄉鎮的長遠發展進行預先規劃或長遠規劃，如從本地經濟社會發展出發，預先規劃基礎設施建設，醫院、生活服務設施的增量發展規劃等，這些又都屬于宏觀調控職能的優化范疇。宏觀調控職能是現代市場經濟中必不可少的重要環節，因為市場中的各類主體均屬于微觀個體，無數個體理性行為的總和并不構成整體上的理性結果。

筆者認為，鄉鎮政府的宏觀調控職能主要應把握以下幾方面：第一，預先規劃本地區土地的農業與工業開發用途。依據本地區實際，合理規劃農、林牧、副、漁的第一產業內部各層次比例關系，為實現糧食增產、保障國家糧食安全、促進農戶增收等目標進行長期規劃；對具有一定工業規模鄉鎮的工業用地、土地商業開發項目做出長遠規劃，保證工業與農業用地的法定比例關系，對農業用地轉為非農用地進行監督與測評。

第二，小城鎮建設的預期規劃。小城鎮內部的空間規劃，這包括村鎮選址、小城鎮工商業中心布局設計和朝向安排、特定產業規模設計、教育文化類基礎設施規劃、生活居民中心點的合理安排與設計。

第三，農業鄉的發展方向規劃。以第一產業發展為核心與命脈的農業型鄉政府的規劃主要包括：市場化導向的農業生產結構的合理安排、農業剩余勞動力的外出務工人員的職業教育培訓規劃等。

第四，針對城鄉一體化發展的大形勢，為了加快推進高速城市化與社會主義新農村建設，鄉鎮政府必須完善本地區土地交易制度，可以效仿重慶地區的“地票”交易制度，增加農村耕地與增加城市建設用地指標，為實現城鄉兩級政府、第一、第二產業、城鄉居民“雙贏”格局確立制度基礎。

二、經濟發展職能的變遷與強化

鄉鎮政府的經濟發展職能在計劃經濟時期是直接經營農業生產和辦社隊企業，直接管理農業合作組織、社隊企業的人財物與產供銷；從改革初期的鄉鎮政府領導鄉鎮集體企業發展，不但直接開辦企業、成為企業的所有者，而且企業的一切管理權力都要集中到鄉鎮書記或鄉鎮長手中；到目前鄉鎮政府普遍從事的招商引資活動，以及為了完成GDP增長任務，將各項經濟指標通過數字方式層層分解并最終將壓力轉嫁到鄉鎮基層政府。“發展是第一要務”、“以經濟建設為中心”等政策為鄉鎮政府履行經濟發展職能提供了最好的制度保障，但是，政企分家、明確政府與市場界線等要求讓鄉鎮政府從經濟領域逐漸退出，基本不承擔經濟調節、市場監督等方面的監督管理職能，鄉鎮政府經濟職能更多地是為發展經濟服務而不是直接管理經濟。因此，鄉鎮政府要善于把握城市化發展的大趨勢，緊緊圍繞“生產發展”、“生活寬裕”的目標，把經濟發展職能放在強化為經濟主體提供經濟 服務上來。

第一，招商引資是鄉鎮政府經濟發展職能的首要工作。鄉鎮政府作為招商引資的主體，通過宣傳將適合本地區的工商企業、優質資本引進來，繁榮市場、增加財政收入；政府搭臺、企業唱戲，就是培養本地企業運用多種手段自主吸引外部資金，而不是由政府充當招商引資主體。政府的主要工作要放在營造“引商、安商、富商”的法治環境上。

第二，提高引進農業科技水平、加強農業科技推廣力度、加強農民農業技術教育。大力推進農業產業化經營，積極推進設施農業的發展速度。

第三，依靠本地區傳統優勢發展家庭手工業產品，形成外銷市場；引進現代化的旅游開發理念，形成“生態農業+景觀農業+旅游農業+文化旅游”的休閑旅游觀光農業，積極引導農民開展“農家樂”休閑旅游業。

第四，市場經濟本質上是法治經濟，鄉鎮政府雖然沒有立法權，但是擁有一定程度的執法權，這個權力可以稱為創造環境的權力。主要包括公平競爭的市場環境、守法明禮的社會環境以及體系完備的制度環境等。

第五，培育和管理各類農業合作組織。引導農業流通領域的農業合作經濟組織提供產前、產中、產后的信息服務；引導和規范金融類農業合作組織在自愿互助、平等互利的基礎上為私營業主和農民個體提供金融服務。

三、社會管理職能的塑造與提升

隨著社會主義市場經濟體制的建立過程中的法治“缺場”以及改革開放后各級政府職能建設普遍轉向經濟領域，使得社會管理出現真空，各種社會問題出現后不但沒有被及時化解，反而愈演愈烈。傳統對社會問題的剛性解決手段已經無法適應當今社會，這就需要鄉鎮政府強化社會管理職能，積極學會多種手段、多措并舉地提升社會管理能力，解決各種社會問題，尤其是涉及到穩定問題。

第一，鄉鎮政府的社會管理職能首先要做到有法可依、有法必依，也就是鄉鎮政府要加快自身的法治政府建設進程。其次要做到責任行政、民主行政，就是社會管理要做到盡職盡責，不留管理死角；社會管理的方式要以人為本、服務農民。

第二，加強社會管理的各項體制建設，推進社會管理體制創新，如社會保障體制、社會應急體制等，并且各項體制之間逐步形成一個配套的體系。

第三，健全和充分發揮鄉鎮政府的農村社會穩定機制。必須加強鄉鎮信訪工作，健全信訪工作的責任機制，做到小事有人管、大事有人抓。依法保護群眾的信訪權利，規范信訪工作行為。建立農村輿情預警機制。

第四，推動“多中心治理”的農村社會治理格局，建立鄉鎮政府與各種私人企業、民間組織等行為主體的平等合作關系。重視發揮廣大人民群眾的主體性作用，走群眾路線，將自上而下的政府領導農民群眾與自下而上的農民參與相結合。

四、公共服務職能的發展與完善

公共服務職能是建立服務型政府的重要內容，農業稅改革后，上級政府加大了轉移支付力度，使得鄉鎮政府可以在有限的財政條件下來履行公共服務職能。但是，鄉鎮政府的公共服務職能有待于發展與完善。

第一，上級政府要按照“多予、少取、放活”的方針，合理劃分事權、財權，為農村基本公共服務提供有力的財政支撐；鄉鎮政府要立足鄉情、鎮情，建立城鄉一體化的農村基本公共服務供給制度。

第二，農村基本公共服務內容明確為義務教育、農業職業培訓、醫療衛生、社會養老、道路橋梁水電通訊等基本生活生產需要的公共基礎設施。鄉鎮政府明確自身的供給內容和責任，不僅要靠自身財力，更要爭取合作型供給。

第三，提高公共服務供給的法律機制建設水平，使鄉鎮政府的公共服務供給義務能夠遵循法律的軌道運行，切實保障農民均等享受公共服務的權益。

總之，城市化是社會經濟發展的必然結果，是社會形態向高層次發展的客觀表現形式。它不僅表現為人口由鄉村向城市轉移、城市人口的迅速增長以及城市區域的擴張，還表現為生產要素向城市的集中趨勢、城市自身功能的完善以及社會經濟生活由鄉村型向城市型的過渡。

參考文獻：

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[4]張俊杰：《城鄉一體化背景下鄉鎮機構改革的思路》，《清江論壇》，2011 年第1期.endprint