提升政府購買扶貧服務效能需把握好四個環節

楊帆

摘 要：扶貧是一項重要的公共服務，涉及貧困地區的振興發展和貧困人口的收入水平及生存質量的改進，是實施共享發展、實現全面小康戰略目標的關鍵工作。十八大以來，黨和政府高度重視扶貧工作的開展，提出了一系列有關扶貧的新論斷。本文從政府購買扶貧服務，促進政府職能轉變的角度提出了政府在購買公共服務過程中應把握好四個環節。

關鍵詞：扶貧；政府購買；政府職能轉變；契約精神

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。這一方針指引著我國公共服務供給模式的創新，對于促進政府職能轉變、激發社會活力、提升公共服務效能具有深遠意義。長期以來，在我國的扶貧實踐中，政府擔當著“資源分配者”和“服務提供者”的角色，通過劃撥轉移支付、制定地方財政預算、落實扶貧責任制的行政方式開展工作，對扶貧攻堅、提高民生福利和社會經濟發展水平發揮了巨大作用，取得舉世矚目的成就。但是這種“單方供應”的模式也存在信息不對稱的“道德風險”“政策滲漏”“面子工程”以及“扶貧投入的邊際效益遞減”等實際問題。如何通過扶貧工作的體制創新，提升扶貧服務的效能，是一項需要深入研究的現實課題。

政府購買扶貧服務是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式吸引社會力量多層面、多形式地參與貧困地區的開發建設和貧困人口脫貧致富的工作。2005年，國家扶貧辦公室等部門與非政府組織合作在江西實施的村級扶貧規劃項目的正式啟動，代表著我國政府的扶貧資源首次公開向社會組織開放?？v觀十多年來的實踐，政府購買扶貧服務總體上規模較小，合作領域較為單一，缺乏競爭，管理規范有待增強。提升政府購買扶貧服務效能，需著力把握好以下環節。

一、培育扶貧服務的競爭性市場

政府購買扶貧服務的核心在于改變傳統扶貧服務由政府“單方供應、自我評估”的運行模式，轉變為政府主導與市場機制的有效結合，通過政府由扶貧服務的“資源分配者”與“服務提供者”角色的合理分離，發揮競爭機制的作用，提高扶貧工作的效率和質量。受長期以來的“大政府、小社會”傳統權力格局的影響，我國社會力量的扶貧作用十分有限，主要是少數依靠政府影響力、動員力的社會組織、民營企業家等所推進的公益慈善行動，缺乏真正意義上的扶貧服務競爭性市場。貧困原因復雜多樣，決定扶貧服務的內容和方式應當是多元的，除了直接的、以產業為支撐的經濟發展上的扶貧，還包括間接的、創設發展條件的教育扶貧、健康扶貧、水利及交通設施扶貧等。因此，政府擴大購買扶貧服務需要合理確定適宜購買的主體項目。另外，在培育和扶持服務供給主體方面，通過適當降低門檻，特別是降低貧困地區本土社會組織的注冊條件，確保其獲得資金獨立運作、行政合法性以及社會合法性。在此基礎上，借助免稅登記杠桿等經濟激勵，規范和引導社會組織發展，實現其“量”的增長。對新生的社會組織，政府可以借助資助性投入和資助性購買服務的方式進行催化，創造社會組織“借用政府資源成長”的條件。同時，組織各方面的專家為其舉行相關培訓，協助社會組織提升項目操作能力，增強其組織能力和專業能力建設，實現社會組織承接扶貧服務的“質”的提升。

二、增強政府購買扶貧服務的契約規范

作為一種新的公共服務體系的營造，政府購買扶貧服務的內在機理是以契約責任關系建構與社會力量扶貧服務之間的聯系，在互動與制衡、風險與激勵的契約管理基礎上提高財政資金的利用效益。增強政府購買扶貧服務的契約規范，首先，需要客觀梳理、評價各項扶貧服務的可社會化程度，掌握項目可能具備的競爭性程度、量化評估標準、確定授權程度，從而對各項可社會化的扶貧服務進行分門別類的管理。其次，需要科學制定扶貧服務提供者的激勵制度。正如組織行為學所揭示的，科學的激勵制度能夠平衡合作者之間的目標差異。政府購買扶貧服務是將一些切實可行的扶貧服務項目從政府部門轉移給社會力量，這意味著責任和激勵結構的轉變，即從政府體制單一組織內部上下級直接的行政責任和利益激勵，轉變為政府與體制外的多元組織之間的目標責任和利益激勵的轉變。擬定扶貧服務購買合同之前，需邀請潛在的競標者和相關專家參與服務范圍、責任、激勵及懲罰條款等內容的公開討論和協商，廣泛聽取各方的意見和建議，合理決策。在此過程中，政府應善于使用經濟激勵、聲譽激勵、長期契約激勵等多元激勵策略。最后，實施風險管控，正確評估、預測各類社會化扶貧服務項目可能隱藏的風險，并有意識地針對潛在風險建立風險防范框架，尤其是風險防范的責任框架。在獨立審計或第三方評估基礎上，對達不到既定標準的扶貧服務，不僅要追究購買方的責任，同時也要追究供應方的責任，通過約束機制克服扶貧服務承接方和政府的卸責行為，降低扶貧資金運作風險。

三、完善信息公開制度，提高扶貧資源利用的透明度

在信息不完全的背景下，合作一方可能會利用另一方對信息掌握不充分而損害對方的利益，這種情況廣泛存在于商品交易以及委托—代理的服務關系之中。政府購買扶貧服務蘊含諸多環節的信息失靈風險，包括政府體制內管理職能部門及權力者個人之間、政府與社會力量之間、扶貧服務的提供者與接受者之間都可能存在因為信息不對稱而出現的“跑、冒、滲、漏”等問題，損害政府的公信力。為此，需加強相關的信息公開制度建設，創立政府購買扶貧服務門戶網站，開通網上調查和信息交互欄目，接受公眾對扶貧情況的反映和建議，及時回應社會關心的內容。對于扶貧服務的招投標項目，要利用電子信息屏、固定公開欄等形式進行信息公開，加強購買過程的見證，接受利益相關者的監督。增強政府購買扶貧服務的信息公開，也有助于避免或提防“合作慣性”現象，即政府與某社會組織初次合作后會傾向于將類似的服務項目繼續委托給該組織，這在本質上就構成了一種新的合作壟斷關系，遏制扶貧服務市場的發育。實踐表明，多個服務提供者不僅有利于避免成本虛高、效率低下等風險，而且競爭市場的存在能夠生成一個有效運作的制衡與退出機制。

四、構建社會扶貧的績效評估制度

構建政府購買扶貧服務的績效評估制度，蘊含著對政府管理是職能部門和扶貧服務供給者行為績效的雙重評估，兩者聯系密切，社會力量是否按照合同要求履行好責任，取得政府和幫扶對象的滿意，是考核和評價這一工作的關鍵。在以往的實踐中，政府一般側重于“是否簽訂合同、合同給誰”前期階段管理，至于合同簽訂后的服務跟進、質量監控與評估等，則疏于管理。扶貧服務采購具有目標多元性、層次復雜性、過程持續性的特點，要求政府作為采購方應充分注意合同簽訂前后階段的管理。首先，要合理設定績效評估指標體系。根據不同的評估目的和評估對象，選擇能夠全面反映其特征和關聯性的數量關系指標。盡管扶貧服務的領域不同，考核評估的具體目標有各自的特殊性，但總體上涵蓋經濟目標和社會目標兩大層次，需要從扶貧項目實施地區或對象的經濟發展、社會發展、生態環境、生活質量、民主水平等多個角度對其績效進行考核。其次，需要推行第三方評估制度，監測各類政府購買的扶貧服務到村到戶情況、就業增收情況、產業發展、基礎設施建設、扶貧對象培訓等公共服務和社會保障等情況；評估合同責任落實情況、計劃推進情況、政府和群眾的滿意度等。通過專業的考核評估，發現存在的問題，總結好的經驗和做法。最后，將項目結束后的評估結果在相應的網絡平臺上公布，接受社會的評價和監督。并且將評估結果寫進社會組織或企業、個人的誠信檔案，以構筑政府購買扶貧服務的優良社會基礎。endprint